无财产可供执行案件的集中清理执行积案活动

无财产可供执行案件的集中清理执行积案活动

在全国法院的集中清理和执行案件的活动中，苏州法院对无照临界案件进行了特殊的调查和分析，并根据集中清理和执行文件的要求，总结了无照临界案件的法律基础和解决方案，以顺利终止诉讼。一、救济难度大,责任归属错位案件数量呈逐年递增的趋势。苏州两级法院“执行不能”的案件仍占有相当大的比例且有小幅增长,反映当前执行积案大量存在的问题没有从根本上解决,无财产案件的逐年积压和反复清理以及繁重的跟踪管理工作严重制约了法院执行工作的正常开展。另外,案件类型也较为集中,即多放映在刑事附带民事赔偿、道路交通人身损害赔偿以及名为民间借贷实为高利贷的案件中。矛盾容易激化。有些附带民事赔偿、损害赔偿案件的权利人因受到伤害生活遭受巨变,在基本生存条件都不能保障的情况下,无法接受生效裁判执行不能的事实,往往情绪异常激烈,表现为到处上访告状,以死相胁法官、甚至采取与债务人同归于尽的私力救济手段。执行处理难度大。一方面法院为穷尽执行措施,耗费大量的司法资源多方查找被执行人的财产线索,包括人力、物力、时间等,却收效甚微;另一方面,为防止权利人因权利无法实现引发突发性事件,法院要做大量的法律释明以及稳控安定工作,影响了执行工作效率。责任归属错位。大量无财产可供执行案件引发权利人对法院“空调白判”的指责,社会各界对“执行不能”责任归属的认识还没有根本性的转变,并没有意识到生效法律文书所确定的债权得不到实现是市场风险、市场管理制度性缺陷等综合因素造成的,以致执行法官承受着巨大的压力,人民法院的司法权威和司法公信力仍然面临极大的威胁和损害。二、执行案件退出执行程序,缺乏随意性,救济途径不畅,我国现有的调无财产可供执行案件退出方式呈现多样化。由于最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》将被执行人确无财产可供执行的情况归入执行中止情形后,法院无法对此类案件作执行结案处理,结案率大幅下降。为彻底扭转中止案件越来越多的尴尬局面,各地法院纷纷开始了对民事执行案件退出程序机制的研究和探索,主要有债权凭证、终结本次执行程序、执行登记备案、分次立案等几种。但是,上述几种执行结案方式的改革,在设计之初或是在操作中,都是从法院工作方法的角度出发,试图从统计标准和结案方式方面甩掉执行积案这一沉重的包袱,在法理基础上有其先天的不足。无论是债权凭证、终结本次执行程序或是其他方式无一例外是执行中止的另一种形态,仅仅从数字上实现了在手案件数量的压降,其与中止执行在适用范围、条件、期限、恢复执行等规定上基本一致,所谓退出执行程序也只是暂时性退出,而没有从根本上实现案件实体终结。无财产可供执行案件退出执行程序存在随意性。执行案件退出是对当事人的实体权利产生重大影响的程序,但由于缺乏统一规定的操作规程和退出标准,执行法院往往一纸简单载明“被执行人无财产可供执行”的民事裁定书就搁置执行,以程序终结或发放债权凭证等方式结案。权利人在无法获知执行法院是否已经穷尽调查措施和执行措施的情况下,产生对法院随意退出执行程序的强烈不满,有的仍然到法院要求继续执行,甚至四处上访。随意地程序终结或发放债权凭证,也造成在当前执行力量和任务矛盾突出以及司法资源紧缺的状态下还必须年年花费巨大的力气来清理执行积案,占用和浪费了执行其他案件的司法资源,使执行工作陷入恶性循环。无财产可供执行案件退出执行程序的救济途径不畅。作为取得执行依据的债权人来讲,他们为获得据以执行的生效法律文书付出了很大的代价,当被告知执行依据确定的债权无法实现时,他们急切想知道不能兑现权利的原因,并希望通过努力获得救济。但从目前执行法院的普遍做法来看,权利人对案件退出执行程序不服的并无适当有效的救济途径,无法对法院采取的调查措施和执行措施进行公开查询,也不能要求被执行人对无力偿还债务提供证明。有的地方法院虽然对此进行了改革,赋予债权人向上级法院复议的权利,但由于没有设计完备的程序配套实施,复议程序形同虚设。甚至有的案件在退出执行程序后,债权人又提供了新的财产线索的,却由于执行法院在审查程序、审查期限上没有明确的规定,有的不进行认真核查,有的审查期限过长导致债务人轻松转移财产而错过了执行时机。