户籍制度改革与永久移民的形成

户籍制度改革与永久移民的形成

一、户籍制度改革对农民工外出劳务的影响家庭制度改革促进了大量永久移民（邓曲恒和格斯塔夫森，2007），促进了城市化进程。但是,户改是否对向城市短期流动的农村劳动力即农民工产生影响?这也是影响实际城市化水平的一个分析维度,但长期缺乏定量分析。并且,农民工外出务工对于促进农民收入增长、减少城乡差距有很大意义(林毅夫,2006;Giles,2006;孙文凯等,2007)。如果户改影响农民工的行为,也会进一步影响农民收入和城乡及地区差距。本文意在通过调查数据,分析近年来的户籍制度改革对农民工流动的数量和分布的影响。建国初期出于重工业发展的需要,我国曾实行了严格控制城市规模的户籍制度,由此导致了我国严重的城乡分割,阻碍了城市化进程(王小鲁,2002;蔡昉等,2001,2003;Cai,2003;HertelandZhai,2006)。1958年以来的户籍制度是阻碍农村劳动力流动的重要因素,如今我国农村人口仍占总人口50%以上。一些研究显示户籍制度也是导致当前城乡差距的关键因素(Yaoetal,2004;WhalleyandZhang,2007)。基于公平和效率的考虑,户籍制度被要求不断改革。在改革开放后至今不断放开户籍制度的背景下,农村劳动力经历了向农村农业外其他部门、向乡镇企业和跨省流动的过程(蔡昉,2007)。当前我国户籍制度并不再像1984年以前那样完全限制劳动力跨地区流动,只是不同户籍对应不同水平的社会福利。这体现在医疗、教育以及住房分配等众多消费项目上,有当地户籍的居民要享受更多好处。《法制文萃报》2010年7月21日头条《户口阻碍母亲捐肝救子》报导了因为户籍原因,孩子得重病而不得医治:在广州打工的父母由于孩子未落广州户口,广州医院的医生不给做肝移植手术。但是,户籍制度如果全面放开,农村居民将可能大量向城市转移。比如,郑州市2003年宽松的户籍制度改革引致了大量外来人口,并因城市不堪重负而在次年部分叫停。(1)因此,我国20世纪末开始进行的户籍制度改革基本是局部性的并附带苛刻条件的,这些改革下文会进一步详细总结回顾。即便如此,从理论上说,带有条件的户改仍然为农民提供了成为城市人的机会。那么,这种户籍制度改革是否会引导农民工去努力争取获得城市户口的条件,从而改变其外出务工量?当前户改的另一个特点是不同类型城市改革力度不同。1998年,国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》(以下称《意见》),目的是在继续坚持严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的原则下,逐步改革现行户口管理制度。近些年来,全国大部分省区都根据自身情况进行了一定程度的改革。王美艳和蔡昉(2008)发现小城镇户籍制度改革的力度最大,中小城市次之,省会等特大城市户籍制度改革的力度最小。这样的户籍制度改革是否影响农民工外出务工的地点分布,即不同城市间形成替代关系?除了户籍制度改革的直接影响,还有其他因素影响农民工的流动,这些因素在分析户改影响时需要加以控制。这些影响因素包括:城乡收入差距(ZhangandSong,2003;Seeborgetal,2000;Wangetal,2007;王德文等,2008)、农村劳动人口年龄和性别结构(Fan,2004;Roberts,2001)、社会网络(Roberts,2001)等。Bogue(1959)把所有影响因素概括为两个大的方面:迁入地“拉力”因素如高收入、高生活质量、教育机会、文化设施、交通条件和福利水平等,以及迁出地的“推力”因素如自然资源枯竭、农业生产成本增加、农村劳动力过剩导致失业率上升、较低的经济收入水平和福利保障等。