政府管制的利弊分析

政府管制的利弊分析

一、西方发达国家的政府管制体制的发展历程,成本—引言自然垄断行业的成本效益增长的特点是，一家公司提供的产品和服务比另一家公司更适合市场需求。在这种产业里,政府往往实行进入管制,以避免由于新企业的“过度进入”、重复建设、过度竞争等所造成的损失,而所避免的这些损失正是政府进行进入管制的最主要的收益。长期以来,这种对自然垄断的理论分析占据了主导地位,人们更多地看到政府进入管制所能带来的好处,而忽略了对政府进入管制所可能带来的问题的研究,缺乏对政府进入管制成本的考虑。直到20世纪70年代,西方发达国家的政府进入管制一度出现了范围上过广、程度上过重的局面后,西方发达国家政府进入管制所带来的各种问题才日益得到人们的重视,原来没有得到注意的各种成本得到了充分的重视,从而导致这些国家纷纷出现了放松管制的浪潮。客观地讲,这次浪潮促进了西方发达国家被管制行业和部门的健康发展,增进了消费者的福利,对这些国家的总体影响是好的。相应地,西方发达国家的政府管制体制也进入了成本和收益综合分析的阶段。以美国为例,通过30多年的管制体制的改革,该国已逐步建立了市场化的成本—收益分析管制体制:监管机构以成本—收益分析作为制定和执行规章的基本原则、决策程序、分析方法和绩效标准,以提高管制质量,提高管制效率(席涛,2004)。对自然垄断部门建立现代管制体制是完善市场经济的重要组成部分。就进入管制而言,科学的、可量化的成本收益分析是建立现代进入管制体制的基础和核心,对其研究是非常有必要的。二、对自然垄断行业的成本效益理论分析1.政府管制的必然—进入管制的成本(1)政府部门的管制费用。最直接和明显的政府进入管制成本就是政府相关管制部门因进入管制而发生的一系列费用。政府管制立法需要进行广泛的调查研究工作,征求各利益集团的意见,还要以座谈会、论证会、听证会等多种形式征求公众的意见。因此,政府管制的立法成本是相当大的。政府管制的立法需要专门的政府管制机构来具体实施,而由于政府管制机构与被管制企业间存在严重的信息不对称等原因,政府管制运行就需要耗费更多的人力和物力,这也是政府部门管制费用的主要组成部分。以美国为例,相关数据表明(Viscusi,VernonandHarrington,2000),联邦政府管制机构所发生的运行成本是十分巨大的,而且还呈现出不断增长的发展趋势:1991年联邦政府管制机构所发生的运行成本是122.46亿美元,比1970年增长了769.13%,而且这还没有考虑各州政府管制部门的运行成本。中国政府管制的相关费用没有美国那么详尽的资料可查,在实证研究的过程中只能通过一定的方法进行估算。(2)社会福利损失。自然垄断行业的政府管制不但包含进入管制,而且还有价格管制。因为如果不对垄断者进行价格管制的话,根据边际成本等于边际收益的定价原则,垄断厂商就会把价格提得较高,产量压得较低,从而造成消费者剩余的损失。但是,StiglerandFriedland(1962)的研究表明,在美国电力行业中,受管制的州的电费水平要比不受管制的州高,但如果剔除诸如人口规模、城市化状况、工业化范围等因素对电费水平的影响,政府的价格管制基本上对电费水平没什么影响。由此可见,很多时候政府价格管制的效果并不明显;以此来防止垄断定价造成的社会福利损失成效甚微。仅仅是价格管制的失效,并不足以将垄断定价造成的社会福利损失归结为政府进入管制所带来的成本,因为此时即使没有进入管制,自然垄断企业仍然会制定垄断高价,造成社会福利损失。但是,在中国,现实中很多所谓的“自然垄断”产业垄断地位的维持已经演变成完全依赖于政府的行政保护。此时,垄断企业凭借垄断地位制定高价造成的社会福利损失恰恰就是政府进入管制所带来的,完全应该看成是政府进入管制的成本。