无财产可供执行案件退出执行程序后存在管理上的无序性。目前,只有极少数法院对退出执行程序的无财产案件实现专人管理和电脑跟踪管理,绝大多数法院对这部分案件的管理十分混乱。有的案件退出执行程序后不再纳入案件管理系统,有的案件仍然滞留在承办人手中,承办人一旦调离执行部门就无人再管。退出案件的恢复执行也缺乏有效的监督,承办人无需经过任何审批手续就可以随时恢复执行,恢复执行的进度、执行的具体情况、执行款物的去向都处在不公开、不透明的状态,案件承办人与当事人长期单线联系,极易成为产生腐败的温床。三、建立执行救助机制加强穷尽执行措施、穷尽执行程序的财产调查机制。市中院制定了严格的执行案件实施工作流程,要求每个执行案件在认定被执行人确无财产可供执行以前,必须完成两方面的程序。一是完成法律规定的全部调查措施,即查询被执行人在金融机构的存款、证券公司的股票、基金公司的基金情况等;了解被执行人在有关单位的收入、投资、到期债权;调查被执行人的财产状况包括房产、土地使用权、车辆等等。二是完成法律规定的全部执行措施,即查封、扣押、冻结、划拨、扣留、提取、搜查等执行措施,真正做到穷尽各种措施。形成平衡权利、合理分配的执行当事人举证责任机制。一方面,在执行程序启动后,充分发挥申请执行人作为权利人对实现权利的主观能动性,以及对被执行人情况比较熟悉的优势,要求积极查找并提供其所掌握的被执行人财产状态,包括财产名称、种类、性质、地点等情况,促进申请执行人对被执行人履行能力的准确评估和掌握,加深其对商业交易风险在执行程序中集中反应的正确理解。另一方面,按照修改后民事诉讼法的规定,要求被执行人报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况,并加大对拒绝报告和虚假报告的处罚力度;被执行人能提供报告证明其确无财产可供执行,经法院查实并获得申请执行人认可的,可作为退出执行程序的一个重要条件。建立多方协作、相互配合的执行工作联动机制。由市中院牵头与人民银行、工商部门、国土资源部门、建设部门、规划部门、房管部门、工程招投标管理部门、公安出入境和车辆管理部门等就建立执行工作联动机制问题共同研究并会签相关规范性文件,在不同的职能部门和管理机构之间建立广泛的信息共享体系,为准确掌握被执行人财产状况、提高执行效率奠定良好基础,并通过限制或禁止被执行人融资、置产、出境、日常高消费等手段,促使其自动履行义务。通过建立这样一个全方位、网络化的财产调查及威慑机制,增加了被执行人在有财产可供执行情况下拒不履行的违法成本,也为确无财产可供执行的认定提供了充分依据。落实严格适用、科学管理的特困债权人执行救助机制。为防止民事、刑事附带民事案件中涉及交通事故和其他人身损害赔偿、追索赡养费、扶养费、抚育费等因被执行人无财产可供执行而产生社会不稳定因素,全市两级法院根据江苏省财政厅、江苏省高级人民法院苏财行68号《关于设立执行救助专项资金的通知》,积极争取当地党委政府的支持,先后设立了执行救助专项资金,并做到专款专用,科学管理,严格使用。市中院专门制定了《执行救助专项资金管理及使用办法》,对救助资金的适用条件和审批流程作了严格的规定。限定执行救助专项资金的适用对象为:申请执行人因人身权利、财产权利受到侵害,本人或家庭生活确有严重困难,在人民法院生效法律文书确认权利后,经过人民法院执行并穷尽执行程序后,其权利仍不能实现的;申请执行人追索赡养费、扶养费、抚育费,本人基本生活、学习确有严重困难,在人民法院穷尽执行程序后,其权利仍不能实现的;申请执行人生活窘迫,无力承担医治费用的;其他适用执行救助专项资金的对象。规定适用执行救助专项资金的案件被执行人必须符合下列条件之一:被执行人无财产可供执行且确无履行义务能力的;被执行人已被执行死刑,且个人无财产可供执行的;被执行人被判处无期徒刑以上刑期,长时间无法履行义务的;被执行人确无财产可供执行,且长期下落不明的;确因特殊情况,院长认为需要启动执行救助专项资金的。完善标准统一、层层把关的可恢复终结执行严格慎用机制。一是统一适用标准。为了贯彻执行好省法院《关于正确适用终结执行制度若干问题的意见》,市中院专门制定并下发了具体实施细则,要求全市法院执行系统均要严格按照省院规定标准及中院的实施细则执行。