高等学校成本补偿政策的实施与学生边际

高等学校成本补偿政策的实施与学生边际

一、高等教育成本补偿改革中的资金来源近年来，作为实现经济增长的重要工具，高等教育领域的规模不断扩大，学生人数从20世纪70年代末的100万人增加到2000年的近600万人。1998年后,受亚洲金融危机的影响,高等教育更是在刺激消费、拉动有效需求的呼声下实行扩招,1999年中国普通高等学校的招生规模约为155万,在1998年的基础上扩大了约42%,而后两年仍持续扩大招生规模,截止2001年,招生人数已超过250万人。伴随着高等教育规模的激增,国家财政性教育支出的增长却相应缓慢,从而影响了高等教育事业的发展和大学教学质量的提高。高等教育是一种准公共产品,根据成本分担的受益原则,接受高等教育的个人及家庭须承担一定的成本。作为高教改革的一项内容,自20世纪90年代中期以来,各高校普遍实施了收费政策。然而,由于我国高等教育现有管理体制的制约,高校常常处于一种因快速发展使得办学资金需求急剧膨胀,但筹资能力偏低、筹资渠道单一所造成的资金严重匮乏的两难境地之中。高等教育成本补偿改革的实施,极易刺激在新的筹资空间上寻求更多资金来源的“原始积累”欲望,从而成为学费1不断“补涨”的强大原动力。1997年全面并轨后,全国普通高校生均学费逐年上涨。1998年为2696元,比1997年增长38.9%;2000年北京和上海的平均收费标准涨至5000元左右,与1998年相比增幅达85.5%。高等学校学费收入现已成为高等学校经费来源中增长最快的部分。高等学校作为非盈利机构,收取学费虽不是以盈利为目的,但由于教育服务也存在着成本与支出,因而可以看成是教育服务初步的一种回收和补偿;另一方面,从市场的角度来看,由于存在着教育服务的供给和需求,因而,其学费可看成教育价格的一种反映,它应该有调节教育供求的功能。但在1997～2001年学费大幅增长的同时,高等学校入学人数却呈现迅速膨胀趋势,高等教育需求对学费而言并无弹性,即随学费的增长,教育需求相对而言并没有下降,究其原因我们认为主要有以下两点:其一,人们为接受高等教育所支付的成本是一种对人力资本的投资,这种人力资本具有某种同物质资本的基本特性相类似的性质,即它是带来一定未来收益的源泉。根据世界银行专家萨卡拉波罗斯的研究,教育的投资收益率是很高的,尤其在人力资本存量相对较小的低收入发展中国家,教育投资的收益率高于物质资本的收益率,而高等教育的个人收益率一般高于社会收益率。中国的高等教育收益率虽然同其他发展中国家相比是偏低的,只有6.71,但高于我国国内银行的存款利率。可以预期,随着我国经济的发展、技术的进步以及对工资制度改革的深化,对高等教育投资的优势会更加显著。其二,高等教育会为个人带来较高的非经济收益——不但能提高收入,扩大择业的自由度,提高个人的社会地位;而且能增加专业知识,开阔眼界,提高文化科学素养,满足个人的精神文化需求。因而并轨以来随着学费的上涨,高等学校入学率仍一直在增长。然而,相同的学费水平对家庭收入水平或付费能力不同的学生所产生的边际影响是不同的(如图1所示),低收入人口对高等教育学费的变化更加敏感。图1(a)表示低收入家庭的教育需求,图1(b)表示高收入家庭的教育需求,两者的弹性是不一样的,前者需求弹性大,而后者弹性小,实行成本回收可能不会影响整体的入学水平甚至还可能使之得到进一步的扩展,但一些付费能力低的人却可能因此丧失接受高等教育的机会。他们会更关注入学后可获得的财政资助而不是个人的专业兴趣,甚至被能够而且愿意支付更高学费水平的人所替代,这将导致学生群体家庭经济地位的结构性变化,从而对接受高等教育的公平性产生威胁。因此,成本回收对接受高等教育机会均等的这种负效应,是实行成本回收政策时必须直面的一个实际问题。下面我们将对我国居民高等教育的支付能力进行实证分析。二、不同地区、不同阶层的高等教育支出分析由于我国地区经济发展的不平衡性,居民收入的不平衡性,我们将我国居民划分为两个阶层分别进行分析。(一)收入水平偏低,收入分配不合理居民对高等教育的支付能力主要取决于其收入水平。随着我国经济的高速发展,城乡居民收入大幅度提高,国民收入分配明显向个人倾斜,再加上高达10万亿的居民储蓄存款,这为中国家庭和个人分担教育经费的可行性提供了一个比较有说服力的依据。