正如施蒂格勒(1996)所说:“教科书的例子与典型的管制情况正好相反:在前一场合,是公众利用国家机器限制或消灭垄断收益;在后一场合,是竞争性产业利用控制进入或固定价格获取垄断收益……而后一场合现实性更强。”(3)收入转移“成本”。垄断者制定垄断高价造成社会福利损失的同时,也造成消费者收入向生产者的转移,很多经济学家把这部分也当作政府管制的成本。HahnandHird(1991)就把政府管制的成本分为效率成本和转移成本两类:效率成本可以理解为前面的社会福利的损失,而转移成本则表示从一个集团向另一个集团的转移支付,即是这里的收入转移。垄断者剥夺消费者剩余使之转化为生产者剩余的行为看来是不公平、不合理的,似乎应算做进入管制的成本,但是实际上我们是无法来评价这种转移的好坏的。因此,保守起见,后面的实证研究中我们将只考虑效率成本,即社会福利损失,而转移“成本”不纳入其中。(4)被管制企业成本的增加。政府管制试图迫使被管制企业牺牲自己的利益而在社会福利最大化的点上进行生产,以达到资源的优化配置。然而,作为追求自身利益最大化的理性的企业并不会自觉地与政府的管制目标相配合,政府管制的最终效果也就未可全知。而大量的事实告诉我们,政府管制很有可能导致被管制企业的成本有所增加:(1)寻租成本。获取或保持企业的垄断地位可以使企业获得超额利润,此时我们可以将这部分超额利润看做垄断地位这种特别的“资产”所带来的租金。这部分租金的存在,很可能会诱发企业进行诸如院外游说、广告宣传、贿赂等寻租行为——尽管寻租活动也是需要花费成本的,但当投入的成本小于其寻求的租金时,企业仍然会有积极性进行这类活动。寻租活动属于企业的非生产性投入,这一方面意味着社会资源的极大浪费,同时也意味着企业的成本上升。(2)内部生产效率损失。政府进入管制使现有产业内企业免受竞争威胁,这在一定程度上会弱化企业的成本最小化行为倾向———因为垄断厂商在没有其他厂商作为参照的情况下,比竞争性厂商更难以监督其内部效率,也就更难实现生产效率的最优化(丹尼斯·卡尔顿,杰弗里·佩罗夫,1998)。而且,更为重要的是,在公正报酬率的价格管制情形下,收费的变动往往以实际发生的成本为基础进行成本核算,企业获得公正报酬并不需要通过降低成本的努力就可以做到,这就大大弱化了企业降低成本的倾向,造成企业内部更为严重的生产效率损失。(3)时滞成本。由于进入管制的存在,新的投资从申请、审查到认可需要相当长的一段时间,这段时间我们视之为管制的“滞后”。这种“滞后”使得企业的行为落后于市场环境的变化,大大增加了投资风险,尤其是对一些时效性很强的投资项目,甚至可能直接导致新的投资计划的流产失败,引起企业本不必要的损失;价格管制中的收费变动也存在同样的问题。事实上,管制的存在对企业的影响可能还有更多,但我们仅仅指出以上三个方面就可以说明问题了。政府管制将导致企业成本的增加,在实证研究中,我们只能看到企业总的成本因管制而上升的事实,但却根本无法分清楚到底是企业寻租、内部生产效率损失还是管制的时滞导致了这种成本的上升,也无法区分它们各自所占的比重。因此,尽管在分析管制导致企业成本增加的原因时,我们还可以更进一步地细分至寻租成本等诸项,但是具体到实证研究中,我们将只能细化到“被管制企业成本增加”这个大项,测算出一个总的数字。2.过度竞争等所造成的损失的管理效果前面指出,由于自然垄断行业成本弱增性的特征,政府往往实行进入管制,以避免由于新企业的“过度进入”、重复建设、过度竞争等所造成的损失,而所避免的这些损失正是政府进行进入管制的最主要的收益。值得指出的是,我们认为这里所避免的重复建设的损失和自然垄断行业因成本弱增性而带来的成本节约其实是一个硬币的两面,而不是两个可以独立单列的管制收益部分,我们之所以选择前者,主要是考虑这样更容易进行定量的转换,而“成本弱增性带来的成本节约”则很难进行量化。