以上这些因素需要尽量加以考虑。本文结构安排如下:第二部分说明分析户改对劳动力影响所选择的省份;第三部分描述微观数据的加总结果;第四部分进行计量分析;最后对全文进行总结。二、省的户改应明确时间、范围和程度,为减少劳动力流动提供依据关于户籍制度改革对劳动力流动影响的定量研究,必须对各省户改情况有较详细的掌握。根据这一思路,本文主要对1998—2006年期间各省相关户籍改革政策、法规和文件进行了整理,按照户籍改革时间、范围和程度对各省在这段时间的户改进行了归纳,从而为进一步研究各省不同户改对劳动力流动的影响提供明确的户改时间、范围和程度依据。同时,本文根据各省户改情况确定出在户籍制度改革方面具有典型意义的省份研究对象。(一)对户籍制度改革实施范围和力度、程度的设定方法从1998年开始,中央政府的有关文件表现出对农村劳动力流动的积极支持和鼓励,明确提出改革城乡分割体制、取消对农民进城就业的不合理限制的指导性思路。这被称作城乡统筹就业的政策,并明确写进2001年公布的《第十个五年计划纲要》和2006年公布的《第十一个五年规划纲要》中。为研究21世纪初户籍改革对劳动力流动的影响,本文对1998—2006年期间各省发生户籍改革的情况,在改革时间、改革范围、改革程度三个维度上进行了总结,主要基于有据可查的资料。其中,考虑到1998年国务院批转公安部《意见》中明确了我国户改目标,将户改时间定位于1998—2006年共9年时间。同时,为了提高利用下文“双差分析”方法定量分析劳动力流动受户籍改革影响的准确性,将户籍改革的时间精确到月份;户籍改革范围按照1998—2006年间户籍制度改革实施范围由小到大分为六个级别,包括小城镇试点、县级或地级市、除省城和特大城市以外全省、除省会外大中城市、省会城市和全省;户籍制度改革程度按各省户籍管理制度改革实施办法中户口登记管理制度和进城人口计划指标管理上的措施进行分类,按实施办法的力度和程度分为四个等级,包括仅对高端人才的改革、采取“准入条件”(或常住户口)的改革、实行“居民户口”改革、实行“准入条件”和“居民户口”同时改革。户籍制度改革实施范围和力度、程度的分类的方法,是在对1998—2006年期间全国各省户籍制度改革实施办法归纳整理后得出的。实施办法的力度和程度中,4个级别具体所代表的含义如表1所示。将上述统计信息制作成表,为研究方便,将户籍制度改革范围分别标号为1—6,户籍制度改革程度标号为1A-4A。例如4-4A表示除省会外的大中城市在户口登记管理制度上实行“准入条件”且在进城人口计划指标管理上实行“居民户口”的改革。分类如表2所示。从表2中可以发现,虽然1998年以后各年各省户籍制度改革的进程都为由小城镇到大中城市再到省会城市,户籍制度改革程度和力度递减,但是各省户籍制度改革的时间和力度却有很大的差异,这为下一步使用对比研究的方法提供了条件。(二)确定省级研究对象的原则不同省份研究对象的确定在本研究中最为重要。研究对象选取主要考虑以下三个方面。1.户改省份和控制省份考虑到后续研究会利用“双差”等方法对劳动力流动情况进行研究,需要户改省份和控制省份,为了尽量降低两个省份的观察变量(除受户籍制度不同影响外)所受的其他不同性质的影响,除了引入控制变量以外,对比研究的省份尽量做到规模相当、地域相邻、经济实力相仿。2.数据约束“农村固定观察点农户调查项目”仅在2003—2006年对农户外出打工情况做了较详细的调查。因此,选择数据库中这段期间有改革的省份。3.覆盖为使研究具有代表性,尽量对每个区域如东北、东部、中部、西部省区都选择典型省区进行研究。