《中华人民共和国城市规划法》的内容解读

《中华人民共和国城市规划法》的内容解读

新的《中华人民共和国计划法》的颁布，建立了中国全球的新制度。这是中国城市规划领域的一件大事。与原来的《城市规划法》相比较,《城乡规划法》的内容尽管发生了较大的变化,这些内容也确实是应当予以关注的,比如,新法律确立了规划所适用的范围,即由城市改变为覆盖到城和乡即所有的居民点的范围,由此而架构起了新的规划体系等等。但就笔者的认识与研究的视角而言,这部新的城乡规划法最为鲜明的特征应该在于向现代行政法的转变,并由此确立了城乡规划作为政府行为所需要进行规范的相应内容。这些内容恰恰是原先《城市规划法》所没有涉及到的,而且更为重要的是,这些内容已不再仅仅局限于城乡规划系统内部,而更多地关涉到城乡规划系统与社会系统之间的相互关联尤其是城乡规划作为政府行为所涉及到的各个方面之间的关系。这是我们在学习和理解《城乡规划法》时需要予以关注的,也是今后在执行和贯彻《城乡规划法》的过程中需要特别重视的。1公共部门授权及相关制度的完善如果我们把城乡规划看成是政府行为,那么《城乡规划法》首先就应该是行政法。根据法学研究的成果,“行政法是关于行政权的授予、行使以及对行政权进行监控和对其后果予以补救的法律规范和原则。”(1)从这样的一个角度去理解《城乡规划法》,那么,我们可以看到,《城乡规划法》实质上就是有关于政府在城乡规划方面具有怎样的权力、怎样行使这些权力、在怎样的范围内行使、行使的过程中受到怎样的制约以及相应的补救措施与各自的责任追究等方面的规范。就笔者的理解而言,这样的理解显然有助于我们更加清楚地认识《城乡规划法》的意义及其在城乡规划开展过程中的作用,也更能帮助我们理解法律条文的内涵及其相互之间的关系。行政法属于公法范畴,公法与私法的最大差别不仅在于所规约的对象不同,而更在于其基本原则上的差异。对于私法而言,其原则是只要法律不禁止的都可以去做,但对公法来说,这样的原则并不存在,也就是说,公共部门所行使的权力必须是由法律明确授权的,而且一旦授权,如果公共部门没有行使,就要追究其不作为;而法律没有授权的内容,公共部门就是不能作为,一旦自行作为就属于越权;法律的授权都是有一定的范围的,超出这个范围也同样属于越权,这些都将被追究责任。同时,法律在授权时也会对权力的可能滥用和不当使用制定一些补救、监督和惩处的规则,以保证权力的正当而有效的行使。从《城乡规划法》的内容来看,有关这方面的条款不仅涉及面广,而且数量也是最多的,而且在具体的规定上为法律的执行提供了基本的可操作性。当然,在具体的操作内容上,还需要有相应的法规予以深化。2《城市规划法》确立了政府的责任和行为规则2.1基于规划引导的区域、村庄、村庄的区域、村、市《城乡规划法》第三条明确提出,城市和镇应当制定城市规划和镇规划,同时要求县级以上人民政府确定制定乡规划、村庄规划的区域,并鼓励其他乡、村庄制定规划,从而确定了规划制定的范围,同时根据第二条所建立起来的城乡规划体系,由此形成了我国城乡规划的总体框架。在此基础上,《城乡规划法》对政府在城乡规划方面的职责作出了非常明确的界定,而且将政府的职责贯穿在城乡规划的整个过程中,充分体现了城乡规划作为政府职责的各个方面。2.1.1设计机构的法律责任作城乡规划的制定是政府的基本职责之一,而组织编制规划既是规划制定的第一步,也是规划编制的总体策划阶段,编和不编规划,怎么编规划等都将在此阶段得到确立,因此是规划编制的最为关键步骤。《城乡规划法》第十二、十三、十四、十五以及十九、二十条等分别明确了全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市总体规划、县城所在地镇的总体规划、其他镇的总体规划的规划组织编制机构为各级人民政府,城市控制性详细规划、镇控制性详细规划等的规划组织编制机构为县级以上人民政府的城乡规划主管部门和镇人民政府,把城乡规划编制的组织责任非常明确地落实到相应的组织机构。在这样的授权基础上,法律的第五十八条规定“对依法应当编制城乡规划而未组织编制,或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的,由上级人民政府责令改正,通报批评;对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。”第六十条则规定镇人民政府以及县级以上人民政府城乡规划主管部门“未依法组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划的”,“由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正,通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”,这些条款就是针对各级政府根据法律授权应该组织编制规划而未予组织编制规定了相应的法律责任的追究制度,从而保证法律的授权必须得到执行,同时也保证了规划编制的顺利进行。在法律的条文中还可以看到,这种法律责任的追究将直接追究人民政府负责人和部门主管人员的责任,而不再是一个空洞的组织机构,从而使法律责任的追究能够落到实处,也充分体现了行政组织责任人的职责。这是这次《城乡规划法》的重要变化之一,在其他的条款中也得到了贯彻,下文不再赘及。组织城乡规划的编制还涉及到经费的来源以及由谁来承担具体的编制工作等内容。