二是穷尽执行程序。对被执行人申报的、申请人提供的财产线索进行细致调查,对可以处置的财产依法执行,穷尽执行措施,对确无可供执行财产的情况及时告知申请人,经得申请人同意后,才可依法对案件终结执行。三是把好结案关口。以可恢复终结报结的案件须经书记员确认、承办人检验,执行长审核、综合协调处和内勤复核,执行局长或分管院长签发,然后凭相关文书、款项凭证到审判管理办公室审查后方可报批结案,从根本上杜绝了不符合适用条件即以可恢复终结结案的的情况发生。四是加强监督考核。市中院除要求各基层法院每季将可恢复终结案件清单上报进行动态管理外,还通过在执行投诉、执行复议、案件复查中发现问题强化监督检查,并将可恢复终结纳入执行工作绩效考核范围之内。探索公开透明、正确引导的执行程序退出机制。一是建立了执行风险告知制度。将由于被执行人缺乏实际履行能力或其他方面的原因致使生效法律文书确定的债权可能得不到完全、迅速、廉价、适当实现的风险在执行立案之时即告知申请执行人,引导申请执行人对执行风险责任承担有正确认识。二是实行执行案件查询说明制度。市中院制定了《关于实行执行案件查询和说明制度的暂行规定》,一方面执行法院主动公开执行过程,定期将被执行人的财产状况、法院采取措施情况及时书面通知申请执行人,使其了解案件进展情况及被执行人的实际履行能力;另一方面,申请执行人可以电话、信函、来人等方式向执行法院查询案件的有关情况,最大限度地保障其参与案件执行的全过程,将执行工作的全过程置于公众的监督之下。通过引导申请执行人对执行风险责任归属的正确认识,以及对被执行人真实履行能力的眼见为实,在被执行人确无财产可供执行情况下主动退出执行程序。四、健全无财产可供执行案件退出执行程序的法律后果确立无财产可供执行案件的认定标准。我们认为必须有一个实体上的标准来确认被执行人“确无财产可供执行”,这是无财产可供执行案件退出执行程序的基础。这个标准就是在退出执行程序前是否已经做到了“执行穷尽”,这是执行程序独立价值的必然产物。所谓执行穷尽,是指执行机构依据债权人的请求实现特定内容,穷尽各种调查手段和执行措施,均不能使案件得以有效执行,而债权人也不可能提供证明尚有执行可能的证据。执行穷尽应涵括四个要素,即穷尽执行程序、穷尽调查手段、穷尽强制执行措施和穷尽执行制裁措施。只有在积极采取法律赋予的各种手段,严格做到了“四个穷尽”后,才可以将相关案件认定为无财产可供执行案件。创设无财产可供执行案件的认定程序。目前,各地法院在认定无财产可供执行而退出执行程序方面没有独立的程序,往往给当事人以“暗箱操作”的合理怀疑,也是导致相关案件不能顺利退出,甚至引发投诉上访的一个重要原因。笔者建议引入无财产可供执行案件宣告程序,由执行审查机构组织申请执行人、执行员、被执行人进行举证和质证,根据公开化的审查认定程序,最终决定是否宣告为无财产可供执行案件。整个宣告程序要将“执行穷尽”与“执行公开”有机结合起来,使参与程序的各方对申请执行人提供财产线索的情况、被执行人申报财产的情况以及执行员实施“四个穷尽”的情况充分发表意见,集中体现公开、辩论的基本要求,通过举证、质证揭示案件的执行事实,并以此为据,使执行审查机构更公正、更高效地作出宣告决定。明确无财产可供执行案件退出执行程序的法律后果。目前各地法院五花八门的退出方式无非是执行中止的变异品种,非但没有解决执行案件积压这一痼疾,而且由于这种制度设计似乎在结案统计上找到了出路,从而更加容易引发大量执行案件以这种非正常的方式退出,造成管理上和廉政上巨大的风险。笔者认为,无财产案件退出执行程序应当是指执行案件在经过实体上无财产的确认和程序上的公开宣告后彻底地退出执行程序,而非暂时性的、可恢复的退出。一旦退出执行程序,除非有证据证明执行法院在退出程序中有违法行为并依照法定程序纠正外,不得再行启动强制执行程序。构建无财产可供执行案件退出执行程序后的监管模式。无财产可供执行案件退出执行程序后,被执行主体应当依照破产程序或者依法清理后注销工商登记退出市场。少数被执行企业不依法定程序,转移、隐匿资产并以空壳化的方式一拖了之,企图通过无财产可供执行案件退出程序来逃废债务。对此,必须通过国家征