但另一方面,从1997～2000年,人均GNP平均增长不到6%,而学费却保持了每年20%以上的增长率。到2000年,学费负担已达到人均GNP的59.5%,远超过了英美等发达国家10%左右的水平,现在的成本补偿水平已对国民构成了比较大的压力,因此,我国居民对高等教育学费的负担能力呈减弱的趋势。同时,由于收入的不平衡性,各阶层对学费的承担能力也是不平衡的。改革开放后,我国城乡居民的收入水平虽然有了显著提高,但不同地区、行业、所有制、城乡、同一区域贫富之间的收入差距也在不断扩大。根据有关资料显示,城镇金融资产的分布是,收入最高的20%家庭拥有总金融资产的48.5%,而收入最低的20%家庭只拥有7.1%;而农村居民的金融资产远远低于城镇居民,农村低收入家庭几乎没有金融资产。所以我国居民收入分配的不均等程度已经很高,而居民储蓄存款的分布比收入分配更不均等。以下拟从收入分配差异和地区经济发展差距这两方面入手,对我国各阶层居民对高校学费的承受能力给出实证分析。(二)中国居民对高等教育费用支付能力的实证分析1.持续学习能力与高等教育的支付能力我们根据《中国统计年鉴》城镇居民家庭物质生活基本情况的统计资料选取20组数据,对1997～2001年我国城镇居民对高等教育收费的承受能力进行分析。以2001年为例(表1),按照收入差距(据《中国统计年鉴》分组标准)分为最低收入户、低收入户、中等偏下户、中等收入户、中等偏上户、高收入户和最高收入户共七组,分别占不同比例。对于每组,用平均每人可支配收入乘以平均每户人口,可得该组的户均年收入,这里假设每户有一人上大学,用平均每户人口减1再乘以平均每人消费性支出,可得出该组城镇居民家庭的必要支出,用户平均年收入减去家庭必要支出后的剩余,若用于高等教育投资,该结果就是我国城镇居民家庭对培养一个大学生的承受能力。如2001年城镇居民家庭中等偏上户对高等教育的支付能力计算式为:[8164.22×2.97-6241.5×(2.97-1)]=11951.9781,将这一结果与2001年高等学校平均学费与生活费水平做对比,即可得出:占20%的中等偏上家庭和各占10%的高收入家庭及最高收入家庭能够承受该收费水平,即共有40%的城镇居民家庭对2001年的学费和生活费水平是可以接受的。1997～2000年的研究方法与2001年相同,最后得出的实证分析结果见表2。因为2001年高等学校平均学费和生活费水平为每人每年9456.01元,所以不能承受的城镇居民比重为60%。用黑色背景表示的是能够承受的居民组与不能承受居民组之间的临界组,以下各表类同。由表2可以看出,1997～2001年不能承受高等教育费用的城镇居民逐年递增,2000年的学费猛涨使不能承受的城镇居民从40%增至60%。2.农村家庭对高等教育的支付能力分析1农村居民高等教育的支付能力分析在对农村居民家庭的分析中,我们采用了以城镇居民家庭为研究对象时相同的研究方法,不同的是结论分为在维持一般生活水平时对高等教育的支付能力和对高等教育的最大支付能力两种(表3)。前者是依据平均每人年生活消费支出得出的,要求被研究对象维持全国农村居民的平均消费水平,即⑤=①③-④(③-1)。后者是依据农村居民极端贫困线得出,即⑦=①③-⑥(③-1),该结论是在被研究对象节衣缩食甚至难以温饱的条件下,尽其所能投资于高等教育时其支付能力的体现,所以也就是对高等教育的最大支付能力。1997～2001各年度我国农村居民高等教育支付能力的分析结果见表4。可以看出,1997～2001年不能承受高等教育费用的农村居民的比例是很高的,占绝大多数,并逐年增长,2000年的学费猛涨使即使维持低生活水准仍不能承受学费的农村居民从51%增至65%,此比例也大于城镇居民的比例。2高等教育的支付能力由于地区经济发展的不平衡,不同地区居民对高等教育的支付能力也不平衡。我们以2001年我国各地区农村居民对高等教育的支付能力为代表,研究方法同前(表5)。由于2001年高等学校平均学费和生活费水平为每人每年9456.01元,由表5可以看出,我国31个省和直辖市只有北京和天津两地可以承受此支付水平。东南沿海省份农民的支付能力要大于中西部地区,特别是西部省份农村居民的支付能力更弱。