《城乡规划法》第六条规定,城乡规划编制的经费应当纳入各级政府的财政预算之中,从而保证了经费的来源。第二十四条规定“城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。”第五十九条规定“城乡规划组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的,由上级人民政府责令改正,通报批评;对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。”2.1.2建立监督机制,规范推动城市规划根据《城乡规划法》第二十四条的规定,城乡规划的具体编制必须由具有相应资质等级的城乡规划编制单位承担。为保证规划编制的质量,法律对城市规划编制单位进行了规定,并要求“编制城乡规划必须遵守国家有关标准”。对于城乡规划编制单位可能出现的超越资质承揽规划编制任务、违反国家有关标准等问题,也制定了相应的条款(第六十二、六十三条)予以惩处和追究法律责任。在规划编制中,需要相应的基础资料,《城乡规划法》第二十五条明确规定“县级以上地方人民政府有关主管部门应当根据编制城乡规划的需要,及时提供有关基础资料。”从而明确了提供基础资料的责任部门。对于各类规划的核心内容,《城乡规划法》也作了相应的规定,包括:省域城镇体系规划(第十三条)、城市总体规划和镇总体规划(第十七条)、乡规划和村庄规划(第十八条)。2.1.3《组成城市社区文化建设办法》第二十六条《城乡规划法》详尽规定了各类城乡规划的审批机关,包括第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十九条、第二十条、第二十二条。而更为重要的是,规划法同时还对审批过程进行规定。按照条款中对审批工作阶段的相应规定,主要包括这样几部分内容:(1)“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日”(第二十六条)。(2)“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前,审批机关应当组织专家和有关部门进行审查”(第二十七条)。(3)“省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划,城市、县人民政府组织编制的总体规划,在报上一级人民政府审批前,应当先经本级人民代表大会常务委员会审议,……”“镇人民政府组织编制的镇总体规划,在报上一级人民政府审批前,应当先经镇人民代表大会审议,……”(第十六条)。(4)“村庄规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意”(第二十二条)。(5)“……城市的控制性详细规划,经本级人民政府批准后,报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”(第十九条)。(6)“县人民政府所在地镇的控制性详细规划……经县人民政府批准后,报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”(第二十条)。值得注意的是,根据相关条款的内容,《城乡规划法》非常明确地要求各级规划在上报审批规划时,必须将经过公示而收集到的意见以及人大及人大常委会、村民会议等的审议意见,规划编制组织机关应当将这些意见附于报送的审批材料中,并对这些意见的处理与采纳的情况及理由予以说明。根据这些条款的设定,也就意味着这些意见应当成为审批机关进行规划审批的依据,同时也是对各级规划编制组织机关的采纳公众和人大、村民会议等意见进行监督。2.2关于规划的立法规定随意修改规划是我国城市规划领域长期以来的痼疾,原来的《城市规划法》中只有非常原则的两款,没有具体的要求和可操作性,由此导致政府及其部门包括规划管理部门出于各种原因甚至自身的利益而不断地随意调整规划,或者这种修改不合理也没有相应法规可以制止和追究责任,因此,一方面经法定程序批准的规划难以得到真正的实施,另一方面规划的严肃性遭受到破坏。《城乡规划法》针对这样的状况和近年来规划领域的现实,第七条特别强调了“经依法批准的城乡规划,是城乡建设和规划管理的依据,未经法定程序不得修改。”然后专设一章“城乡规划的修改”对此进行了详细的规定,明确了规划修改的条件和相应的程序。作为规划修改的基础,《城乡规划法》第四十六条确立了规划定期评估的制度,为是否修改规划的决策提供依据。第四十七条规定了省域城镇体系规划、城市总体规划以及镇总体规划修改的条件和程序;第四十八条规定了控制性详细规划修改的条件和程序以及乡规划、村庄规划修改的程序,对于控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的,要求先行修改总体规划;第四十九条规定了近期建设规划修改的要求。针对这些规划修改可能产生的后果,《城乡规划法》以第五十条设置了相应的补救措施,规定即使是依法修改城乡规划,但如果这种修改对已经通过法定程序获得规划许可的项目造成权益上的损失,也应当予以补偿。很显然,以上各类规划的组织编制机构为政府及政府部门,这一规定很明显地体现了要求各级政府及规划部门必须对自身的行政行为负责任,而且这样的规定在一定程度上可以限制对规划的随意修改。此外,法律第五十八条、第六十条对未按照法定程序修改城乡规划的行为规定了追究法律责任的方式。