关于高速公路收费的法律思考

关于高速公路收费的法律思考

近年来，中国的高速公路正在日益繁荣。到2005年底，高速公路总面积达到4.1万公里，继续保持世界第二地位，美国也处于第二地位。2006年末,中国高速公路里程达4.5万公里;2007年底达5.36万公里,创造了世界高速公路发展的奇迹。如今,我国高速公路建设已成为拉动内需,促进国民经济快速发展的重要因素之一。高速公路的不断延伸,也为道路运输的迅速发展创造了有利条件。由于高速公路建设需要大量的资金投入,我国约有90%的高速公路都实施了收费政策,以促进高速公路的持续发展。然而,随着市场经济的逐步完善,高速公路收费管理中的非规范性现象也逐渐显现出来。因此,探讨高速公路的收费管理问题,对于规范高速公路收费和促进高速公路的健康发展有着重要的现实意义。一、资金参与高速公路的运营模式高速公路建设是一项资金投入大、建设周期长的工程项目。虽然我国经济发展很快,但是目前尚属发展中国家,国家需要投资的项目众多,高速公路建设无法完全纳入国家财政预算。为了加快高速公路的发展,以适应国家经济发展的需要,贷款和大量吸引国内外资金参与高速公路的建设与管理已成为高速公路运营的主要方式。其具体形式有:(1)经营权转让。主要指高速公路建成后,业主通过转让经营权,收回先期投资。投资购买经营权方在确定的转让期内,依法经营,收回投资,并获取利润。(2)BOT(建设——经营——转让)方式。由投资方建设、经营若干年以后,再无偿转让给政府。(3)高速公路建成后,通过上市融资,偿还贷款。上述三种模式在我国占绝对比例。目前,绝大多数高速公路建成后,不管采用何种资本运营方式,都要通过收取高速公路通行费来偿还贷款、集资和债券,给投资者(包括股民)合理的回报,以维持高速公路正常运转并获取利润。然而,正是由于我国高速公路收费机制的存在,使得“高速公路”成为老百姓谈论的一个敏感话题,并由此引发了一些有关收费问题的争议:1.收费标准不一致我国高速公路收费标准的制定从理论上讲,要参考以下方面因素:工程投资总投资的组合情况、专业部门对该公路近期及中长期交通流的预测、拟批准的收费年限、国家和地区在收费期间物价上涨的预期、资本市场的变化趋势和银行贷款利率变化的趋势、地区经济发展的水平、车主行驶高速公路得到的效益、社会承受能力等。而实中却很难将高速公路收费把握在同标准水平上。目前,在我国各条高速公路每公里平均造价各有不同;地域幅员辽阔、经济发展水平不平衡,交通流量差异大;政府投资、银行贷款、企业投资在各条高速公路中占的比例各不相同;各地批准的收费年限差别很大,从10年以下到30年不等。再加上国家没有一个统一的规定,各地审批收费标准的自由度相当大。于是,各类参考因素在具体运营过程中难以均衡,便导致了收费标准的不一致。比如,从全国范围来看,低的每公里不到0.20元,高的每公里超过了1.00元,以至在同一地区,高等效的高速公路收费标准低,而技术标准低的高速公路收费标准反而还要高些,使群众很不理解,意见很大。同时,车辆收费类别的划分也极不统一,全国至今没有一个统一的收费车辆类型划分标准,就连一些省、市范围内的几条高速公路都不统一。2.中国的公路、公路2007年2月,世界银行报告中曾提到:“中国虽然是发展中国家,但是中国的收费公路已经举世闻名——全世界建有收费公路的20多个国家,已建成约14万公里收费公路,有10万公里在中国,占全世界收费公路的70%,其中已建成高速公路中的90%为收费公路,而美国高速公路近9万公里,收费路段仅8000多公里。中国的高速公路通行费比发达国家的还要高。”例如,意大利为78里拉/公里(相当于人民币0.42元);法国为0.3法郎(相当于人民币0.50元)。与这些国家的消费水平相比,我国高速公路的车辆通行费标准至少要比他们高10多倍。3.中国汽车行驶400公里所付通行费的比例世界银行的报告还显示:中国高速公路通行费的可承受性是全世界最低的几个国家之一。考虑车主对高速公路通行费的承受能力,世行引用了专业机构提出的指标:私人汽车行驶1600公里所付通行费在车主收入中所占的比例。据此指标测算,在世界13个国家1600公里通行费占人均GDP的比例中,中国以超过2%的比例居首位,超过美国、日本、法国、意大利、加拿大、澳大利亚、西班牙、葡萄牙等国家,其中美国最低,不到0.3%。从上述问题中不难发现,收费偏高和收费标准不一致的现象已经成为了高速公路收费管理中的首要问题。二、高速公路账单问题的原因1.收费标准不明确,依据发展需要,这也是目前最由于我国的《高速公路管理条例》迟迟未能出台,目前全国在高速公路管理上缺乏一套规范、系统、全面的政策规定。虽然我国近年来为适应高速公路建设和发展要求,不断改进高速公路收费管理的办法,但目前固定化的收费标准不利于高速公路发展的宏观规划和管理。