耕地利用中的外部性与补偿方略

耕地利用中的外部性与补偿方略

农村城市化、农业产业化和现代化不仅是农业和农村经济发展的主旋律，也是耕地非农化的主要动力。增加耕地收入不仅是耕地经营者的期望，也是农业和农村经济发展的内在动力。受其影响,一方面使耕地大量非农化转移,另一方面使耕地在配置与利用方面表现出一系列外部性特征,需要切实进行保护。一、我国耕地管理与利用的现状(一)我国现行耕地经营存在的问题耕地是我国农业及农村经济发展中最稀缺、最珍贵的资源。据统计,2004年末我国有耕地12259.3万公顷,人均耕地仅0.09公顷,不到世界平均水平的40%,只相当于美国1999年人均水平的14.2%,北京、天津、上海、浙江、福建、广东6省市人均拥有耕地已经低于联合国粮农组织规定的人均0.05公顷的安全警界线。但是,受以下原因影响,对耕地的经营依然分散而粗放。(1)制度缺失。我国现行的耕地经营实行的是家庭承包经营责任制。这种制度一方面承认了农民的经营自主权,同时又把土地经营和农民社会福利保障联系在一起,即保证人人有地种,人人有饭吃。这就从制度上决定了土地小规模分散经营的必然性与合理性。(2)资源间协调配置不力。土地、劳动力、资本三大生产要素间的合理有效配置,不仅可以推动经济发展,而且可以提高资源要素的利用效率。但是我国农村人口多,劳动力转移滞后,资金匮乏,对耕地的投入不足,人力资本积累水平低,农业现代化装备水平低,以致农民收入规模小而粗放。(3)收入结构变迁。由于耕地经营规模小,农业收入在农民收入中的比重越来越小。从农民收入构成的变动看,目前我国农民以耕地为主的家庭经营收入在农民收入中的比重已经从20世纪90年代的74%降到了56%,而劳务报酬收入则从21%涨到了35%,特别是货币收入,主要来源于非农产业和劳务报酬,因而农民对耕地经营一般采取兼业化和粗放经营,有的甚至抛荒和撂荒。(二)农业结构调整造成耕地资源浪费、开发利用不充分的原因由于耕地在农业生产中具有不可替代的作用,在某种意义上讲,农业生产发展的过程就是对土地资源不断开发利用和结构不断优化的过程。为了实现土地资源合理利用,人们不断地进行农业生产结构调整。但是受多种因素的影响,我国近期的农业结构调整,造成了耕地的减少、浪费和开发利用不充分。1998—2004年我国因农业结构调整减少的耕地共178.1万公顷,超过同期建设用地面积50.3万公顷,占年内减少耕地面积的17.8%,比建设用地占减少耕地面积的比重还多近5个百分点,成为我国近期耕地面积减少的重要因素。2000年因结构调整减少耕地达到57.8万公顷,相当于当年建设占用耕地的3.6倍,在年内减少耕地中所占的比重达到36.9%,比建设占用减少耕地的比重高26.5个百分点。2004年因农业结构调整减少耕地20.5万公顷,比当年建设占用耕地多6万公顷,占当年减少耕地的17.9%。(三)减少耕地,减轻土地的非农化农村城市化是世界发达国家共同走过的道路,或者说是一切发展中国家正在走的一条道路。城市化要求土地资源从空间上对其进行配置,住宅的扩展,工业、服务业等新兴产业的聚集,交通道路的发展,都需要占用大量的耕地,使耕地的非农化加速。据统计,1996年我国的耕地面积为13003.9万公顷,2004年则降为12259.3万公顷。2001—2004年的4年间共减少耕地479.89万公顷,年均减少耕地近120万公顷,其中非农建设用地88.11万公顷,平均每年占用22万公顷(见表1)。特别值得注意的是,在城市扩张,非农建设用地日益增加的同时,农村居民的居住条件改善和新村建设也在大量占用耕地。2003年农村居民点人均用地达182平方米,比全国城镇人均用地多49平方米,其中很大一部分是耕地,加上乡村人口多、居民点布局分散,原有村落向交通条件较好、环境较好的村外扩张,形成了大量的空心村及废弃闲置的宅基地,使耕地占用浪费严重。