城镇化背景下的国土资源规划管理探讨

引言：国土资源规划管理，即对国土资源开发与经济建设展开总体部署，以期实现社会、经济、生态效益的协同提升。在城镇化背景下，对国土资源规划管理工作提出了越来越高的要求，比如需遵循“因城制宜，因时制宜”的基本工作原则。与此同时，由于国土资源规划管理是一项系统化的工作，工作内容较多，工作过程较为复杂，因此从现状来看此项工作仍存在一些有待解决的问题，比如：城镇建设用地开发过度、乡村集体土地产权主体不够明确等[1]。为解决相关问题，提高国土资源规划管理工作质量成效，促进城镇化建设事业可持续发展，鉴于此本文围绕“城镇化背景下的国土资源规划管理”展开分析探讨意义深远。1.城镇化及国土资源规划管理相关内容概述1.1城镇化城镇化，为农村人口转化为城镇人口的过程，通过城镇化率可将城镇化水平高低反映出来，即一个地区常住城镇人口在该地区总人口所占比重。在国家及地区发展过程中，城镇化是一项有利举措。在具体运作过程中，需由政府主导，在政府投资和商业开发有机结合的基础上，使城镇化朝向良性方向不断发展[2]。此外，在城镇化建设发展过程中，其重点在于提升农乡格局，优化综合配套设施，发挥各岗位工作人员的职能作用，进一步促进城镇现代化发展。1.2国土资源规划管理国土资源规划管理，指的是将国家国土或一定地区当作整体，以自然特点及经济条件为依据，在一定时期范围内制定开发利用国土资源、治理及保护环境的总体规划方案，并对相关地区生产力、城镇及人口提出合理配置意见或建议，促进城市经济发展、资源优化配置、环境相协调的一项活动。显然，在国土资源规划管理工作开展期间，需结合土地整治任务及要求，将人口、资源、环境三者之间的关系协调好[3]。此外，还需认识到在国民经济、社会发展长远计划中，国土资源规划是基础工作之一，需注重长远计划的制定，在提升国土资源规划管理工作效率及质量的基础上，进一步为城镇化建设事业发展提供有效保障支持。2.城镇化背景下国土资源规划管理工作基本原则分析城镇化是国家各地区现代化建设进程的必经之路，基于城镇化背景下要想做好国土资源规划管理工作，则需在实际工作开展期间遵循一些基本工作原则。具体而言，主要工作原则如下：2.1合理规划及适当超前原则基于城镇化建设工作开展期间，农村土地利用规划为蓝本，会对城乡主骨架的构成产生较大程度的影响，同时还会影响功能区域、生态环境、基础设施等情况，国土资源规划管理工作中，土地开发作为基础部分，需遵循合理规划基本原则，并体现出适当超前的特点。比如，在实际规划工作开展期间，需结合地区自然资源条件、生态环境情况、经济发展趋势等，在综合分析、合理规划的基础上，确保国土资源规划管理计划方案的可行性及科学性得到有效提升，并适度超前实行，带动城镇化建设事业稳步、可持续发展。2.2因城制宜及因时制宜原则基于城镇化背景下，要想做好国土资源规划管理工作，相关城镇地区则需以自身具体情况为依据，对发展目标、方向加以明确。尤其是在小城镇构建及开发工作开展期间，需结合自身自然环境条件及社会经济情况，确保其开发工作的合理性及科学性[4-5]。总体而言，需遵循“因城制宜及因时制宜”的基本原则，展现城镇个性特点，优化国土资源规划管理工作计划方案，进一步提升整体规划管理工作质量成效。2.3统筹安排及系统谋划原则从城乡建筑层面分析，土地为重要载体部分，在合理用地的基础上，才能够促进城乡建筑事业可持续发展。如果城市发展过程中，需占用大规模的土地资源，则会使投资环境产生较大程度的变化。在投资环境发生变化的情况下，会增加投入，且会使土地占有率扩大，进而产生相应的连锁反应[6]。并且，在市场经济持续发展的大环境下，居民收入水平大幅度提升，各地农民对工作条件、生活环境也有了更高的要求，这对城乡土地发展提出了越来越高的要求。因此，需遵循统筹安排及系统谋划基本原则，确保国土资源规划方案的协同性及科学性，加强土地开发管理，解决征地问题，提升国土资源规划管理工作质量水平的提升，并促进城镇化建设事业可持续发展。3.城镇化背景下国土资源规划管理工作现状问题分析如前所述，国土资源规划管理是一项系统化的工作，尤其是在城镇化背景下，对此项工作提出了越来越高的要求。从现状来看，此项工作仍存在一些有待解决的问题。具体而言，主要问题如下：3.1城镇建设用地开发过度从现状来看，一些城市的地方政府部门重视采取城市扩大规划区域的形式，对大量的农村土地进行征收，用于经营发展城市建设用地，以此带动城市化开发建设事业发展。