三、高校的收费与学费从以上的分析,我们可得到以下结论:第一,我国收入分配的巨大差异,不仅存在于城镇和农村的各阶层之间,更存在于城乡之间以及各地区之间,且有不断扩大的趋势。1997年城镇居民最高收入户的平均可支配收入是最低收入户的1.9倍,2001年该比例已达到了2.2倍(表1),农村户的收入差距更加明显(表3)。而从农村居民人均纯收入的地区差异来看,最富有和最贫困地区之间的绝对差距已达到4466.86元(表5)。所以有关部门在制定高等教育收费制度的时候,应充分考虑这种差异,特别要关注低收入阶层,对不同地区、不同家庭收入水平的学生采取不同的学费政策,从而给予社会各阶层青年以平等的求学机会。第二,目前我国高等学校的学费水平已经超出了大多数居民的承受能力。从全国平均数看,1999年有40%的城镇居民户、51.11%的农村居民户(在维持极端贫困的生活水平下)支付不起当年的高等教育学费和生活费;在2000年学费猛涨之后,这两个指标已分别达到了60%和72.54%(表2、表4)。经济落后地区的指标可能更高,按平均水平2001年全国只有北京和天津两地的农民家庭有能力供养子女上大学(表5)。第三,值得注意的是,本文对居民承受能力的估计是较为保守的。如果按照一个大学生的生活开支大约是城市居民生活开支的1.4倍来计算,不能承受现在收费水平的居民还会更多。而且我国现阶段正处于经济转型期,社保体系还未完全建立,相当多家庭除去医疗、养老、住房等项目的开支外已所剩无几,居民对高等学校学费支付能力的空间已经很小。以上分析表明,现行高等教育的收费水平已超出了大多数家庭的承受能力,为了体现教育的公平原则,使成本回收的负效应得到有效抑制,必须制定合理的收费标准和建立必要的配套学费资助体系。四、经济分析和成本计算教育经济学认为,确定学杂费标准的依据有:高校收益率;居民的承受能力;生均成本。第一,依据高等教育的私人和社会收益率,确定政府、社会与受教育者在教育成本中应分担比例的方法,遵循的是成本分担的“收益结构原则”,即谁受益,谁承担;收益多,承担多的原则。这种方法从经济学的角度来确定成本补偿的参照系,把人们对高等教育投资的目的看作是追求利益或效用最大化,因而具有一定的经济理论基础。它能使在高等教育的个人收益率和社会收益率已知的情况下,为高等教育成本补偿提出具体数据。但这种方法实施的根本性前提是可以获得准确的教育收益率信息,而这是非常困难的,至今还没有一种能对社会从其对高等教育的投资中正在得到的或可能会得到的总的收益加以衡量的方法。此外,该方法也未将贫困学生的支付能力问题加以考虑。第二,将学生及其家庭收入水平决定的支付能力,作为学费标准确定依据的方法,依据的是成本分担中的“能力结构原则”,即谁的能力大,谁就多分担的原则。这种方法最大的优点在于,不会使家境贫困且成绩优异的学生因经济原因而失去接受高等教育的机会,这是社会公平的内在客观要求。然而,在我国现阶段既未实行收入申报制度,金融税务体制又很不完善的情况下,确定学生家庭收入以计算收费标准的方法只能是不经济也不现实的。第三,依据高校所花费生均成本的一定比例,向学生收取费用的方法,同样是基于“收益结构”原则。它虽然也忽略了低收入家庭的承受能力,但在学生的生均成本已知的情况下,可直接得出高校的收费标准,因而被认为是简便易行的方法。然而问题的关键依旧源于其根本前提——高等教育社会成本的计算。学校是非营利机构,不具有成本核算制度,因而无法提供准确的成本信息。五、大学经费制度改革的政治建议由于高等教育收费的各种原则各有其利弊,所以在制定高等教育收费政策时只能根据不同的原则及具体的情况权衡利弊,综合考虑。(一)以降低高等教育成本分担标准为目标的分析从上面的实证分析可以看出,现阶段在我国的高等教育收费中,受教育者个体及其家庭所承担的费用比例,已达到了很高的水平,因而必须采取科学的态度确定符合我国国情的收费方法和标准。目前学费制定中所采用的原则虽各有其优点,但在实施的过程中也存在着不同程度的困难。作为高等教育成本分担的主体,政府、社会和受教育者应各自承担多大比重这个问题上,目前尚无定论。如果参考成本分担的国际经验,即将高等教育生均经常性成本的20%～30%由受教育者分担的国际上普遍接受的标准,据此计算出的我国的学费应是3000元左右。