农业科研经费分配政策的转变

农业科研经费分配政策的转变

中国耕地的低效效果不高，包括导致人为灾害减少、资源性减少和结构性减少。这些减产,在很大程度上是由于农业科技的重大突破性成果较少,抗灾能力减弱造成的。根源是农业科技研究(本文简称农研)投入不足,这有限的经费使用效益又不高。原因是农研体制存在“三不二多”、“四碍二过”等问题:政院(所)不分、院所体制不活、整体实力不强,宏观管理多头、政出多门,存在体制性障碍、市场性障碍、资金性障碍和技术性障碍;政府管经费又管项目,是出资人又是“经营者”,统得过死,容易造成决策不当、资源浪费乃至滋生腐败。在官僚制度下,经费分配指标虚化,人情因素,过分看重政绩,立项小而全、重复,行为短期化,投入方向分散、投入结构失衡。上述问题造成了“四重五轻二低”:重论文轻应用、重研究轻开发、重应用研究轻原创性基础研究,重产中,轻产前、产后。1农业科技为农业生产注入了新的活力农业科技创新,包括农业科技体制创新和结构创新,实现资源的系列开发和综合利用,提高资源利用率,变资源产品为资源商品,变初级商品为深加工商品,变低档商品为高档商品,变一般商品为功能商品,变低产田为中产田直至高产田,变潜在资源优势为现实资源优势,提高防灾减灾能力。农业科技进步的作用:放大率先创新的“引擎效应”、模仿创新的“扩张效应”、继起创新的“持续效应”和结构优化的“集成效应”。1950～1980年,世界粮食单产由67公斤提高到153公斤,这期间科技对提高耕地生产率和劳动生产率的贡献分别是81%和73%。我国农业采用先进科技的面积每增加1%,可使农民纯收入增加1.92%。新中国建国头30年,农业科技投入与产出比为1∶16,“六五”期间,仅育种一项的投入与产出比就达1∶212。每增加一元财政农业科技投入,可减少农户9.35元的投资;每增加1元科技投资、教育投资和道路投资,分别可增加农业GDP9.59元、3.71元和2.12元。综上所述,科技是第一农业生产力,并能促进生态农业、精准农业等新兴农业的发展,促进农业产业结构调整。2创新管理手段,强化成果管理理念,构建政府与科技企业的协调管理机制提高农业财政科技经费使用效益的前提是改革农研体制,健全市场规则,规范市场秩序,确保市场对农业科技资源配置的基础性作用。农研管理体制创新。从多头管理向成立跨部门的国家农业科技委员会转变。全国一盘棋,按照有利于资源优化配置、人才培养与使用、突出特色、发挥优势的原则,通过“并、转、建、撤”的整合和改造,解决国有科技力量分散、课题小且重复、农业科技资源浪费的问题,逐步建立以重点农研机构和涉农大学为主体,科技力量集中,机构精干、结构优化、布局合理、功能互补、竞争合作,与生产者联系紧密,社会各界积极参与、共同发展,效益优化的农业科技体系。农研主体创新。按照其社会效益的大小,农业科技院所可以分为公益性与应用性二类。前者是非赢利组织,后者是企业组织。要实现公益性院所从事业单位向非营利性、自治性组织转变。政院(所)分开。本着建设责任政府、服务政府和法治政府的目标,制订和实施科技法规,创造科技发展的公平、公正的市场环境。在转变政府职能的过程中,逐步建立政府指导农研市场,市场引导院所的体制。政府对院所从直接管理转向间接管理,从微观管理转向宏观管理,从事无巨细的指令性、分配性行政转向指导性、服务性行政。实现有限行政、依法行政和依法管理,不是用行政审批来决定院所的设置,而是用“院所设置法”来规范院所的生死存亡;不是批课题拨经费,而是依据“农业科研法”来分配项目、奖励科研成果;不是垄断学科评价和质量评估,而是依据“科技质量法”,开展社会评估和市场评估。凡是能够放下的权力,政府都要还给院所,充分发挥农业院所的主观能动性。院所要摸索适合本单位、本学科科技的管理办法。政府通过项目配置引导院所服务于国家的战略目标,学科设置突出前瞻性、交叉性、高起点,根据学科发展进行动态调整。坚持社会利益最大化原则,先进齐全的设备等资源配置倾斜于优势学科;强化成果管理理念,促进院所之间学术交流,建立和完善成果的共享平台,促进先进系统、高效设备、信息等科技资源的共享,促进成果的社会应用。部分国有科技机构可以委托给大学、企业或非营利组织代为运营,这类科技机构的内部事务接受国家管理,政府依法监督和检查。应用性院所从事业单位向现代科技院所制度转变。这是一种新型组织,它虽然设定发展科技等社会目标,履行其公共责任,但不再是传统意义上的事业单位,也不再是政府及其部门的附属物。现代科技院所法人治理的基础是所有权与管理权相分离,政府、社会组织、企业、个人(知识产权所有者),作为科技院所的出资者,拥有其所有权。由出资方代表、专家代表组成的董事会或理事会是院所的最高决策机构,负责确定院所的组织章程、宗旨、发展方向、发展战略、发展规划和财务收支计划,面向社会选聘院(所)长。院(所)长负责科技业务和日常管理工作,对董事会负责;院(所)学术委员会决定学科设置、课题设置、科技人员组成和科技方案及其实施。从传统的人事管理向人才资源是第一资源的战略思想转变。