松花江水污染事故生态损害责任研究

松花江水污染事故生态损害责任研究

一、“顶破天”罚款根据《中国环境报告》第24条，2007年1月，国家环境总局已书面通知中国石油天然气有限公司吉林金石有限公司（以下简称吉林石化公司），并已收到处理松花江污染事件的决定。根据第38条。《中华人民共和国环境保护法》第53条和《中华人民共和国水污染防治实施细则》第43条。12005年11月13日吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔爆炸引发松花江水污染事件的行政处理至此初步告一段落。由于受《水污染防治法实施细则》第43条“依照水污染防治法第53条规定处以罚款的,按照下列规定执行:……(二)2对造成重大经济损失的,按照直接损失的30%计算罚款,但是最高不得超过100万元”规定的限制。客观地说,本次对责任人吉林石化分公司处以100万元的行政罚款已属“顶破天”了。然而,“正是由于法定罚款上限低,不足以制裁、震慑和遏制环境违法,致使许多企业宁愿选择违法排污并缴纳罚款,导致恶意偷排、故意不正常运转污染防治设施、长期超标排放等持续性环境违法行为大量存在,严重损害了环境法制的应有威严。”2难怪国家环保总局局长周生贤也曾感慨:“现有环保法律、法规偏软;对违法企业处罚额度过低。”3的确,对于年产值数以10亿元计的吉林石化分公司而言,区区百万元罚款不过是九牛一毛。4最严厉的罚款都难以威慑一个资金实力超强的潜在的环境违法责任人摒弃通过选择环境违法、交纳低额罚款来最大限度地节省成本的纯理性经济人的思维模式,本应通过该次“顶破天”罚款的适用而起到的处罚责任人、震慑潜在违法行为人,而如今彰显法律威严的正义号角却无情地沦落为纵容违法、“鼓励”违法的负面示范,此等法律尴尬必须尽快改变!针对松花江水污染事故“顶破天”罚款面临的法律尴尬,实务界专家曾提出实行按日计罚的解决对策。5笔者认为,要真正使得法律能对潜在的环境违法行为人起到“一次违法,永无翻身之日”的威慑力,提高现行法的罚款最高限额或采取按日计罚仍难以最终凑效。因为,再高的罚款上限或按日计罚均可能不及责任人违法行为所造成的实际损害的数额之巨,6从而使得违法者从中获利,“顶破天”罚款的尴尬必将重演。对此,笔者主张综合发挥行政法、民法和环境法的制度功能;让行政处罚的高效性来弥补民事赔偿诉讼的冗长性,让环境侵权民事赔偿责任和生态损害填补责任的补偿性来弥补罚款责任的不足额性。三者并行不悖,相辅相成,环境保护行政机关所作出的罚款行政处罚将使责任人的违法获益应急性、附加性的减少,受害人提起的环境侵权损害赔偿诉讼和法定主体7提起的生态损害填补诉讼将使得责任人的违法获益事后性、均衡性的减少,从而运用法律来救济和衡平利益的暂时失衡、防范生态环境危害行为的发生。如果能够照此构筑起一道足以震慑潜在的生态环境危害行为人的正义的长城,法律必能破灭行为人通过违法获利的精于算计的幻想。二、种不同生态损害的具体表现形式不同生态环境危害行为可能使民事主体蒙受环境侵权损害,也可能使生态环境本身遭受损害,如生物多样性的破坏、生态系统功能的非自然退化等。前一类损害必然以生态环境为媒介,并表现为民事主体的财产损失、人身伤害或精神损害,而后一类损害则直接指向生态环境本身。这两类损害可能同时发生,也可能仅出现后一类损害而尚未造成前一类损害。我国传统环境侵权损害赔偿法主要着眼于对因生态环境危害行为而导致的财产损失、人身伤害和精神损害的赔偿救济,从本质上分析,其仍然属于民事侵权损害赔偿法的范畴。然而,环境污染突发事件或累积性的生态破坏行为均可能导致生态环境本身物理、化学或生物功能的严重不利变化,逆转这种违背自然规律的不利变化必须依赖于人工措施的介入,例如损害评估措施、损害产生或扩大的防范措施、生态环境修复措施等。