老龄化背景下政府购买居家养老服务模式的比较分析

老龄化背景下政府购买居家养老服务模式的比较分析目录一、绪论 （一）研究背景与意义 1、研究背景 2、研究意义 （二）国内外研究现状 1、国外研究现状 2、国内研究现状 二、相关概念界定和理论依据 （一）核心概念界定 1、居家养老服务 2、政府购买居家养老服务 （二）相关理论依据阐述 1、新公共管理理论 2、服务型政府 三、政府购买养老服务模式 (一)形式性购买 1、概述 2、特点 3、政府购买居家养老服务的实践——以上海市普陀区为例 (二)委托性购买 1、概述 2、特点 3、政府购买居家养老服务的实践——以南京市鼓楼区为例 (三)竞争性购买 1、概述 2、特点 3、政府购买居家养老服务的实践——以杭州市江干区为例 四、购买模式评价与模式对比分析 （一）购买模式的效果评价 1、形式性购买效果评价 2、委托性购买效果评价 3、契约性购买效果评价 （二）购买模式存在的问题 1、形式性购买模式存在的问题 2、委托性购买模式存在的问题 3、竞争性购买模式存在的问题 （三）购买模式的对比分析 绪论研究背景与意义1、研究背景在近十几年里，人口老龄化所产生的一系列影响，让世界各国都为此头疼不已，我国由于人口数量大，并且在近几年经济社会的高速发展和进步，所以人口老龄化问题更让人烦恼，处于亟待解决的状态。我国在第五次人口普查时不难看出，老年人所占事务比例已经很高了，所以我国已经成为了老龄化社会中的一员。近几年来我国被“银发浪潮”所席卷，国家统计局在2018年发布了有关我国老龄化的数据，截止到2017年末，我国老年人口依旧占比很高，由此不难看出我国的老龄化问题所带来的挑战在不断显示出来。在这样严峻的情况下，把政府向社会组织购买各类专业养老服务当作符合时代现状的家庭养老方式是很合理的。全国老龄委和多部委在2008年颁布了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，此后国务院、财政部、民政部等部门感应号召制定和颁布了与此相关的政策、规定，使得政府在购买居家养老服务工作的过程中获得一定程度上的理论支撑。人口老龄化现象的出现，一方面可以看出近几年我国经济得到了高效的发展，另一方面也可以看出人民的物质生活、医疗卫生条件得到了有效的保障。但是人口老龄化使得社会不得不面临一系列由其所带来的问题：家庭劳动力减少、老人数量增加如何赡养、医疗卫生资源负担加重等，其问题的本质有两方面：一是谁来供给各类专业服务？二是根据我国具体情况哪种养老方式更加合适？现目前我国的养老形式有三种：居家养老、家庭养老、机构养老。时代和社会在进步，人们逐渐获得较多接受良好教育的机会，使得传统家庭结构和子女家庭观念的转变，进而众多现代养老模式和传统的家庭养老方式相碰撞，使得传统养老功用持续下降。从近几年我国研究人员对居家养老方式的研讨和探究，发现居家养老具备以上三种养老模式的优点，老人既能继续生活在老地方，又能得到专业的养老服务，使得居家养老成为老年人安度晚年的不二之选。2、研究意义在探索关于这一模式的相关问题的进程中，寻找政府在购买时会面临的相关问题，从而为政府提供一系列符合社会现实并能满足老年群体需求的建议，为一些人口老龄化严峻的地方给予相关借鉴。第一，政府购买公共服务具有涉及范围广、服务项目多、探究内容多的特点，但是现如今关于政府通过购买方式向老年群体提供养老服务的相关实践很少，关于如何更好进行的相关实践更是少之又少，所以探究该模式，能为政府在通过相关合理方式购买养老服务提供一点理论支持。第二，通过合理方式提高政府在提供养老服务过程中的数量、质量，减少政府行政开支，增强政府行政效率。采用这种方式，使得政府能够将财政支出和社会组织提供的资源有效配合，能够让老年人在获得服务时提高自身幸福感。第三，政府经过向社会组织购买的形式给社会老年群体提供服务时，能提高推进政府转型工作的效能，在一定程度上帮助政府重新调整自身定位，提高政府的执政能力。