三、管制费用c、cc、cf限于篇幅,我们只选择了中国电信业为例进行定量的分析研究,但是其中所使用的处理方法具有一般性,也同样适应于其他行业,只是一些具体的细节可能需要调整。Cg、Cc、Cf分别表示政府部门管制费用、社会福利损失、被管制企业成本增加,R表示进入管制收益。鉴于电信设备的折旧年限大约为5年,这里选用2000—2004年的相关数据进行分析计算。1.相关年份中国行政d对于Cg,我们无法得到实际的统计数据,只能采用这样一种估算方法:计算出相关年份中国行政管理费与当年中国国内生产总值的比值,然后以此为系数,乘以当年的电信业务收入作为当年Cg的估计值。按照这种方法,我们得出2000—2004年中国电信业政府部门管制费用的估计值为776.19亿元(见表1)。2.因管制而产生的平均成本对于Cc、Cf,我们放到一起分析,这将有利于我们下面进行的定量分析。如图1所示,点A(Pm,Qm)表示垄断厂商执行垄断定价时的生产点,根据StiglerandFriedland(1962)的研究,很多时候政府价格管制效果并不明显,这里假定价格管制基本无效,所以近似认为A(Pm,Qm)就是进入管制时的实际价格和产量;AC1表示在没有进入管制时厂商的潜在最小的平均成本曲线,与需求曲线交于点F(P1,Q1),这可以认为是最优的生产点;AC2表示因管制而导致企业成本增加后的实际平均成本曲线,与需求曲线交于点C(P2,Q2)。尽管AC2表示进入管制情况下实际的平均成本曲线,但是真正因进入管制而导致的社会福利损失Cc不应该只是三角形ABC部分,而应该是更大的三角形ADF所表示的面积,因为平均成本曲线由AC1到AC2的移动恰恰也是由于政府管制所引起的。由图可见,因管制而导致企业的平均成本曲线上升了,这里我们取实际产量Qm乘以P2-P1的值作为企业因管制而导致的总成本增加量Cf的估计量(1)。(1)Cc的具体计算。在计算Cc时,我们采用Harberger的计算方法(Harberger,1954)进行估算。按照其方法,其中r表示以销售收入为分母的潜在利润率,这里可表示为PmQm表示销售收入,ξQP表示点A到点F段的价格弹性,这里可表示为对于r,以美国市场价格为潜在最小成本P1的估计值,国内价格为实际价格Pm,取值为r=0.6(于良春等,2003)(2);从表1可以得到2000—2004年中国电信业电信业务收入总和为20499.42亿元,我们以此作为销售收入PmQm的估计值。Harberger教授在应用其公式估计福利损失时直接将价格弹性假定为1,这里我们通过近几年的数据对ξQP进行一个估算。鉴于电信产品业务种类及资费项目繁多,我们首先要找到一组可以表示电信产品综合产量和综合价格的衡量指标,借鉴国内学者衡量中国电信总体产品的资费变动的方法(汪贵浦,2005),我们以电信业务总量作为电信产品的综合产量的衡量指标,以电信业务收入与电信业务总量的比值作为衡量电信产品综合价格的衡量指标。每年的电信业务总量均以2000年产品单价计算,电信业务收入则以当年产品单价计算;由于价格下降的原因,当年电信业务收入一般低于当年电信业务总量(见表2)。计算结果显示,价格弹性的数值呈逐渐增大的态势,这主要是因为实际的需求曲线可能并不是一条直线,而更应该近似于是一条凸向原点的曲线。如图2,我们用A点代表2000年价格产量组合,B、C点分别代表2001年、2003年的价格产量组合,很显然,线段AC比AB平缓,这就意味着价格下降的幅度越大,价格弹性也就随着越大。那么现在我们如何以此来计算ξQP的值呢?在图2中,用D点表示(P1,Q1),从前面对r的估计中可知,此时令Pm=P2000=1,则有P1=0.4,也就是说从Pm到P1价格下降了60%。