通过建立法律责任机制让责任人负担上述措施的费用,并用该项新的法律责任制度威慑潜在的生态环境危害行为人采取必要措施提高其行为的生态环境安全性,以避免承担生态损害填补责任,这就是建立生态损害填补责任制度的主要功能目标。我国在经济发展的同时,随着那些与可持续发展原则相背离的粗放型经济发展模式给生态环境所带来的恶果的不断累积,环境污染、生态破坏将更为频繁、更为惨重地发生。8在吉林石化爆炸事故发生后,北大法学院汪劲教授等学者曾试图代表松花江起诉中石油,要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金,以恢复松花江流域的生态平衡,保障鲟鳇鱼的生存权利、松花江和太阳岛的环境清洁的权利以及自然人原告旅游、欣赏美景和美好想象的权利。很明显,不同于传统环境侵权损害赔偿诉请,这一诉讼请求是就生态利益、景观欣赏等生态环境权益被侵害而提出的,其中包括了生态损害赔偿诉讼请求。虽然,法院最终没有予以受理,9但该案中存在的生态损害是确实存在,而且传统民法所无法救济。即使因该次水污染事故遭受经济损失的受害人获得了加害人支付的环境侵权损害赔偿,但仍然无法救济该养殖水域可能存在的局部生态系统、微生物系统、非生物生态环境的物理、化学或生物功能退化的损害。笔者认为,一旦确证松花江水污染事故已经造成生态损害,就应当由责任人承担生态损害填补责任,这符合行为与责任相互关系的法律辩证,是正义的必然要求。然而,我们该如何表述和界定这类区别并独立于传统环境侵权损害而存在的新型损害呢?总结现存各种形式的实然法的措辞和该领域有关专家的相关学术术语,我们可以发现“生态损害”(ecologicaldamage)、“纯生态损害”(pureecologicaldamage)、“环境本身的损害”(damagetotheenvironmentperse)、“环境损害”(environmentaldamage)、“纯环境损害”(pureenvironmentaldamage)、“环境损伤”(impairmentoftheencvironment)、“自然资源损害”(naturalresourcedamage,NRD)是比较常用、但容易混淆的一组语词,均在一定程度上被用来表达生态(环境、自然资源)本身所遭受的损害的涵义。国外有许多学者曾尝试为生态损害等相关概念下一个学理定义。如拉恩施泰因(Lahnstein)博士认为,“生态损害指对自然的物质性损伤,具体而言,即为对土壤、水、空气、气候和景观以及生活于其中的动植物和他们间相互作用的损害。也就是对生态系统及其组成部分的人为的显著损伤。”10德·拉·法耶特(DeLaFayette)女士曾指出,“从整体上而言,环境损害(damageto,orimpairmentof,theenvironment)指因外在的人为原因而引发的生态系统组分及其功能、相互作用的一种有害的变化。”11“自然资源损害”则是美国法上和美国学者经常使用的一个概念,基本上可以被看作为欧洲学者所经常使用的“生态损害”的同义词。如美国1990年的《油污染法》(OilPollutionAct,简称OPA)12第2702条第(b)款第(2)2项所使用并定义的“自然资源损害”,指“对自然资源的侵害、破坏、丧失或者丧失对自然资源的使用,包括对损害评估的合理费用……”。而“纯生态损害”、“纯环境损害”和“环境损伤”通常被用来指代对环境本身的损害,其侵害行为的对象一般指那些无主的生态环境要素。在概念前加上“纯”这一限定词,其意图相当“纯经济损失”这一现代侵权法上常用的术语,冠以“纯”字以后,他们都特指那些不以受害者的人身伤害或财产损害为条件而产生的损害。