政府购买养老服务，更有利于建设服务型政府。第四，政府经过向社会组织购买的形式给社会老年群体提供服务时，与社会各方组织进行了多方面的交流探讨与合作，建立了有效的合作关系，减少了社会组织面临的财政链断裂的情况，使得现如今众多的社会组织取得一定程度上的发展机会。政府转变形式，经过向社会组织购买专业的各类服务，既缓解了现目前由于人口老龄化产生的一系列社会问题，促进了社会的稳定和谐发展，也使社会组织取得在较长时间里的发展机会。国内外研究现状1、国外研究现状（1）居家养老服务研究这个概念也就是西方所说的社区照顾。这个概念最先在英国推出，在国内推行一段时间后才推广到西方其他国家，并在经历了一系列的探索发展后其体系逐渐成熟起来。“社区照顾”的内涵是指老年人在自己家里就可以接受来自社区里提供的专业照料。（2）政府购买居家养老服务研究英国政府于上世纪70年代进行购买这种服务，标志着“社区照顾”这一新型模式的建立，规定在有养老服务需求的地区都要设立政府购买服务这一项目，与此同时大力鼓励社会各组织发挥其所长参与到社区照顾这一领域中来。他们在进行购买时的过程是：向社会公布各项目的预算、购买项目有哪些，再通过公开竞选的方式让社会组织进入到其中。使得当社会中的老年群体需要服务时，能根据其需求进行服务提供。2、国内研究现状（1）居家养老服务研究2013年，国务院提出要在2020年将养老服务体系建成以居家为基础的新模式。相关政府在向老百姓供给居家养老服务时，需要强调的是在提供基本物质生活需求、医疗条件需要的同时，更要注重对老人心理精神方面的需求。（2）政府购买养老服务研究邬沧萍邬沧萍：《邬沧萍：《我国城市社区居家养老服务体系中政府职能分析》，兰州市社科院，2012年，第2-5页。刘红芹、包国宪刘红芹，包国宪：《刘红芹，包国宪：《政府购买居家养老服务的绩效评价研究》，广东省社会科学院，2012年，第24页。杨敏、张河川杨敏，张河川：《杨敏，张河川：《对我国政府购买居家养老服务发展的思考》，哈尔滨社会科学院，2010年，第7页。相关概念界定和理论依据核心概念界定1、居家养老服务居家养老服务最早出现于20世纪70年代末的英国社区照顾。2008年1月，在全国老龄办提出为老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等多方面的服务是重要强调的内容。所以由此我们不难看出：社区在提供养老服务的过程中有着很关键的作用，享受养老服务的老年人在家就能获得专业养老服务，其内容不仅局限于简单的物质需要，还涉及精神层面的服务。将养老服务的形式以内容的不同可大致分为：上门服务、社区日间照料、志愿者服务。2、政府购买居家养老服务政府在向相关社会组织购买专业的各类养老服务的内涵是指政府提供资金，同专业社会组织签订一系列协定后，由相关专业社会组织进行供给，政府在对其服务水平和服务对象作出的反馈等方面对其作出评价，再给予对应报酬的一种形式。并且将养老服务的供给和产出分开，可以适当缓解政府在提供养老服务时会面临的供给被垄断的困扰。在这一行为实施过程中，政府主体不仅能缓解社会压力还能降低财政支出，提高财政资金的使用效率；老年主体能解决其生理和心理上的需求；社会组织主体能改善资金筹集困难的问题，增进其工作能力，增添其资源徐家良：《徐家良：《政府购买公共服务的现实困境与路径创新》，中国行政管理协会，2013年，第41页。相关理论依据阐述1、新公共管理理论新公共管理运用到现如今的社会中实践很少，由于它的相关理论和以往的行政理论存在很大程度上的差别。首先新公共管理从“理性人”的角度获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向、提高服务效率、质量和有效性的依据。2、服务型政府它的内涵是指将为社会提供服务为核心的政府。