但是，在此情况下，会导致城镇建设用地开发过度，使“三农”权益受到严重侵犯[7-8]。与此同时，在城市化建设进程不断加快的大背景下，会在很大程度上使城市的土地规模增加。从我国农村土地来看，实行的是公有制，既往工作中，政府将乡村集体土地征用为城市发展所需的国有土地较为容易。但是，如果城镇建设用地开发过度，则会加大国土资源规划管理工作的难度，使此项工作的质量成效难以得到有效提升。3.2对城镇化建设长远发展不够重视在对基层财政单位转让土地过程中，其目标在于获取巨大的财务利润，此目标具有一定的短视性及近期性，从中可知基于土地出让工作环节，一些地区的乡镇政府对经济收益过度重视，这就与公共利益最大化的基本准则相背离，容易出现利用压低建设用地成本，对农民投资加以吸引的短期行为，使农民公共利益保障缺失。此外，在上述问题影响下，容易导致我国乡镇耕地开发制度的实行受阻，难以利用社会主义市场机制对非农建设用地行为起到良好的制约作用，也难以将农民公共利益最大化的政府限制手段展现出来，从而阻碍城镇化建设事业长远稳步发展。3.3未能明确乡村集体土地产权主体从我国国家层面分析，农村土地管理制度中，集体所有人是管理的核心内容。基于集体所有制背景下，具体享有农村土地资源事实不够明确。在耕地方面，村民享有名义上的成员权，而对于处分权则归属于村小组，或者乡小组[9]。而对于村民的土地承包权来说，可将村民对耕地的侵占及支配情况直接反映出来，然而此类侵占及支配同样会受到一定程度的限制。村民处在集体中享有农村土地承包经营权，若农村劳动力流转在原本集体当中分离，会导致农村土地权无法转移现象的出现。尤其是在农村土地管理制度不够完善的情况下，会出现村民“人走权失”的现象，且“退出权”大大弱化，进一步使农民的农村耕地权利难以得到合理有效的保障。此外，由于农村集体经济组织者、代理人一般和政府机构的领导相关，或处于被领导角色，且由于农业集体财产权会受到农村土地所有权的制约，因此农村集体经济组织者、代理人难以使农户权益得到合理有效的保障。加上政府部门在农村土地管理制度设计过程中，侧重农户集体利益及人权的保护，对农民集体所有中个人权益的保护不够重视，在此情况下，若共有权益管理制度不够完善，则现有的农户私有权益则难以对公有权利起到有效监督作用。总体而言，在未能明确乡村机体土地产权主体的情况下，会引发征地层面的问题，进而影响国土资源规划管理工作质量成效的提升。3.4土地征收补偿费标准缺乏合理性从现状来看，以《中国农村土地管理条例》相关规定为依据，在征集耕地面积赔偿经费方面，主要费用包括：其一，土地补偿费；其二，安置补助费；其三，当地附属物及青苗赔偿费。与此同时，对于征集农田土地补偿费，应为此地被征集前3年年均生产总值的6倍到10倍之间。对于其中的安置补助费，需≤被征集前3年年均生产总值的15倍。土地补偿费与安置补助费总和需≤农村土地被征集前3年年均生产总值的30倍[10]。如果现状下我国农村一般每亩种植一般的经济作物年生产总值＜1千万，需以政府整地补偿安排形式，土地补偿和安置补助费最高标准仅为3万元，远比市场价格低，而且难以确保农户原有经济生存水质的有效维持及提升。因此，需采取有效措施，提升土地征收补偿费标准的合理性及可实施性。4.城镇化背景下国土资源规划管理工作具体优化措施分析为解决国土资源规划管理工作现状存在的问题，提高规划管理工作质量成效，则需以城镇化为依托，落实有效的优化措施。具体而言，主要优化措施包括：4.1制定合理科学的土地资源利用规划方案“不以规矩，不能成方圆。”为解决城镇建设用地过度开发问题，需以制定合理科学的土地资源利用规划方案为先决条件。一方面，管理工作人员需充分重视国土资源规划管理工作的开展，加深对国土资源规划工作和社会经济发展两者之间关系的认识，以现状下国内国土资源规划管理工作问题为依据，将完善的国土资源应用计划编制出来，确保国土资源开发使用问题得到有效解决。与此同时，在国土资源管理计划方案编制前期，需以目前国家城市化发展、行业结构调整的发展目标为依据，在对我国国土资源开发潜力进行深入分析调查研究的基础上，确保土地资源效益得到最大程度的发展，并有效促进我国城市化发展速度及社会效益的协同提升。