笔者认为,生态损害是指人为的活动已经造成或者可能造成人类生存和发展所必须依赖的生态环境的任何组成部分或者其任何多个部分相互作用而构成的整体的物理、化学、生物性能的任何重大退化。使用“生态损害”这一表述既能准确表达其内涵,又能从文字上明确区分于已为我国多数学者所习惯使用的“环境侵权损害”这一术语。生态损害具有如下特征:第一,生态损害是因人的环境侵害行为而导致的。加害行为主体是法律上的主体。生态环境侵害行为指法律主体已经危及或可能危及他人合法权益(包括人身权、财产权)或对人类生存和发展所必须依赖的生态环境的污染或破坏的行为。13第二,造成生态损害的生态环境侵害行为,是以人类生存和发展所必须依赖的生态环境的任何组成部分或者其任何多个部分相互作用而构成的整体为侵害客体。这类行为侵害对象直接指向生态环境本身,而非以生态环境为媒介而指向其他法律主体的人身或财产权益。第三,生态损害的损害事实是生态环境的任何组成部分或者其任何多个部分相互作用而构成的整体的物理、化学、生物性能的任何重大退化的危害后果,或可能造成这种危害后果。其不同于环境危害行为以生态环境为媒介侵害了他人的人身、财产权益而造成他人的财产损失、人身伤害、精神损失或纯经济损失。作为被侵害客体的生态环境的任何物理的、化学的、生物的或者其中任意两项或三项性能的显著不利变化都可以被认定为“重大退化”。就“重大退化”或称“显著性不利变化”的具体判断标准,还有赖于法律的进一步规定,而欧盟2004年的《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》为我们提供了一个很好的立法范例。根据该指令第2条第1款第a项的规定所制定的附件一规定,“对栖息地或物种实现和维持理想的保护水平造成不利影响的损害的显著性,应根据造成损害当时的(栖息地或物)种保护状况、它们创造的适宜所能够提供的服务和它们自然繁殖、恢复的能力。与基线条件(baselinecondition)14相比,显著性不利变化应根据如下可测数据来确定:个体的数量、密度和覆盖区域;(根据当地、区域和更高的水平,包括共同体范围内进行评估)与受保护的物种或栖息地有关的特殊个体或被损害的区域的作用、物种或栖息地的稀缺性;(根据物种或种群的动力学专化性)物种的繁殖能力、(根据特有物种或其种群的动力学专化性)生存能力或栖息地提供自然繁殖、修复的能力;损害发生后,物种或栖息地在除增加保护措施外没有任何其他干扰的情况下的短期恢复能力,但被导入到被视为相当的或优于基线条件的环境时,物种或栖息地仅依靠其自身的动力学优点而可以恢复到(一定)条件的能力。”“被证明对人类健康造成影响的损害必须被归类为显著性损害。”但显著性损害不包括:“小于被视为物种或栖息地正常的自然变动的不利变换”和“对物种或栖息地所造成的损害,无论在基线条件下或被导入到被视为相当的或优于基线条件的环境时,无需干涉,仅依靠其自身的动力学优点,物种或栖息地就可以在短期内得到恢复”等。15第四,生态损害的法律救济方式可以是消除危害、修复或赔偿等。对于可能造成损害的应以消除危害为主,但不排除要求造成生态损害的责任人承担消除危害等补救措施或防范措施费用的赔偿责任;对于已经造成损害的,应要求其承担恢复生态环境的责任,可以由责任人自己采取降低损害的措施、恢复原状的措施或替代性修复措施,也可以由第三人代为采取这类防范性和恢复性的措施,但有关费用应有责任人承担或赔偿;对于已经造成生态损害,但无法修复生态环境的情形,应由责任人承担赔偿责任。第五,生态损害赔偿责任与环境侵权损害赔偿责任存在交叉之处,即有关自然资源的财产性损害的赔偿,通常可以归类为现代民事侵权损害赔偿法所能够给予充分救济的财产损害或纯经济损失。