其提供服务的根本在于将公共资金预算的带领性作为服务的核心所在，人民的切身利益是重中之重。将人民的事情落到实处，了解人们真正需要的是什么，提高人民的生活水平。服务型政府的建成是加快社会进步的有力措施，有利于政府威信的树立刘瑞熙，段飞龙：《服务型政府的本质及其理论基础》，山东财经大学出版社，2004年，第29页。。刘瑞熙，段飞龙：《服务型政府的本质及其理论基础》，山东财经大学出版社，2004年，第29页。政府购买养老服务模式形式性购买概述该模式也叫做依附性非竞争模式，简言之就是其服务的投资方是政府，政府将一部分财政支出到社会组织的成立上，让那些对养老服务有需要的老年人能取得专门的养老服务。在这种模式的运行过程中，政府和社会组织虽然在明面上看似是平等的，但其实不然，并且在实际过程中双方并不存在竞争关系。社会组织出现的前提必须是政府需要完成相应任务，所以社会组织不具备独立性。2、特点（1）政府和社会组织明确职责。政府组织在对社会老年人需求进行了解后，但由于自身条件的局限需要社会组织予以协助，所以需要建立专门组织提供专业服务。但是社会组织的活动是依托政府而进行的，所以需同政府合理分工。（2）购买中缺少制度性管理。形式性购买有着传统模式的弊端，在政府购买服务时·经常出现主体不明确的问题，从而影响服务质量。（3）社会组织缺乏自主性。社会组织在提供服务时没有独立性，提供服务的内容需经得政府同意，降低社会组织提供服务形式的多样化，也阻碍了其自身能力的提高。3、政府购买居家养老服务的实践——以上海市普陀区为例在政府实践中，形式性购买模式占大多数王名、乐园：《中国民间组织参与公共服务购买的模式分析》，中共浙江省党委校学报，2008年，第5-13页。，该模式将社区、街道等个体连接起来形成一个完整的服务体系，以养老服务中心为载体给社区老百姓给予相关服务。2001年该政府，进行了这种模式的具体实践，首先在各社区街道成立以民办性质为主体的的居家养老服务中心。这些养老服务中心是政府的附属，依托政府而存在。养老中心的相关设施和运营制度都由政府包办，并且养老中心人员培训等各种日常管理都在政府的监督下进行。在此基础上，政府还为养老服务中心的服务人员提供生活补贴，为其缴纳社会保险印嘉珍：《政府向民间组织购买服务上海试水》，民主与法制报，2012年，第4页。。在该实践中，区政府以社区、街道办、市区三者作为依托，一些具有社区特色的老年中心，以老年中心为承接方向社区老年人给予专业服务，有利于政府对社会组织的管理，提高政府的执政能力。王名、乐园：《中国民间组织参与公共服务购买的模式分析》，中共浙江省党委校学报，2008年，第5-13页。印嘉珍：《政府向民间组织购买服务上海试水》，民主与法制报，2012年，第4页。委托性购买概述该模式也叫做独立性非竞争购买模式，换句话说当老年人需要某种专业养老服务时，相关委托方一定是由政府选出来。这种购买模式在运营过程中，社会组织具备独立性，能在提供服务之前对相关服务内容有自主选择权，并且政府不为其提供资金，因而他们是不依靠政府的。2、特点（1）社会组织是独立的。最大的特点就是社会组织是独立的个体，资金不来源于政府，仅仅是政府为缓解社会压力，将资源有效运用。政府和社会组织相互合作。（2）公开招标成为政府抉择组织的形式。在政府同社会组织合作之前，社会组织无需同其他组织共同竞争，而是通过向政府展示自身专业能力，向政府证明自身实力，让政府选择自己。所以在这一过程中不存在竞争性。（3）政府同社会主体之间互相依靠但又对立。委托方在运行过程中是不依靠政府的，同政府也是彼此独立的，社会组织只是作为政府养老服务的生产者张国平：《地方政府购买居家养老服务的模式研究》，甘肃大学出版，2012年，第17页。。张国平：《地方政府购买居家养老服务的模式研究》，甘肃大学出版，2012年，第17页。3、政府购买居家养老服务的实践————以南京市鼓楼区为例南京鼓楼区在运行委托性购买模式的过程中，鼓楼区政府是购买主体，将“心贴心”是提供者。