(三)主要省份的选取和确立出于以上三个主要原则的考虑,将研究省份确定为在2003—2006年期间发生大中城市(非省会等特大城市)户籍制度改革的省份和2003—2006年期间几乎没有发生户籍制度改革的相邻相似省份。这里需要说明两点:第一是虽然我们回顾了1998年以后的户改政策,但选取的数据分析区间在2003—2006年,这一方面是数据的限制,另一方面,通过表2可以看到,2003年及以后各省大城市改革力度较大;第二个要说明的问题是,虽然各省一般只是部分地区进行了改革,但由于我们的数据库中无法区别农民属于哪个地区,因此使用全省农民工流动数据进行户改影响的分析。有两点原因可以使得此做法的问题不至于很大:第一,如果户籍制度改革对劳动力流动的影响较大,那么示范效应和预期效应可能使省内其他未改革市区的劳动力产生一定程度的流动效应;第二,部分户籍改革较多涉及省内大城市,如江苏省。如果改革市劳动力流动较明显,此时全省也应该比较明显。依照表2中1998—2006年各省户籍制度改革进展的总结,选取相应省份。我们选取浙江省为江苏省和福建省的控制省,选取安徽省为湖北省的控制省,选取黑龙江省为辽宁省的控制省。西北部地区由于没有青海和宁夏两省的数据,所以没有相应的控制省,只有典型户改省份甘肃;西南部省区没有较合适的研究户籍改革的省份,所以下文中没有进行研究。控制省份中浙江省的情况较为特殊,2003年以后,浙江只在2003年10月对嘉兴的海宁市进行了2-3A级户改,由于范围仅是一个县级市,所以将其对全省劳动力流动的影响忽略,令浙江作为江苏和福建两省的控制省。(1)本文主要研究大中城市户籍制度改革对劳动力流动的影响,更关注各省大中城市户籍制度的改革。以上选取的发生户籍制度改革的研究省份和几乎没有发生户籍制度改革的对照省份在大中城市户籍制度改革方面的信息列于表3。其他各省户籍改革方面的信息可以据表2所示进行查找。三、家庭改革对劳动力全球流动的影响本节就省级加总数据对户改对劳动力流动的影响进行描述性分析。(一)施工地点合并本文数据来自中央政策研究室和农业部联合进行的农户各年定点调查,这一调查从1986年开始,内容包含了各类农户的丰富信息。2003—2006年期间的数据,在外出务工收入方面有对外出务工地点较详细的分类,包括本乡农村、本县外乡、外县农村、外县城镇、本省省城、外省农村、外省城镇和境外共八个划分区域。根据本文研究的需要将外出务工地点合并为四类,包括本省农村(本乡农村、本县外乡和外县农村)、大中城市(外县城镇)、本省省会(本省省城)和其他(外省农村、外省城镇和境外)。本文使用2003—2006年的数据,包括江苏、浙江、福建、安徽、湖北、辽宁、黑龙江、甘肃八个省。其中甘肃省在2006年没有调查数据。同时,消除异常数据后,2003—2006年期间的样本家庭共有24019个。(1)劳动力流动的衡量主要采用两个指标:家庭单位劳动力外出务工时间和家庭劳动力外出务工比例,这两个指标都针对省会和大中城市分别计算,外出时间还针对全省计算。本文的主要研究目标是研究大中城市户籍改革对劳动力流动的影响,以下分别对省级加总指标和农户微观指标进行讨论。本文中,农户微观层面上的数据是在农户中个人数据基础上合并得到。由于中国农村居民更多地是家庭决策,因此我们以家庭为分析对象。省级加总指标通过在农户微观层面上逐级合并到家庭所在组、所在村,最后到家庭所在省得到,可以看作对省家庭的平均水平的描述性统计。(二)从对比分析的结果上节总结了2003—2006年期间发生的户籍改革的情况,同时确定了覆盖全国大部分区域的五个研究对照组。下面使用2003—2006年省级加总指标对研究省份发生的大中城市户籍制度改革对劳动力流动的影响进行初步研究,并与没有发生户籍制度改革的对照省份进行对比。