二、外部经济性经济活动外部性的外部是相对于市场体系而言的,指的是那些被排除在市场机制之外的经济活动的副产品或负作用,这些副产品或负作用,可能是有益的,我们将其称之为外部经济性或正外部性;也可能是有害的,我们将其称之为外部不经济或负外部性。(一)耕地循环农业技术的进步有利于缓解耕地的稀缺性矛盾由于城市化和工业化使耕地大量向非农转移,使耕地资源稀缺而且珍贵,农民为了追求自身的经济利益,对耕地过度垦殖和掠夺式经营,就形成了耕地资源利用的负外部性。首先,农民为缓解耕地的供求矛盾,扩大自己对耕地的利用量,在有相对丰裕的土地存在和可以把林地、荒地等转换为耕地,而且不需要支付过高的转移成本费用的情况下,农民首先进行的第一种选择是大胆而盲然地将农业耕作和作物种植推移到那些原本不适于耕作的高山、徒坡和林地、荒地湖泊、沼泽之中。进行毁林毁草、开荒种地和围湖造田、陡坡种植,把本来不属于自己生产经营和开发利用的土地纳入到自己的生产经营活动和开发利用之中,扩大了自己生产活动的资源供给量,降低了耕地对自身的供给稀缺程度,从而得到了相应的收益和利润,但他们又无需对毁林、毁草、开荒种地、围湖造田、陡坡种植等所造成的水土流失、土地荒漠化、河流淤塞、洪水泛滥、沙尘暴天气发生等生态环境恶化与自然灾害支付成本和付出代价,这种代价在农民耕种所获得的农产品价格中消失了,被农民通过不合理的开发利用土地转移到了市场“外部”。其次,农民为了在自己有限的耕地承包经营期限内,得到更多的收益和经营利润,往往对耕地实现掠夺式经营,只利用不投入或多利用少投入,以致土壤肥力下降和土地质量退化;或者急功近利,过度过量地使用化肥、农药、农膜以获得短期经济效益,结果造成土壤和地下水源的化学性污染。据调查统计,我国单位耕地面积的化肥施用量2004年为378.7公斤/公顷,分别高于美国(104.29公斤/公顷)、俄罗斯(104.56公斤/公顷)和澳大利亚(20.92公斤/公顷)的水平;农药用量为11.32公斤/公顷,是1984年的4.34倍;农膜用量达到9315万吨,是1995年的2.98倍。作为农民,他们为了提高土地利用的效益,进行大量的农用化学品投入,增加农产品产量,缓解耕地供求的稀缺性矛盾,这对于他们无疑是有利和有益的。但是,他们在耕地利用过程中污染了土壤和地下水源,破坏了土壤体内的微生物环境,其成本不但在农产品中得不到体现,而且还被转移到了未来,其负外部性也是显而易见的。(二)农业社会安定团结的正外部性因子分析,为农民主要社耕地除了不合理的利用产生负外部性以外,更重要的是合理地利用耕地可以产生一系列正外部性。1.耕地充分合理利用,提高了粮食安全供给水平,形成了社会稳定的正外部性。我国人口多、人均耕地占有量少,在改革开放以前长期存在粮食安全危机。改革开放以后,由于推行了土地家庭承包经营责任制,使农民有了经营自主权,调动了农民的生产积极性,使农民的劳动力资源和生产技术能够充分有效地与耕地结合,提高了耕地资源的利用率,使我国的粮食生产达到3930公斤/公顷,分别相当于美国(1470公斤/每公顷)、加拿大(1020公斤/公顷)、澳大利亚(330公斤/公顷)的2.67倍、3.85倍和11.9倍。大大缓解了粮食供求矛盾,保证了粮食安全和社会稳定,以及西部大开发中以粮食换林草资源,使生态系统得以恢复的战略的有效实施。粮食安全和国家安全一样具有整体福利性,其福利由全体社会成员来享受,对于农地经营者之外的成员都是有益的。但是,这种充分利用耕地创造粮食安全而形成的成本并不由所有的社会成员来分摊,经营土地的农民也无法收回这种安全成本,具有明显的正外部性。2.耕地高效合理开发利用,增加了农民的收入,提高了农民的社会福利保障水平,形成了社会安定团结的正外部性。