该组织成立时间较早，是一所民办的社会养老组织，所以不属于政府运营的社会组织，具有个体独立性。由于成立较早，该社会组织具备比较成熟完善的服务运行机制和专业经验。正是因为该原因，鼓楼区政府根据心贴心养老服务中心在社会上的良好声誉，使其直接成为提供方，代替了公开招标的形式。并且在2003年，心贴心养老服务中心接受了来自鼓楼区政府的委托。南京市鼓楼区践行委托性购买模式的例子我们可以看出，政府根据社区多数老年人的体验感为依据选择那些具有良好信誉的专业社会服务组织，并由政府出面购买，签订合同。建立科学有效的监督机制，促进养老服务中心的进步。竞争性购买概述这种模式也叫做契约化购买模式，即政府向全社会以公开招标的形式选择那些在社会中享有良好声誉和专业技能的社会组织，使得这些社会组织在提供养老服务时能提升老年群体的体验感受。相比于前两种模式，该模式更加适应老年群体的大多需求，更受欢迎，有效提高了政府的执政水平。并且在该模式中，具有较多的决定力，购买双方相对独立，有利于规避政府的腐败行为，一举两得。2、特点（1）社会组织能独立承担职责。政府运用公开招标的形式对相关社会组织进行抉择，并且他们能自行解决相关事宜。（2）政府和社会组织相互监督完成服务。政府在向老百姓提供服务前，会签订相关协定，明确相关责任主体。社会组织是供给方需要保证服务水平，并在政府的监督下有效实施。（3）社会组织具有自身特色。他们在老百姓给予服务时，由于不受政府形式的约束从而具有更深层次的多样化，能给收服务者更满意的服务质量。与此同时提高自身服务技能。3、政府购买居家养老服务的实践——以杭州市江干区为例关于竞争性购买模式的实践较少，杭州市2006年探究了该问题，经过几年的探索后，在2010年政府开始向社会组织以公开招标的方式进行招募，推动各类社会组织来承接社会老年群体所需的老年专业服务，。2012年，江干区80%的居家养老服务的承接方都是民办的社会组织，全区520名老年人在这一过程中，以获得“体验券”、“护理券”的方式得到社会组织提供的各类专业服务迟腾：《杭州江干创新体制——迟腾：《杭州江干创新体制——社会组织承担八成养老服务》，浙江日报社，2012年，第12页。购买模式评价与模式对比分析购买模式的效果评价1、形式性购买效果评价在该模式运行过程中，购买者和承接者之间存在不平等的关系，社会组织不是经过竞争的形式取得给购买者提供服务的机遇。从一定程度上来说政府和社会组织二者是一种雇佣关系，并且社会组织在提供服务时对服务内容分类不明确。社会组织依附于政府，因而不具备独立性的特点，对社会组织自身的长远进展有消极作用。但在该模式中，社会组织依托政府进行一系列的服务提供项目，一方面协助政府缓解一系列相关社会问题，另一方面加快了社会组织专业能力的提升。2、委托性购买效果评价在委托性购买中政府和社会组织是两个分离存在的个体，社会组织在养老服务供应时具有相对独立性。并且政府运用非竞争性的形式来抉择提供服务的相关专业社会组织，其选择的要点在于社会组织是否具有良好的服务能力和水平储亚萍、何云飞：《储亚萍、何云飞：《政府购买居家养老服务满意度的影响因素研究》，东北大学出版社，2017年，第12页。3、契约性购买效果评价跟前两种模式相比较而言，契约性购买模式更具有公开性、公平性的优势。政府运用公开招标的方法敲定服务的供给者，可以减少资金给出并且提高服务水平，另一方面也能有效地躲避政府腐败的危险。能够提升政府和社会组织之间合作共赢的良好发展态势。购买模式存在的问题1、形式性购买模式存在的问题（1）社会组织依赖政府，购买目标不明确。在这样的模式下，长期以往社会组织缺少对服务供给的自主性，使得社会组织容易滋生腐败行径。（2）在仅仅局限于内部监督，缺少外部监督的情况下，只依靠传统监督形式，大大降低了监督力度。（3）购买过程中没有形成规范的运行机制，缺少公平性和公开性，进而容易带给一些社会组织消极影响。