但有关自然资源可能超过其可为市场价格所表现的财产价值而具有生态价值,则这部分具有生态意义的价值的填补仍需借助于生态损害填补责任制度。三、生态损害的具体类型在环境经济学上,评估环境损害(费用)与效益经济价值的方法被称为环境经济评价方法,或称为货币化技术或环境影响的经济评价。环境损害与效益的价值评估方法大致可以分为三大类:直接市场评价法、间接市场评价法、陈述偏好法。16不过,目前为各国政府和学者们所普遍接受的评估理论中有一种被称为“恢复计费法”,即“如果把已被污染和破坏了的环境恢复到被污染或破坏前的状态,则要支付一定的货币量,而这个货币量就是该环境所丧失的价值。而这个价值的丧失是生产开发者排放污染物或破坏生态造成的,按照各国通行的‘污染与破坏者负担’的原则,环境污染和破坏者有义务补偿这笔费用。”17以恢复费用为基础的生态损害评估方法之所以能逐渐取代以市场价格为基础的货币计算法,其主要原因为:其一,恢复费用法比纯粹的货币计算方法更容易确定和估算,因为许多生态环境要素没有进入市场交易,其价值无法根据以市场价格为基础的方法进行加减计算,甚至某些重要的非使用价值18的市场价格极难确定。其二,可以将关注焦点从生态损害的货币化数量转向确定合理的恢复规模,从而有利于从获得损害赔偿转向如何更有效的将这些款项用于恢复生态环境的活动,并具体化为关注恢复生态环境所需要的时间、成本和收效之间的关系等。其三,恢复费用法可以避免使用价值与非使用价值的区分,从而可对两者进行同步的“恢复”。这一变化及其优点在美国的相关法治实践中可见一斑。例如美国1972年的《国家海洋保护区法》(NationalMarineSanctuariesAct)19第1432条第(6)6款将“损害”具体列举为:(1)1赔偿保护区资源的更换、回复、导入替代物的费用,以及在前述方式恢复过程中,无法使用保护区资源的价值;或者在无法恢复时,赔偿保护区资源的价值。(2)2损害评估费用。(3)3对受害的、被回复的或更换的资源进行恰当的检测的合理费用。(4)4对保护区资源进行考古学上的、历史的和文化性的修复和保护的费用。(5)5实施针对破坏、丧失或侵害保护区资源的反应行动的费用。由此可见,生态损害环境经济学评估理论和实践均是建立在对损害后果进行适当、科学分类的基础上的,类型化是为了实现法治实践的可操作性。另外,法律所能保护的必定是最需要保护的权益,其必定要确定一个相对明确的范围,此为法律保护范围的静态确定性;且法律需要对其所救济内容的内部结构进行必要的梳理,使之因类型化、条理化而在适用中实现动态的确定性。静态的确定性和动态稳定性才使得法律展现其公正的原貌。由此,笔者认为,必须对作为生态损害填补责任构成要件之一的损害事实进行必要的范围限定和内容的类型化归纳,并建议我国将来立法规定可以予以填补的生态损害的具体类型应包括:1.防范性措施费用。防范性措施指为了防止、遏制、生态损害发生、防止损害扩大或者将损害程度降低在最小的范围内所采取的或将要采取的任何实际可行的合理措施。如欧盟2004年的《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》第2条第10项将“预防性措施”(preventivemeasures)定义为,“对造成即将来临的环境损害威胁的事件、行动或不作为所采取的旨在防止或降低损害的任何措施。”20美国1972年的《国家海洋保护区法》第1432条第(7)7款将“反应费用”定义为:这种反应旨在使已经发生的或即将发生的破坏、丧失或侵害保护区资源的程度(或危险)降低到最低,包括捕获、没收、贮存或处置的行为。