另一方面，需以新城镇好建设的规划及实施方案为依据，结合新城镇化的具体需求，将完善的土地资金使用规划方案制定出来，为市场需求起到有效指导作用，协助政府对用地结构进行合理调整，并将有限的用地资金利用好，适当重复开发用地行为得到有效预防控制，确保在国土资源规划管理工作开展期间，能够对土地利用基本任务充分明确。此外，针对城市化政策范围内的土地面积及生态用地，进行合理科学计算研究的基础上，确保土地资产利用价值得到有效提升。当然，基于管理工作开展期间，需对土地的基础性政策认真贯彻，认真分析土地的利用情况，对于限制用地情况，需以相关法律法规为依据，规范处理，以此确保土地利用效率得到有效提升。总之，需制定合理科学的土地资源利用规划方案，解决城镇建设用地开发过度问题，确保国土资源开发利用的合理性及科学性，以生态用地为基础条件，适当发展用地需要，进一步促进国土资源规划管理工作有效进步及发展。4.2提升土地管理队伍综合素质水平，重视城镇化建设长远利益目标的实现在国土资源规划管理工作开展期间，相关管理人员发挥着非常重要的作用。因此，为实现城镇化建设长远利益，除了优化顶层设计以外，在国土资源规划管理工作开展期间，还需提升土地管理队伍综合素质水平。一方面，国土资源规划管理工作单位需注重人才培养工作的开展，通过定期培训教育活动，提升管理人员理论知识及管理实践专业能力水平，确保在岗管理人员能够完全胜任国土资源规划管理岗位工作，结合国土资源管理工作现状，提升此项管理工作的可靠性及标准化程度，并通过各项考核制度的完善、监督管理体制的完善，规范、约束管理工作人员工作行为，使国土资源管理工作质量水平得以全面提升。另一方面，当地政府部门需对城镇化建设长远发展充分重视，加强政府部门与国土资源规划管理工作部门之间的沟通交流，定期引进国土资源规划管理专业人才，发挥人才的专业作用，将目光放长远，根据现有法律法规，使农民公共利益保障得到有效满足，发挥农民公共利益最大化的政府限制手段，为城镇化建设事业长远稳步发展打下扎实的基础。例如，在提升土地管理队伍综合素质水平的基础上，发挥管理岗位工作人员的专业能力素养，合理利用大数据分析技术，对国土空间规划设计方案的质量进行有效控制及检测，确保国土空间规划的产品治疗得到有效提升，进而为国家社会经济健康、安全发展保驾护航。4.3对土地所有权加以明确基于城镇化背景下，国土资源规划管理工作中，土地征收是非常重要的工作环节。为确保土地征收工作顺利有序开展，明确土地所有权至关重要。针对“耕地农民共有”，需划分成“农户按份共有。”针对农业集体的各成员，需享有按份分割耕地所有权的权利；针对农户按份共有的耕地使用权，可以合理延续，或者合理抵押、转移以及赠与等等，以此使人、地关系加以明确。在实习农户按份共有制度方面，需实施股份合作制，以此体现此项制度实施的规范性，农户可采取股份的方式，对用地加以管理及控制，使“公权”对“私权”的影响处于合理、合法的范围当中[11-12]。总体而言，通过上述措施的落实，可以使集体土地流转不便的产权制度得以改进，能够提升土地流转及交易市场的成熟度，使农村土地得以优化配置，进一步有效提升国土资源的利用价值。4.4适当提升土地征收支付价格，完善土地市场运营机制为提升土地征收补偿费标准的合理性，需适当提升土地征收支付价格。从现状来看，国内赔偿目标普遍偏低，对于土地征收补偿目标设置过程中，需对农业用地的经济效益及社会效益加以考虑，同时参考地块区位条件及周围投资环境对农业土地价值产生的影响，对于农业土地征税的赔偿事项进行细化，使赔偿领域得到合理扩展，进而确保村民的正当权益得到有效维护。与此同时，土地征收补偿标准提出、确定的基础上，当地政府部门需对被征收地块的各类要素进行整体考虑，如自然资源要素、经济区域要素、自然环境条件要素等等，针对被征地块进行公正分等定级处理，并构建合理科学的用地价格评估模式，以经营性土地的转用及市场价值为依据，对土地征收补偿区域及赔偿准则进行规范设置。除此之外，在城镇化背景下国土资源规划管理工作效率要想得到有效提升，当地政府部门还需结合国际市场变化情况，对土地市场运行管理机制加以完善，使土地资产和基础设施资源能够实现有效整合运作，进而使国土资源环境实现得以开发。当然，还需构建完善的土地市场运行管理机制，使我国各地区土地资产得到公开、合理利用，使城镇化背景下国土资源规划管理工作实现可持续发展。比如，在合理利用市场机制的基础上，通过拍卖会组织工作的开展，使地块买卖活动