法律第五十条还规定了经法定程序审定的修建性详细规划以及建设工程设计方案总平面图修改的要求,提出了这些规划和方案不得随意修改,如果“确需修改的,城乡规划主管部门应当采取听证会等形式,听取利害关系人的意见;因修改给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。”这一条款的设定要求城乡规划主管部门主动听取利益相关人的意见,并依此作出能否修改的决定。对此,第六十条还规定“同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的”,将追究规划管理部门的法律责任。2.3关于规划法城乡规划的实施是城乡规划过程中的重要环节,从某种角度讲,各类城乡规划只有通过实施才能发挥其作用。相对于《城市规划法》的内容,《城乡规划法》在这方面不仅根据新的形势完善了规划实施管理的制度,而且增加了大量内容,完善了与规划实施相关的相应规定。(1)《城乡规划法》对组织规划实施的内容予以了强调。第二十八条确立了地方各级人民政府组织实施城乡规划的责任与要求,第二十九条则分别针对城市、镇以及乡和村庄的特点,提出了规划实施中的重点和优先任务。第三十四条要求城市、县、镇人民政府制定近期建设规划,并明确了近期建设规划的重点内容,这些内容与第二十九条的内容相呼应,并结合之前有关各项城乡规划内容的规定可以看到,城乡规划作为政府公共政策的具体内涵。这里还有值得关注的是,确立了近期建设规划作为规划实施的重要手段的地位和作用。(2)保障规划的严肃性,要求按照规划确定的内容予以实施。《城乡规划法》第二条即规定“制定和实施城乡规划,在规划区内进行建设活动,必须遵守本法。”第三十条规定“在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外,不得设立各类开发区和城市新区。”第四十二条规定“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”并在第六十条中对规划主管部门超越范围作出许可的予以追究法律责任。这在某种程度上明确了规划的实施就是执行经法定程序批准的规划,同时也界定了政府行政行为的边界,即执行经法定程序批准的城乡规划。(3)《城乡规划法》明确了控制性详细规划在规划实施管理中的核心地位。第二十一条规定政府可以编制重要地块的修建性详细规划,并应当符合控制性详细规划,第四十条第二款规定由建设单位组织编制的修建性详细规划必须符合控制性详细规划,从而保证了控制性详细规划能够得到落实。第三十七条确立依据控制性详细规划核发建设用地许可证,第三十八条确立依据控制性详细规划提出出让地块的规划条件,第四十三条规定了如果建设单位要变更规划条件的,应符合控制性详细规划,“不符合控制性详细规划的,城乡规划主管部门不得批准。”这些条款都确立了控制性详细规划作为城乡规划实施管理依据的地位和作用。(4)《城乡规划法》强化了规划实施过程中政府部门之间的协同。法律的第三十七条规定以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,必须获得建设用地规划许可证后方可办理土地划拨手续;第三十八条规定,城乡规划主管部门提出的规划条件,应当作为国有土地使用权出让合同的组成部分,“未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。”第三十九条规定“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的,该国有土地使用权出让合同无效;对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的,由县级以上人民政府撤销有关批准文件;占用土地的,应当及时退回;给当事人造成损失的,应当依法给予赔偿。”并且在第六十一条中规定“未依法在国有土地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法确定的规划条件的”以及“对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的”,将追究政府相关部门的法律责任。同时在第三十八条中也规定了“城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中,擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”此外,第四十一条对乡和村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益设施建设以及农村村民住宅建设需占用农用土地的,应先办理农用地转用专用审批手续后才能办理乡村建设规划许可证,在取得乡村建设规划许可证后,方可办理用地审批手续。第三十六条规定“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”对于县级人民政府有关部门“对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件的”,将追究法律责任(第六十一条)。(5)《城乡规划法》强化了对建设项目实施规划条件的要求。