我国将来的立法可以采用概括定义加列举的方式,即首先界定防范性措施的抽象概念,并将可以获得赔偿的防范性措施限定在合理可行的、其效果可以被合理预见或已经采取的实现防范目的的措施之内;进而进行详细的列举。无论这种措施是已经采取或者将要采取,均应给予经费支持,应由相关责任人负担该费用,以起到防范生态损害发生和扩大的作用。2.清除措施费用。CLC、FundConvention、SpaceLiabilityConvention、CRAMRA等部分公约和意大利、比利时、美国、英国、瑞典、毛里求斯等部分国家(地区)的立法或司法实践中都予以了清除措施费用(或称清理措施费用)以赔偿救济。只是有的没有单独将此作为一种损害类型,而是将之作为防范性措施的一种具体表现,旨在防止进一步造成财产、人身损害;有的专门规定了“清理措施”,如比利时1995年3月22日的《佛兰芒大区土壤清理法令》和瑞典的《环境法典》第10章有关“清理和清除被污染的土地和水域的义务”的规定等。笔者认为,可以将清除措施费用单独作为一种类型,这样处理将对我国实践生态损害填补责任制度具有重要意义,将有利于及时有效地清除、清理生态环境侵害行为所造成的损害后果,防止二次污染和破坏的发生。因为清理是防范性措施的重要组成部分,但防范性措施并不一定包含清除措施,如果尚处在造成生态损害之虞,则可以采取预防措施,而不一定需要清理污染场所。而一旦造成损害,则清理费用的负担是最起码和最急需通过法律途径予以明确的,因为在多数场合并非责任人自己采取清理措施,而是由政府采取此类措施,21而生态损害的特性决定了清理措施必须由专业人员来进行。设想,当这些第三人对自己所投入的清理物资、人力的费用的将来可否获得补偿都不明确时,他们何来动力进行及时、高效的清理呢?并且即使法律规定将来可以通过诉讼要求侵害行为人补偿清理措施费用,也可能因败诉的风险和诉讼的耗时性、耗费精力性而极大地挫伤第三人采取清除措施的积极性,阻碍专业清除行业和市场的形成,进而妨碍享受到由于形成行业和市场的竞争而推动清除行动的发展可带来的益处。相反,如果将来设计基金、责任保险等制度对这项清理措施费用给予垫付,则可以明显弥补上述司法解决途径的不足。但这种生态损害填补责任的社会化分担的前提是将该项费用单独类型化。3.修复性措施费用。在环境科学中,“修复”(remediation)和“治理”(treatment)既有区别,又有联系。前者指“在使污染环境得到治理后,虽然可能会在结构上发生某些变化,但最终还能够恢复未污染之前的功能,使污染环境重新焕发出生机与活力而被重新使用”;而后者指“采用一些措施使受污染的环境不再对系统中生物或其周围环境产生负面影响”,但两者有时也可以相互替代。具体的生态环境修复方法包括:生物修复、植物修复、物理修复、化学修复和生态修复等。221993年欧共体理事会制定的《卢加诺公约》在第2条第(8)8款明确界定了“恢复措施”,即旨在恢复(或复原)损害或被破坏的环境要素合理的措施,或者在合理的情况下,向环境引入替代物。“环境引入替代物”在该公约中的出现,使得我们又必须考虑是否可以将恢复措施分为两大类:(1)1恢复环境要素被破坏前已经存在的状态;(2)2在无法恢复或重建生态环境时,可以采取引入功能替代物的方法。因此,笔者主张使用“修复性措施”的概念,并将其定义为:旨在使被损害的生态环境恢复(或复原)到损害或破坏发生前的状况的恢复性的修复措施,或者在必要的情况下,向环境引入功能替代物、采取功能替代性移植、提供功能替代性栖息地等补救性的修复措施。即可将修复性措施分为:恢复性修复措施和补救性恢复措施两大类。