而考虑到这个标准占我国人均GNP的比重已超过绝大多数国家大学学费收入比20%的事实之后,我们可以得到和实证分析相同的结论,即现在4000～5000元的学费水平已超过了我国大多数居民的承受能力。当然,不同经济发展水平的国家,消费支出结构不同,成本分担对居民所造成的经济压力不同,高等教育投资的收益率也不尽相同,这种国际间的横向比较可能有其偏颇之处。但居民对高等教育支付能力不足的确已成为我国高等教育发展中存在的一个社会问题,将学生及其家庭收入水平决定的承受能力作为学费标准确定的最重要依据,可能是现阶段比较合适的选择。对发展中国家来说,在个人成本分担能力普遍较低,高等教育收益率普遍较高的情况下,依承受能力确定成本分担标准,有利于实现高等教育机会均等,使现阶段高校收费制度改革所造成的负效应得到最大程度的抑制,也有利于提高全社会领导者的综合素质,在具体实施的过程中,首先可通过对个人平均分担能力的分析,确定一个基准的分担标准,然后再考虑不同地区、学校、专业由于经济发展状况、消耗的资源、需求状况、未来的收益以及入学条件的不同而造成的生均成本和收益率不同等因素,在基准水平上做出适当的调整,以体现“收益结构原则”。“能力结构原则”和“收益结构原则”是此消彼长、无法统一的,过于偏重某一方会引致不公平,或是无法实施甚至造成社会秩序不稳定的后果。同时,由于价格具有刚性的特点,所以使现有的学费水平下调的空间可能不大,一个可行的措施是建立并完善对贫困学生的资助体系。当我国的学生支援机制特别是学生贷款机制相当完善时,由于高等教育的收益率高于银行利率,学生既可以通过贷款对高等教育进行投资,又可以减少其对现有家庭经济条件的依赖。因此可以说,有效的贫困生资助体系,是我国高等教育收费制度改革成败的关键所在。(二)我国目前存在着问题的原因分析无论高校的收费标准如何,贫困大学生总是存在的,这就要求政府和高校等有关方面为他们提供资助。主要措施是建立有效的贫困生资助体系,这体现在以下两个方面:一是有效果,即尽可能让所有需要资助的学生都得到资助;二是有效率,即尽可能让所有不需要资助的学生不浪费资助。对于这两个问题的解决,以下的策略与措施可供参考:第一,各种形式的学生资助政策,包括奖学金、勤工俭学、学费减免和助学贷款等。我国现阶段的奖学金包括专业奖学金和优秀学生奖学金,前者是对社会需要而在劳动力市场上不具备竞争力的某些专业提供补偿;后者是对成绩优秀者给与物质奖励,这种奖学金对帮助低收入家庭学生接受高等教育没有太大的作用,况且成绩优秀者同贫困者之间并无必然联系。而勤工俭学和学费减免,普遍存在数额小、覆盖面窄等问题,也不能从根本上解决学生的经济困难。助学贷款,为有能力而又愿意对自己投资的贫穷学生提供了借贷的渠道,使其不致因一时缺乏资金而无法上学,并可以在今后经济能力好转之后再行支付高等教育的成本,因而被认为是既具效率又公平的方法。助学贷款在我国全面展开至今已有三年,但进展不十分理想。据测算,目前全国高校共有经济困难生142万人,而经银行审批并获得贷款的却只有35万人。造成这种局面的原因是多方面的:①就助学贷款在我国的实施机制而言,每个环节都存在着许多问题。首先是贷款前对贫困学生的资格认定上,存在着信息不对称导致的逆向选择。现行办法规定的由学生家庭所在地县一级政府开具的资格认定是缺乏可信性的,有可能使无法还款或不需要贷款的学生得到贷款,从而降低助学贷款的效率并增加其风险。其次,目前我国高校的贷款的管理是采用由学校贷款学校回收的做法,常常要求学生在毕业时还贷,而不是学生毕业后所获得的工资收入来还贷的这种真正意义上的助学贷款形式。②银行缺乏有效的风险控制机制。助学贷款单笔金额小、面对的人数多、形不成规模效益;贷款手续相对复杂,从审核、调查到发放,全过程要耗费大量的人力物力;一旦发生呆坏帐,银行追债困难,收贷成本远大于贷款本金。基于以上原因,银行从事助学贷款业务的积极性不高。③由于我国尚无完善的个人信用制度,整个社会的信用意识不强,学生就业后流动性大,未来收入难以掌握,使得助学贷款存在着较强的还款风险。因此我们认为,助学贷款现状的改善,关键是要降低贷款门槛,简化贷款手续并放宽贷款条件,如以国家贴息的方式