2、委托性购买模式存在的问题（1）社会组织的依赖性很高，自主权受到限制。从某种程度上看，政府把自身少许职能交付于社会组织，但是社会组织并没有具备完全的独立性，在某些情况下仍受制于政府徐晓雯、张新宽：《徐晓雯、张新宽：《我国城市社区居家养老服务问题探析》，山东财经大学出版社，2013年，第8页。（2）购买过程中没有形成规范的运行机制，仍可能出现腐败行径。（3）仅限于内部监督，监督角度单一，监督力度较小。3、竞争性购买模式存在的问题与其他两种模式相比较而言，该模式具有较大优势，但仍需进一步完善。购买模式的对比分析1、组织独立性形式性购买：社会组织没有独立的特质，只有在政府需要他解决自身相关社会问题时，才会由政府出面建立；委托性购买：社会组织具备独立性，相互独立存在，并且在政府需要服务之前，社会组织就已存在于社会之中，不以政府拨款支撑运营；竞争性购买：与委托性购买具有相同特质。2、购买程序形式性购买：和政府关系密切，由政府建立并单一支配，具有非竞争性，使得购买过程中出现众多不规范的行为；委托性购买：由政府经过公开招标的方法进行抉择，只选择那些具有良好信誉并且专业技能过硬的社会组织，不具备独立性；竞争性购买：具备竞争性，由政府经过公开招标的形式对社会组织进行抉择。3、政府资源支持差别形式性购买：由政府建立，政府给予财政来源；委托性竞争、竞争性竞争：由社会组织本身承担一切。4、满足老年人需求形式性购买：提供的服务种类较少，受老年人青睐较低；委托性购买、竞争性购买：老年人在这两种购买模式下选择更多，服务体验感更高，满足老年人的多方面需求。国内外政府购买居家养老服务的启示1、完善政策和法律规范只有在政策法律得到规整后，一系列的活动才有了制度保证，在此基础上养老服务中的老年群体才能享受到有保障的高质量服务张汝立、陈书洁：《张汝立、陈书洁：《西方发达国家政府购买社会公共服务的经验教训》，中国行政管理学会，2010年，第7页。2、完善监督机制，建立评估体系完善监督机制，建立评估体系是提升服务效能和水平的重要支撑。双向监督能有效提高政府和社会组织的服务积极性。3、鼓励志愿者积极参与，壮大养老服务队伍政府把少量职权交付于社会组织，使得政府在缓解了养老压力的同时，他们的服务才能也能得到有效的提升。激励志愿者踊跃参与，倡导志愿者高举无私奉献的大旗，有利于形成良好的社会风气。完善政府购买养老服务的建议1、增加购买数量，购买者群体进行分类通过大数据对绝大部分老年人需求进行掌握，并且作出科学合理的评估。增加购买者的选择种类和数量，为购买者提供更多的选择，建立多元化的购买服务机制，由不同领域的机构为老百姓提供不同种类的专业服务。对于专业性要求较低的餐饮、家政等服务，则运用公开竞标的形式进行；对于专业性要求较高的如心理精神、医疗卫生等方面的服务，政府需要根据老人的具体购买需求进行相应的评估，优先选择在社会上享有较高良好声誉的服务组织。运用专业能力提高服务质量。政府在提供养老服务时需要增强服务对象的针对性，使老百姓都能得到高品质的服务。2、规范购买流程政府和社会组织是重要的部分，应在提供之前协商好合作内容，合作方向，明确各自职责，从而维系好彼此良好关系。但在实际情况中，政府在购买服务时并没有向社会公布相应的购买信息，大部分的是非竞争性的购买模式，因此在社会上存在较多的竞争不充分情况，大部分承接政府购买服务的社会组织都是在政府的主导下孕育而生。长期以往，政府将过多的关注点集中在与社会组织的合作上，忽视了竞争的重要性，将会导致政府购买过程不光明化，缺乏外部监督，降低政府提供服务的效率和水平。因此在实施时，政府和社会组织要思虑周全，避免出现前后不一的情况，降低政府威信。建立相关法律法规体系需要制订关于规范政府购买公共服务的规章制度。从购买主体、购买内容、购买对象、资金来源等方面对政府购买服务进行监督和规范，提高政府的规则意识，