采取此种宽泛定义的立法如欧盟2004年的《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》第2条第11项,其将修复措施(remedialmeasures)定义为“减轻或临时的恢复、修复或替换被损害的自然资源和/或服务的措施,或者向这些资源或服务提供一种功能替代物的任何行动或组合行动。”234.附带损失。附带损失问题是关于生态损害的评估费用、监测费用、检测费用、修复措施的科研费用和其他因生态损害而产生的行政管理性费用的可获填补性的讨论。对科研、评估费用的可索赔性予以直接立法确认的如美国1972年的《国家海洋保护区法》第1432条第(6)6款,其所定义的“损害”包括:……(2)2损害评估费用。(3)3对受害的、被回复的或更换的资源进行恰当的监测的合理费用……。为了避免在实践中造成模糊和不稳定,将来我国的立法可以明确规定生态损害的评估费用、监测费用、检测费用、修复措施的科研费用属于可以填补的损害。当然也可以将其列为相应的修复性措施费用的组成部分。但无论采取何种立法方式,都应明文规定这些具体的项目。关于行政管理性等附带费用,已有的国际条约和国外立法也尽显其创造能力和博大胸怀,大致包括行政管理性费用损失、政府岁入损失等。如毛里求斯1991年的《环境保护法》第27条第(1)1款第(a)和(c)项的规定表明,“包括因环境损害而导致的政府岁入损失、由于额外提供公共服务而增加的公共开支的费用在内的‘附带损失’(collateraldamage)可以获得赔偿”。245.象征性损害。如果无法修复生态损害所导致的污染和破坏时,只能要求侵害人承担象征性赔偿责任,以填补已经产生的生态损害。如,美国1972年的《国家海洋保护区法》第1432条第(6)6款规定:“……或者在无法恢复时,赔偿保护区资源的价值。……”这一规定对这种象征性损害的计算也提供了一些线索。笔者认为,应参照类似性质、范围、程度的生态损害事件,根据防范性措施费用、清除措施费用、修复措施费用、监测费用、评估费用和修复措施科研费用等分类估算总和。并充分考虑到被估算象征性损失的生态损害的一些明显的特殊性,如生态系统中被破坏物种的稀缺性等。另外,应将所获的赔款列入同类生态环境保护基金的收入来源,以更好的使用该笔款项,为整体生态环境保护提供必要的经费支持。根据上述学理分类,结合案情进行分析,笔者认为松花江水污染事故至少造成了下述几类具体的生态损害:其一,防范性措施费用。例如事故发生后我国政府采取了堵截、投放活性碳吸附硝基苯和苯等措施以减轻江水中污染物浓度。事故发生后至2005年12月初,仅吉林省就已投入7000多万元资金用于防治松花江污染。25其二,清除措施费用。例如事故发生后政府有关部门所采取的投放活性碳吸附硝基苯和苯、清除冻入冰中和沉入底泥的硝基苯、加大放流稀释污染物、全面启动松花江水污染防治中长期规划等措施。其三,附带损失。具体包括:(1)1监测费用,事故所形成的硝基苯污染带流经我国境内历时42天,来自全国各地的百余位环境监测专家汇聚松花江,布设了50多个监测断面,并且还与俄罗斯进行了联合监测。(2)2评估和修复措施科研费用,国家环保总局会同水利部、科技部、中科院等部门和吉林、黑龙江两省,于2005年12月13日启动了“松花江水污染事件生态环境影响评估与对策”项目,相关部门的科研院所和清华大学等大专院校、科研单位的几百位科研人员参与其中,进行了15个专项研究,旨在评估松花江水污染事件的生态环境影响和长期水生态污染风险,并提出对策措施。26(3)3额外增加的行政管理费用,如事发后我国有关部门每天都向联合国环境规划署驻华代表处以及其他联合国机构通报最新进展情况;还如2005年11月底国家环保总局曾调拨80万元支援黑龙江省环保部门的污染监测;我国政府还向俄罗斯有关部门赠送了一套可快速监测苯类污染物的监测设备,并由中方环保部门派员赴俄帮助安装调试和进行人员培训。