限于篇幅,且本部分由于没有控制更多变量,并非分析重点,我们不用图表形式描述,只对数据结果进行简要总结与分析。发生大中城市户籍制度改革的典型研究省份和没有发生户籍制度改革的对照省份,省级加总指标上劳动力分地区的流动情况描述如下:(1)从几个指标看,2004年与2003年、2005年与2004年相比,江苏省家庭劳动力去大中城市务工的比例分别增加22.8%和31.65%,务工的时间分别增加20.8%和35.4%。而家庭劳动力去省会特大城市务工的比例分别减少26.3%和23.0%,务工的时间分别减少31.3%和21.2%。对应地,2004年与2003年、2005年与2004年相比,浙江省家庭劳动力去大中城市务工的比例分别减少20.9%和7.4%,务工的时间分别减少26.6%和8.5%,而去省会特大城市的情形基本不变。由于江苏省在2003年4—10月间对徐州、苏州、南通、无锡等多个大城市进行了4-4A级户籍制度改革,而浙江几乎没有,从这些对比分析可以看出,江苏省对大中城市进行户籍改革,在省级加总指标上对劳动力流动的数量和方向起到了一定的影响。(2)2005年与2003年、2006年与2005年相比,福建省家庭劳动力去大中城市务工的比例分别增加1.7%和12.6%,务工的时间分别增加9.4%和7.6%,而家庭劳动力去省会特大城市务工的比例分别减少1.0%和17.7%,务工的时间分别增加3.2%和减少14.2%。2004年福建省这些指标和2003年相比变动不明显。福建省在2003年5月对厦门市进行了4-2A级户改,而浙江几乎没有。从上述对比可以看出,除去2004年可能存在滞后效应外,福建省对大中城市进行户籍改革,在省级总量层面上对劳动力流动方向起到了一定的影响,和上文中江苏类似。同时可以发现,由于改革地区较少,其流动的替代程度明显弱于江苏省。(3)2004年与2003年、2005年与2004年相比,湖北省家庭劳动力去大中城市务工的比例分别增加25.3%和4.3%,务工的时间分别增加44.2%和4%,而家庭劳动力去省会特大城市务工的比例分别减少3%和11.8%,务工的时间分别减少5.1%和12.1%。对应地,2004年与2003年、2005年与2004年相比,安徽省家庭劳动力去大中城市务工的比例分别减少2%、增加26%,务工的时间分别减少16.2%、增加31%,而家庭劳动力去省会特大城市务工的比例分别增加34.5%和26.8%,务工的时间分别增加43.6%和22.9%。湖北省在2003年3月对武汉市以外地区进行了3-4A级改革,而安徽省几乎没有。从上述对比分析可以看出湖北省劳动力流动变动相对大。(4)2004年与2003年相比,辽宁省家庭劳动力去大中城市务工的比例减少2.4%,务工时间增加4.5%。对应地,2004年与2003年相比,黑龙江省家庭劳动力去大中城市务工的比例减少3.8%,务工时间增加6.0%。辽宁省在2003年8月对大连市进行了4-1A级改革,而黑龙江省几乎没有。从上述对比分析可以看出辽宁省对大中城市进行户籍改革,改革程度很小,在省级加总指标上对劳动力流动起到了很小的影响。(5)甘肃省2004年与2003年相比劳动力去大中城市务工的比例先减少4.7%后持平,务工时间先是减少23.2%后增加1.0%。甘肃省在2004年5月对嘉峪关市进行了4-2A级户籍改革,这可能是甘肃省在2003—2005年间大中城市外出务工量由减少变为少许上升的原因。通过以上统计可见,户籍制度改革对劳动力流动可能有效,并且影响程度与改革的程度及实施户籍制度改革的城市多寡密切相关,改革程度越强、改革城市越多,影响也就越强,相反就越弱。