在现行的社会保障制度中,从公平地享受社会财富的角度讲,国家并没有为农民提供什么社会保障,农民从集体平均分配得到一块土地,就等于国家为农民提供了一份社会福利,土地既是农民最基本的生产资源,又是其生存的保障,具有双重功能。特别是在市场竞争激烈、农产品生产经营风险大而客观存在、农村劳动力剩余、农村就业不稳定的情况下,耕地成了农民规避农业生产经营和非农就业风险的保障。据对湖北省农民收入构成的调查分析,农民收入的58%来源于家庭经营性收入,家庭经营性收入的69%来源于经营耕地的收入。而且这部分收入受市场的冲击小,比较稳定,形成了农民稳定的低水平生活福利保障,使社会安定团结与和谐。此外,我国农村居民的恩格尔系数长期徘徊在55%～59%,也就是说食物消费需求仍然是农民最基本的生活消费需求。从近年来的粮食产量的波动和市场价格波动看,不管在什么情况下,农民都利用耕地生产出了自己的口粮,从而也保证了在2003年一年间粮食市场价格上涨28%的情况下,农民这一庞大的群体并没有受到影响和去冲击粮食市场,使整个社会安定团结与和谐。3.耕地的利用,具有公共品属性,耕地所有者或使用者利用耕地种植生产农作物,农作物通过光合作用,吸收空气中的二氧化碳,减少温室气体,同时放出氧气,促进空气对流,达到过滤和扩散不良气体的作用,防止了空气污染。耕地合理有效的利用,形成由土壤、植物、动物、微生物组成的生态系统,一方面可以有效地处理人们在生活、生产过程中形成的废弃物,起到循环利用各种有机物质和净化、美化环境,以及使废弃物减量化、再利用的作用;另一方面还可以保持生物多样性,为生物提供栖息、庇护、繁衍、生息的场所。但是,作为耕地开发利用的经济主体,并不能排斥和阻碍其他经济主体对于耕地利用中所产生的这些生态、环境效益的享用,他们把劳动、资本、技术投入于耕地之中,收回的只是耕地生产出来的农产品通过交换而来的经济效益。而耕地利用所产生的生态环境效益和社会效益正是以公共物品的属性呈现为一种经济的正外部性,根本无法以货币的形式得以体现,更不能通过市场机制得到补偿。耕地利用正外部性的存在,主要影响政府的决策行为,政府作为社会、经济运行的宏观控制者和社会公共利益的代表,一方面通过实施农业保护、财政支持等政策来扩大耕地合理开发利用的正外部性,另一方面通过制定和实施各项法律制度来约束妨碍耕地合理利用的正外性发生与扩大的行为。三、土壤外部性的补偿和策略(一)生态补偿与农业支持保护相结合耕地利用的外部性产生以后,对于外部性的补偿主要有以下几种情况:对于过度开垦利用耕地和毁林毁草开荒扩大耕地规模所产生的负外部性,一种方式是由政府来补偿,政府通过投资治理水土流失、土地沙化和植树造林,通过保持水土、改善生态环境来降低这种外部性的发生;另一种方式是由社会来补偿,即全体社会成员容忍和听任毁林毁草和围湖造田及破坏生态环境的存在,容忍和听任农民通过农产品供应链把农药、化肥、生长激素等残留超标的农产品投向社会,使农民通过负外部性把理应由自己承担的环境治理和产品质量安全成本向社会转嫁,以致社会公众福利受损,替农民来承担外部成本。对于耕地合理利用所产生的粮食安全效应、社会保障效应、生态环境效应等正外部性的补偿,主要是通过政府的农业支持保护政策措施来完成。(1)政府通过法律的手段,对天然林资源等生态环境进行保护,防止和遏制毁林毁草开荒。(2)政府通过保护性政策等手段,对于退耕还林、还草、还湖的行为进行粮食补贴和收入补贴,来鼓励和补贴农民因合理的利用土地及保护生态环境而产生的正外部效应。仅1999—2004年全国总计完成退耕还林面积1734.2万公顷,其中退耕造林783.45万公顷,宜林荒山荒地造林950.75万公顷,有效地控制了水土流失和土地沙化。(3)政府通过推行食品安全检查和发展绿色有机农业引导农民采用新技术,防止农民过度使用化肥、农药等对耕地进行掠夺经营,同时,市场农产品的价格导向也支持了有机农业的发展,遏制了掠夺经营所产生的负外部性的发生。