27这些已经产生的费用其总额远远超出100万的罚款,理应由责任人负担,不应先由政府支出而最终由全体纳税人代为负担。随着该起事故所引发的生态环境修复措施的实施,其产生的相应费用也属于应由责任人填补的生态损害修复措施费用的范畴。假如事故所造成的某些局部的生态环境无法恢复或无法通过引入功能替代物的方式予以修补,甚至因为过于不经济而被迫放弃生态修复,则可以考虑要求责任人赔偿象征性损害。28四、建立生态损害填补诉讼制度生态损害的填补救济必须依赖于与之相适应的一定形式的司法诉讼制度,以保障生态损害获得实际的填补。即使个案中可能存在生态损害的填补实际上无需通过任何形式的司法诉讼就得以实现的情形,如责任人自愿赔偿。其实,原告随时可“发动”的司法诉讼程序的威慑力是责任人自愿赔付的真正驱动力。我国现有民事、行政和刑事三类诉讼制度,我们应充分认识到它们之间已经形成的诉讼法治体系,应从法律制度供给、运行的成本角度综合考虑各项制度间的协调和统一。如果可以选择并修改现行诉讼制度加以应用,同时发挥生态损害填补责任制度的威慑和救济功能,而不是“另起炉灶”,这可能是比较经济和理想的实践方案。在我国,除刑事公诉外,民事诉讼、行政诉讼和刑事自诉均以救济特定受害人为目的,无利害关系的主体一般均不符合原告诉讼主体适格的要求,无法启动相应的诉讼程序。29由于生态环境权益属于社会公共利益,其利益的主体并非任何自然人、法人或其他社会主体(社团、国家甚至全人类),他们全体所组成的集合体才是正真的利益主体,才是蒙受完整损害的主体。而任何单个主体仅是受到间接损害的个体,与直接的整体利益的损害相比,这种单个的间接的个别利益的损害几乎可以“忽略不计”。因此,从这一意义上分析,任何自然人、法人或其他主体并不与生态损害具有法律上的利害关系,非依法律的特别授权,他们无权提起生态损害赔偿的民事诉讼。在我国《环境保护法》第6条中规定,“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这一规定中的“控告”是否指向一定的司法诉讼程序?现行法并未就此进行明文规定。法律的可诉性“旨在把法律和法律运行的启动器交到广大人民手中,把法律纳入摆脱行政和人治干扰的良性双向运作之中。这样法律体系才能成为自发的、相对独立运行的自治体系,才能具有强大的生命力”。30如果这种为法律所明示宣告的“控告”权不能付诸于司法诉讼,则法律必将自损其价值。因此,笔者认为,《环境保护法》第6条的规定可以作为生态损害诉讼救济的立法基础,只有建立相应的诉讼制度才能赋予该条规定以正真的“生命力”。我们可以借鉴国外公益诉讼的有益实践经验,吸收美国环境公民诉讼的某些优秀制度基因,而非简单地套用公益诉讼规则,充分利用我国现有的司法诉讼制度资源,在已有的民事诉讼制度基础之上“嫁接”形成一种切实可行的生态损害填补诉讼模式。具体而言:第一,这一诉讼模式将以我国现有的民事诉讼制度为基础,即有关起诉条件、管辖法院、审级制度、诉讼程度等主要诉讼规则将适用民事诉讼法的有关规定。这是因为生态损害填补责任本质上是以生态环境“恢复费用法”为经济学基础的一种赔偿、补偿责任,与传统的环境侵权损害赔偿责任具有许多共通性。第二,由于受《民事诉讼法》第108条第(一)1项的限制,必须另行通过立法对原告起诉资格予以补充规定,同时对诸如因果关系证明、诉讼时效等规则作出特别的规定,以适用于生态损害的填补救济。这些新设计的规则应与现有《民事诉讼法》形成特别法与一般法的适用关系。第三,应赋予社会公众以必要的监督权。关心生态环境保护的自然人、法人(特别是环保非政府组织)可以督促、监督有权提起生态损害填补诉讼的主体更好地行使职权、履行职责。第四,如果上述督促和监督