各个劳动力流动衡量指标变化的趋势一致、幅度差异较大。虽然户籍政策是城乡人口流动的主要障碍,但是劳动力流动的影响因素很多。由于没有控制这些变动的因素,用上述加总指标统计得出的结论更多是一种猜想。其他因素包括省级的宏观经济变量和农户层面的家庭特征变量应该被控制。另外,上文没有用加总指标研究发生户籍制度改革后本省劳动力外出务工总量的变化情况。四、趋势对比观察上述加总数据没有考虑农村劳动力流动的微观影响因素,是一种简单趋势对比观察。本部分的微观层面研究使用添加控制变量的“双差”(differenceindifference)回归分析法来进行进一步检验,其研究结果可以为加总层面的研究进行核实和补充。(一)影响农户微观层面劳动力流动的因素本文使用加入控制变量的“双差”分析法对前四组省份在2003—2006年间发生的户籍制度改革对劳动力流动的影响进行定量研究。(1)双差分析采用如下基本回归形式:其中,T代表时间哑变量,改革前T=0,改革后T=1。SH代表省份哑变量,实验省=1,控制省=0。T_SH代表时间和省份交叉项。交叉项系数β3就代表了改革对实验省的影响的净值。虽然这个回归方法简单易行,但一般双差分析基于一个基本假设:研究对象与控制对象除在事件发生上一个存在另一个不存在而外,其他性质相同。事实上,本文的研究对象和参照对象来自两个不同省份的许多家庭,它们许多不同质且变动的属性会对劳动力流动产生影响。所以若要尽量精确地度量户改的影响,还需要控制这些不同质属性对观测变量的影响。因此,本文使用添加控制变量的“双差”回归分析法对微观数据进行研究,回归方程的形式如下:其中,X为添加的控制变量向量,γ是其影响系数向量。参照已有文献对影响因素的分析,本文引入的对农户微观层面劳动力流动有影响的控制变量包括以下几个方面:(1)家庭人口结构,包括:家庭人数(个)、家庭劳动力人口比例(%)、家庭有无新生儿(哑变量)、家庭有无健康情况差者(哑变量)。(2)家庭开放程度,包括:家庭人口中最高教育年限(年)、家庭有无技术人员(哑变量)、家庭有无村干部(哑变量)、家庭有无国家机关干部或职工(哑变量)。(3)家庭外出务工收入和机会成本,包括:家庭外出务工收入时间比(元/天)、家庭除去外出务工每单位劳动力的收入(元)。(4)家庭资产情况,包括:家庭人均财富(元/人),此概念可参考孙文凯和白重恩(2008)。(5)家庭所在村信息开放程度,包括:村外出务工的人数(人/年)、村是否地势好(哑变量)、村是否小康村(哑变量)、村是否工矿郊区(哑变量)、村是否城镇郊区(哑变量)。(6)所在省份宏观经济变量:当年GDP增长率、第二三产业比重、登记失业率。添加以上控制变量,利用公式(2)的回归方程对微观数据进行回归,不仅具有一般双差回归的优点,同时可以控制其他可能因素的干扰,从而分离出户籍制度改革这一外部事件对衡量劳动力流动的变量的影响,还可以发现对劳动力流动可能有影响的其他因素。(二)户籍制度改革后家庭劳动力去城市劳务的变化本文使用双差方法进行检验时,主要围绕下面三个假说,以期就户改对劳动力流动的影响问题进行更全面的解答。待检验假说如下:假说Ⅰ:发生户籍制度改革后,家庭总外出务工量增加。假说Ⅱ:在发生大中城市户籍制度改革后,家庭劳动力去大中城市务工的人数比例增加,家庭劳动力去省会特大城市务工的人数比例减少。假说Ⅲ:在发生大中城市户籍制度改革后,家庭劳动力去大中城市务工的时间增加,家庭劳动力去省会特大城市务工的时间减少。提出假说Ⅲ的原因在于:户籍改革一般要求在城市有稳定工作,这要求农民工在户改当地的工作时间尽可能长。1.时间跨度对各变量回归的影响对发生户籍改革后,本省总体外出务工量有所增加这一假设进行检验。