另外,现行关于高速公路设站条件的规定严重滞后于高速公路发展的要求,急需调整。2.美国高速公路建设资金缺乏高速公路具有准公共物品特征,加快公路基础设施建设应是政府的主要责任,但由于政府财政资金都比较紧张,普遍存在投入不足问题。在美国,高速公路建设资金90%由联邦政府承担,而州政府只承担10%。而在我国,中央政府仅占投资份额的15%左右,其他建设资金来自于各级地方政府和相关投资机构,高速公路建设资金的回收过分依赖收费政策的实施效果,高速公路规模不断膨胀,收费站点过多过滥。3.借贷进度低,资金压力根据《公路法》规定,高速公路收费期限和标准应按照偿还贷款、集资款的原则确定。但从我国高速公路发展规模与投资管理实践来看,一些效益好的高速公路公司,并未完全按规定实行还贷计划,大大影响了高速公路还贷进度。例如,广东省人民政府有关部门统计:截至2006年底,全省高速公路贷款总额已接近2000亿元,而每年高速公路收费总额只有120亿元左右,扣除经营成本与养护成本,还本付息资金不足100亿元。由于高速公路建设的自有资本一般只占15%-20%,高速公路还本付息的压力非常重。按照目前的发展趋势和还贷进度,将可能出现银行到期贷款无法收回的局面,增加了金融风险。这样的现象在国内各个省市都有存在,于是,在一定程度上调整收费标准,成为这些路段加速资金回收、降低金融风险的一项措施。4.投资项目资金被占用2007年新华社公布的国家审计署调查表明:对我国34个干线公路项目审计,结果发现项目建设中的违规招投标、挤占挪用、损失浪费行为涉及的资金超过160个亿。其中21亿多元高等级公路项目资金被挤占挪用。还有武汉的一个环城高速,十个项目建设单位审核不严,少数工程技术人员弄虚作假,导致工程款5个多亿的损失。这些高速公路项目建设中存在的资本流失、资源浪费等现象,无疑变相增加了建设资金的投入,加剧了项目的成本和投资风险,而且最终影响了收费价格的制定,其引发的收费问题是十分严重的。三、完善高修水率的对策建议1.高速公路的建设,经营中必须加强对两为加强高速公路管理,继续完善高速公路相关制度建设,对涉及高速公路发展的一系列问题,如高速公路审批、收费权转让等都做出详尽规定,加强宏观调控和对地方工作指导,规范地方政府和高速公路经营者行为,国家立法要从以下几个方面着手:(1)明确高速公路是国家重要的公益性基础设施,在其建设、维护、管理中都应受国家的保护,任何单位和个人不得干扰和侵害。(2)经营性高速公路不是普通的企业,而是国家特许经营公司。法律明确规定特许的主要内容,任何单位和个人不得对其乱收费、乱摊派。(3)对国家批准的高速公路建设项目,在征地拆迁、地方材料、水电供应、劳动用工等方面实行强制性措施和给予优惠政策。(4)免收高速公路建设和经营中的各种税金。(5)由中央政府及地方各级政府财政投入或补贴部分作为无偿投入,仅用银行贷款和投资者的投资额来核算、确定收费标准和收费年限。(6)定期调整收费标准,对投资者的收益要有所控制,以防止暴利。(7)国家对高速公路建设规划要统筹安排,避免重复建设,浪费资金。(8)全国规划的公路路网建设中,按路网等级由国家确定中央、地方财政应承担的比例,以及其它资金筹措的原则。2.控制高速公路总规模要按照公路基础设施公益性的要求,发挥政府在公路建设和发展中的主导地位,通过加大财政资金投入,控制高速公路总规模。要限制地方政府通过改、扩建,将免费普通公路变为高速公路的做法,防止高速公路的恶性膨胀。为保证我国高速公路的持续发展速度与理性规模,要继续合理鼓励社会经济组织建设和经营高速公路。3.建立交通拥堵动态管理机制考虑到随着经济发展,汽车保有量逐年增加的实际情况,为减轻车主和社会负担,建议政府在对现行高速公路建设投资、还款情况及贷款余额、车流量变化情况进行持续追踪调查研究的基础上,在必要时适当调整车辆通行费标准。同时,研究改进车辆通行费管理方法,改变目前车辆通行费固定不变的静态管理方法,对车辆通行费标准实行动态管理。只有合理确定高速公路车辆通行费收费标准,才能吸引更多的车辆在高速公路行驶,最大限度地发挥高速公路的投资效益。4.管网收费进度继续推进我国高速公路联网工作的深入开展,加快国内各个片区的全面联网收费改革工作进度;对于一些地理特殊的地区,要积极研究解决联网收费问题,通过采取先进的技术手段,加强管理,减少收费站点,提高高速公路的通行效率。5.企业经营者示范建议国家在减免各种税收等方面给予优惠政策,对高速公路明确规定最低还贷比例,坚决制止挪用收费资金的行为,以及其他违反财经纪律和《公路法》规定的行为,以增加高速公路还贷能力;明确经营者在高速公路还贷中应承担的责任,以增强对高速公路投资者和经营者的约束。同时,减轻