由于最终我们要求的是相当于图2中类似于三角形的ADG(AD段为曲线弧)的面积的福利损失,因此,用根据线段AD求的价格弹性作为ξQP将明显高于实际的ξQP,这里我们取当价格从Pm下降一半即30%时所求的价格弹性作为ξQP的估计值。从表2中我们得知2003年价格指数为0.69,比2000年大约下降了30%,这样我们就可以直接用2000—2003年价格弹性作为ξQP的估计值,约为3.66,其实质上就是用精确三角形AEG的面积来估计AD段为曲线弧的类似三角形ADG的面积。3.中国电信业的进入管制成本收益对于R,进入管制的收益部分,即“避免重复建设而带来的节约”,由于我们无法确切得知放开管制后企业过度进入的规模,也就无法比较准确地估算其值。这里我们给出中国电信业相关年份的固定资产投资数额,以其总和作为政府进入管制的收益的估计值(1)。从表3中我们看到,2000—2004年这5年中国电信业固定投资额总和为11169.7亿元,这就是进入管制的收益R的估计值。将以上3个部分的计算结果进行汇总,我们可以得到最终的中国电信业的进入管制成本收益分析综合表(表4)。从表中可知,中国电信业目前的政府进入管制的成本要远大于其收益,根据计算结果,政府进入管制的总成本比其收益多出大约11926.26亿元,是收益的2.07倍左右。因此,一个直接的结论就是,中国电信业仍然需要进一步放松政府管制,从而使竞争更加有效。结论中值得说明的一点是:更多的新的企业被允许进入中国电信行业,虽然无疑将会促使电信业的竞争更加充分,但是,可以预见,前文中提到的社会福利损失Cc和企业成本的增加Cf只能在一定程度上被消除,而不可能完全消除;政府部门的管制费用Cg更加不能奢望会因此而有多大的减少。因此,放松管制、引入竞争所带来的好处比计算结果显示的要小,具体小到什么程度要看竞争的充分程度。四、自然垄断的边界中国现实的情况下,传统的自然垄断产业的进入管制问题是一个极其复杂的问题,为此,在管制政策的制定和实施中要尤其注意以下几方面:(1)应该区分自然垄断产业内自然垄断性业务和可竞争性业务,从而实行不同的产业管制政策。以电信业为例,电信业务种类繁多,不同业务的市场可竞争程度也不尽相同。固定电话市场的自然垄断性最强,其竞争程度也最差,虽然从竞争者数量上看现在固定电话市场已经有中国电信、中国网通、中国联通和中国铁通4家运营商,但是基本上还是中国电信垄断南方,中国网通垄断北方的局面;移动业务虽然只有中国移动和中国联通两大移动运营商对峙,但是由于技术的差异性,其竞争程度比固定电话市场更加充分;电信增值业务自市场开放以来已经有几千家企业参与竞争,竞争实际上已经非常充分了。这种可竞争程度的不同就意味着对不同的业务种类要区别对待。另外,自然垄断业务与可竞争性业务的区分也不是一成不变的——随着市场需求的扩展,产出一旦超出一定范围,自然垄断的特性可能会消失,竞争也就变得更为可行;而且,自然垄断的消失还会因技术的改变,比如新技术、新知识应用到生产过程中,而使成本函数发生变化,竞争变得可行。(2)对于自然垄断产业内的自然垄断性业务应当保持进入管制还是引入竞争,不能简单地根据传统的自然垄断理论进行推论,而是要对管制的成本与收益进行实证研究。以电信业为例,尽管由于自然垄断的成本弱增性特征,由一家(1999年前的中国电信)或者少数几家(现在中国的电信业市场结构)企业来提供服务会相当程度上的减少重复投资,但是与此同时,垄断高价的制定会导致相当的社会福利损失,竞争的缺乏会导致企业的生产成本的增加,政府管制部门的行政支出更是一笔必不可少的开支,因此,需要综合考虑政府进入管制的成本和收益,正如第三部分的实证分析中做的一样,才能得出适当的政策建议。类似的实证分析也不会是一次性的,伴随着各影响因素的变化,新的政策建议需要基于新一轮的成本与收益的