第四十五条规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的,建设单位不得组织竣工验收。”2.4强化对上级政府部门的监督检查监督检查是有关城乡规划完整过程的监督检查,而不仅仅只限于对具体的建设项目的监督检查,这很显然是这次《城乡规划法》相较于《城市规划法》的一个进步。《城乡规划法》第五十一条确立了县级以上人民政府及其城乡规划主管部门对城乡规划的全过程(城乡规划编制、审批、实施、修改)进行监督检查的责任。这种监督检查在加强和完善了对建设项目实施规划的监督检查的基础上,尤其强调了上级政府部门对下级政府部门的监督检查,并赋予了上级政府部门对下级政府部门的不作为和违法行政行为而采取相应行政行为的权力,这为及时纠正下级政府部门的错误、保证规划的有序有效实施和政令畅通,避免造成社会重大损失提供了法理基础。第五十六条规定“依照本法规定应当给予行政处罚,而有关城乡规划主管部门不给予行政处罚的,上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其作出行政处罚决定或者建议有关人民政府责令其给予行政处罚。”第五十七条规定“城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的,上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的,应当依法给予赔偿。”在此基础上,法律的第六十条针对镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门的违法行为追究法律责任的条款中,也确立了上级人民政府城乡规划部门主管部门有权“依据职权责令改正,通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。从而强化了上级政府城乡规划主管部门对规划实施进行监督检查的权力。3关于公告、公布的责任主体有关城市规划领域中的公众参与,近年来已开展了较为广泛的讨论,而且已经成为社会共同关注的重要内容,但真正有效开展公众参与的并不多,其原因主要就在于制度建设的欠缺。在《城市规划法》中也有一些零星的条款,比如规划公布等,但由于缺乏责任主体而难以有效执行,而更为重要的是,公众参与是贯穿于规划全过程的,需要有更为全面的相应制度的建设。这次《城乡规划法》对于城市规划领域中的公众参与制度进行了多方位的建构,尽管这里的制度建设仍有缺陷,但就整体而言,制度的建设已经开始起步,并且已经有了较好的基础。公众参与制度的建立,一方面是保证了公众参与城市规划的权利,使公众能够真正有效地参与到城市规划过程中,另一方面,公众参与本身同样可以看成是对行政权力的约束,是对行政进行控权原则的落实。根据《城乡规划法》的规定,城乡规划组织编制机关应当在规划报送审批前“依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日”(第二十六条)。在规划批准后,组织编制机关也“应当及时公布经依法批准的城乡规划”(第八条)。这里的条款非常明确地规定了公告、公布的责任主体,即城乡规划组织编制机关,而且从法律条文上看,第二十八条明确了公告和征求意见是规划上报审批前的必备程序,因此一旦违反即可以根据第五十八条的规定,“……未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的,由上级人民政府责令改正,通报批评;对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。”政府部门在审理核发建设工程规划时,对于符合控制性详细规划和规划条件的建设项目核发建设工程规划许可证,在此过程中,“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”(第四十条)。而且,在第六十条中规定,“未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的”,将追究规划部门和相关人员的法律责任。对于建设过程需要修改详细规划或建设工程设计方案总平面的,法律第五十条规定原则上不得随意修改,“确需修改的,城乡规划主管部门应当采取听证会等形式,听取利害关系人的意见;因修改给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。”对此,第六十条规定“同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的”,也将追究规划部门和相关人员的法律责任。此外,建设单位在建设过程中要变更规划条件的,“变更内容不符合控制性详细规划的,城乡规划主管部门不得批准”,符合控制性详细规划的,规划部门应当将变更后的规划条件进行公示(第四十三条)。规划的公布和公示只是为公众参与城市规划提供了基础,而对于公众参与中所提出的意见的采纳与处理以及这些意见对最后成果的作用则是关系到公众参与成效的关键性问题。因此,法律除了规定所有城乡规划必须在上报审批前进行公告和征求意见外,对于专家和公众提出的意见,还要求“在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”(第二十八条),在某种程度上提供了由上级审批机构对公众意见和政府采纳和处理结果的裁决的可能性,从而部分保证了公众意见对最后