(二)对耕地的经济效益保护不够,缺乏激励作用尽管经济社会的多种自律机制都从不同角度对外部性进行了补偿,但是,现实中耕地非农化、抛荒、撂荒、掠夺经营及浪费依然存在,生态环境退化问题,粮食安全风险问题等。负外部性仍然在发生,也就是说耕地利用的外部性并没有得到合理有效的补偿。其原因包括:(1)耕地合理利用与保护的机会成本很高。据调查,在一般情况下,耕地非农化以后用于工业其效益为农业耕作的10倍以上,用于商业其效益为农业耕作的20倍以上。(2)在劳动力市场存在,农业劳动力可以向外转移的情况下,农民务工经商的预期收益远远高于进行耕作的预期收益,因而对耕地的劳动投入缺乏积极性。在对耕地经营无利、放弃不了的情况下,农民选择了兼业化经营、粗放经营,甚至实行抛荒、撂荒和轮荒。(3)我国耕地实行集体所有,农户承包经营的双层经营制度,农民对耕地拥有经营使用权,掠夺式经营和过度使用造成的水土流失、土壤板结、地下水源污染等质量下降的负外部性,没有相应的制度能够对其进行约束和处罚;保护性合理利用带来的效益被他人无偿享用,而又得不到相应的补偿,政策失灵和利益趋动农民对耕地掠夺经营和超载过度使用。(4)由于耕地合理利用与保护边际外部效应的存在,而且边际私人成本或边际私人收益与边际社会成本或边际社会收益相偏离,导致市场机制失灵,经营者的外部收益得不到合理有效的补偿,以致部分农地得不到合理的利用和保护。(三)建立和完善我国土地的外部性补偿制度,引导农民科学发展综上所述,耕地利用外部性的存在及其得不到有效的补偿导致了耕地利用不充分、不合理,甚至损失、浪费。要促使耕地资源合理利用,首先必须有效地解决耕地资源利用中的外部性问题。一般而言,对于正外部性进行激励和补偿、对于负外部性进行控制和约束、实现外部性内部化是解决外部性问题最有效的途径和手段。据此、建议做好以下几个方面的工作:1.科学合理地评估耕地的价值,建立对耕地进行保护的科学价值观。耕地的价值不仅包括经济价值,更重要的是还包括社会价值和生态价值。在市场经济条件下,经济价值通过耕地所生产的农产品收益来体现,即从耕地所生产的农产品收益中扣除了劳动工资和资本利润以后的剩余部分。而耕地的社会价值和生态价值因产权边界难以界定和难以进入市场交换,则在市场经济中得不到体现而属于一种外部性效益,以致于人们认为耕地是自然资源,而自然资源又是大自然的恩赐,尽管它能给人类带来效用,具有生态价值和社会价值,但它是免费的,也就不需人们付费和对其进行价值补偿,以致对农地不能合理利用和对其价值不能完全估计。现在我们既然已经通过外部性的分析了解和明晰了耕地的全部价值,就应该树立耕地的全面价值观,从可持续发展的角度,正视耕地的非市场性价值和外部效益,把耕地的社会、生态价值和保证后代人生存发展的价值纳入到耕地的市场收益中,把耕地损失、浪费、非农转移造成的社会生态机会成本以及对后代人生存、发展危害的成本纳入到耕地的市场成本中,建立耕地的全价值评价体系,利用收益法、条件价值评估法等对耕地的非市场价值进行评估,然后有效地转移社会资本,对耕地的非市场价值进行补偿。2.建立耕地外部性补偿的激励和约束机制,有效地促进外部性内在化。外部性内部化的办法主要有市场行为和政府行为两种。市场行为对于正外部性主要是把外部性提供者造成的外部收益通过不同的方式转化为私人收益,以弥补因激励缺乏而导致的社会最优供给不足,重新达到最优;对于负外部性主要是把外部性提供者造成的外部性控制成本通过不同的方式转化成私人成本,以弥补因约束不力而导致的社会福利损失。但是市场行为运作的前提是依据科斯定理,进行明晰的产权界定。可是我国的耕地属于集体所有、农户经营,农户在耕地利用决策方面具有不可替代的作用,目前还不存在生态产品交易市场,因而试图通过界定产权来解决耕地的合理利用与保护也就不可能和不现实。只能通过政府行为来有效地解决耕地的合理利用与保护问题。对于政府行为的