选取实验省份和控制省份农户单位劳动力的外出务工总时间为观测变量。含有交叉项和其他控制变量的回归方程的估计结果列于表4中。为了考察时间跨度的影响,回归期限分别选择2003—2004年、2003—2005年和2003—2006年三个时段。表4列出了三个时期回归的交叉项系数和最后一个时期回归的其他变量的结果。观察表4中交叉项的系数可以发现,在户籍改革事件的冲击下,各对照组的交叉项只有湖北省在2003—2006年这一阶段的回归结果显著为正,而其他省份基本没有显著影响。交叉项系数代表的是农户总外出务工时间是否随户籍改革变化,所以在用家庭外出务工总时间作为外出务工量的衡量指标时,假说Ⅰ在湖北省2003—2006年这一时段得到验证,而在大多数省份和时段并不成立。2.回归结果分析对发生大中城市户籍制度改革后,家庭劳动力去大中城市务工的人数比例增加,家庭劳动力去省会特大城市务工的人数比例减少这一假设进行检验。选取实验省和控制省农户劳动力到大中城市和到省城的人数占总劳动力的比例为观测变量。含有交叉项和控制变量的回归方程的估计结果列于表5和表6中。(1)同样观察三个时段的回归结果。从务工人数占总劳动力的比例看,观察表5中交叉项的系数可以发现,在大中城市户籍改革事件的冲击下,各对照组的交叉项只在江苏省显著为正,而且只在第三个时段成立。假设Ⅱ前半部分对江苏成立,对其他省份不显著。通过表6可以看到假说Ⅱ后半部分不成立。3.控制省农户劳动力外出时间在发生大中城市户籍制度改革后,对家庭劳动力去大中城市务工的时间增加,家庭劳动力去省会特大城市务工的时间减少这一假设进行检验。选取研究省和控制省农户劳动力到大中城市和到省城的外出务工时间为观测变量。含有交叉项和有显著影响的控制变量的回归方程的估计结果列于表7和表8中。观察表7中交叉项的系数可以发现,在大中城市户籍改革事件的冲击下,只有江苏省第三个时段、福建省第一个时段、湖北省前两个时段显著。假设Ⅲ前半部分对其他省份和时段不成立。观察表8中交叉项的系数可以发现,在大中城市户籍改革事件的冲击下,各对照组的交叉项不显著。假设Ⅱ后半部分得不到支持。(三)从流动时间和影响因素看,农村劳动力流动总体特征在总体上看是外出警务的通过上文的研究可以发现,虽然通过加总指标可以看到户改对劳动力流动的数量和分布有一定影响,但微观计量分析的结果显示,在发生大中城市户籍改革的省份,劳动力流动受到的影响十分有限。从总量上看,只有湖北省最后一个时段户改使得劳动力外出时间有显著的增加。湖北的改革范围较广,除武汉外都进行了改革。从占劳动力比例看,只有江苏省最后一个时段农村劳动力向大中城市的流动明显增加。江苏的改革相对浙江范围也很大。在不同地点的工作时间,也只有在少数省份的少数时段有一定影响。其他有共性的控制变量对外出务工的影响简要总结如下:第一,反映外出务工的社会网络环境的重要变量——所在村外出务工人数,几乎在所有方程中都有显著正的影响。可以说,通过村里人互相介绍帮扶外出务工仍是中国农民工流动的一个重要方式。第二,家庭的一些特征对外出务工有显著影响。如人口越多的家庭越倾向于外出,并且务工时间更长。有新生儿的家庭倾向于减少外出务工的可能性和数量。家庭受教育程度提高,对外出务工有促进作用。第三,反映外出务工机会成本的本地每单位劳动力的收入则与外出务工的数量显著负相关。这符合一般常识,也可以证明2003年以后国家各项补贴农民的政策对农民外出务工的负向作用。另外,户主为村干部等反映本地高收入的变量,都与外出务工负相关。第四,家庭所在村是否是小康村、地势、是否是城市郊区均与外出务工有显著关系,但因省份和检验假说不同而不同,没有确定的影响方向。五、促进户籍制度改