着力发现、培养造就、凝聚、使用数以万计的科研、推广、经营、服务、管理等人才组成的宏大的农业科技队伍,是农业科技发展的基本建设。进一步提高科技人员的待遇,吸引国内外优秀人才从事农研,充分发挥他们的积极性。公益型科技院所的科技人员应确认公务员身份,参照公务员待遇,在体现公平的基础上,构建有效的内部动力机制、激励机制。按照成果和课题的完成质量和社会效益、科技创新程度对科技人员实行激励措施。合理配置农研机构的人员,制订实施合同聘任制,能者上、庸者下,优胜劣汰,形成开放流动、竞争高效、自由探索、鼓励创新的研究氛围,使科技机构始终保持活力,多快好省地出成果。从“小范围”向“大市场”和“大社会”项目分配和评审转变。农研资源配置体制创新,应坚持经济效益和社会效益最大化原则,构建切实可行、公开公平、清晰规范、客观公正、招标竞标、择优委托的评审项目制度,构建非政府的社会评估、市场评估等中介评估评审制度,构建与国际评价方法和标准一致的项目分配、评审和人才绩效考核指标体系。重大项目实行首席专家负责制,将更多的控制权给予科技产出影响最大而又最难监督的专家或研究团体,同时要其承担相应的风险(即成功的荣誉和失败的惩罚)。应适当使用“集体惩罚”机制和问责制度。如一次集体失败,将在几年内取消其一切相关资格。集体惩罚可以迫使组织内部的精英成员更多地采取合作态度。从农研法制缺失向法制健全转变。实施严厉的保护知识产权措施,以保护发明者、持有者的权益。修订或制订有关法律法规的实施细则,加强其可操作性。不仅要保护私人的知识产权,而且要保护国有科技财产不受侵犯。我国《科技进步法》规定对违反财政制度的当事人最高给予行政处分,这不足以保护国有科技财产。适应公务员问责制,“农业科技法”要建立经费分配人与使用人的利益连带关系。根据具体情况,经费使用成功,项目分配人得到奖励,经费使用失败,项目分配人受到惩处,促使人们自觉地提高农研经费的使用效益。从项目结项验收向项目跟踪验收转变,有奖举报个别人盗取国家科技经费问题。根据情况,既要对那些立项时间虽长,但成果小的课题,停止划拨经费,更要切断那些没有能力进行研究,只有“能力”获得项目的人的财路。对于骗取科技经费者,根据情节情况,追究其经济责任,直至刑事责任;实现从主管官员无责任制度向问责制度、连带制度转变。从项目经费制向项目前部分划拨与项目中、项目后奖励结合的经费投入制度转变。根据具体情况,把部分项目经费改变为奖励基金。凡取得成果者,获得奖励,没有成果或成果不大,不能得到奖励,或只能得到很少奖励。激励农民对新技术的需求。提供采用新技术的补贴和贴息贷款,大力完善农业技术、信息、政策性保险等社会化服务体系,建立“综合农业信息系统”,为农户提供气象、土壤、栽培、防灾等信息服务。提高农业技术一线人才的素质,加大农民技术培训的力度,不断提高农民素质,使农民的文化科技水平与科技需求成正相关。促使农民充分利用市场机会,降低决策失误率,避免信息不对称甚至扭曲而导致的损失,降低农户采用新技术的成本和风险。3发展优势产业,加快由科技引导投资转变农业科技增长方式。从注重农业数量效益增长为主,转向提高农业质量效益为主;从主要为农业生产服务,转向为农村资源、环境和经济发展全面服务;从资源开发技术为主,转向资源技术与市场开拓技术相结合;从面向国内市场提供服务,转向为国内、国际两个市场提供技术保障;从引进农业科技为主,转向坚持自我发展、自主创新、自我推进为主。从对科技机构、科技人员的一般支持转向以项目为主的重点投入支持,从“撒胡椒面”转向“重点与集中”,从“小而全”、“全而散”转向“大而精”、“精而准”农研经费投入。大力研发重点技术、核心技术、关键技术和配套技术,大力发展原创研究、基础研究,提高原创能力、集成创新能力、引进消化吸收再创新能力、储备能力和转化能力。知识创新、技术创新和产品创新结合,“跟踪、赶超和跨越”,抢占世界农业科技发展的制高点与开发简便可用的“傻瓜型”技术结合,加大农业产前、产后和农业高新技术研究。注重提高农产品质量,节约土地、水等稀缺资源的节本增效技术,开发高需求弹性商品、出口导向型商品及高附加值产品。以种为先,发展超高产、抗性强的育种和栽培技术;以土为本,把土留住,改土变肥;以水为命,发展精细节水、微灌技术和旱作农业;提高农业抗灾能力;发展复合、缓释、长效肥料,改善农业生产资料性能,降低其成本。良种提高效益。近年来,植物基因组研究的重大进展,为开发抗病、抗虫、抗旱、抗逆、高产、优质农作物提供了科技基础。应加大投入,继续研发高产、优质、安全,且成本低、耐旱抗逆、抗病性强、熟期适宜的品种,提高良种覆盖率。改土提高效益。日本农林省农研所中国农业问题专家白石和良的著作《中国养活中国》认为,改造中低产田科技进步,可将一半耕地改造成“吨粮田”,仅此一项,就可确保7.5亿吨粮食,提高耕地效益。要继续大面积改良土壤,加大治理中低产田盐碱和渍害的力度;还要因地制宜,精准施肥。节水提高效益。要科学建设田间灌排工程、小型灌区、非灌区抗旱水源工程。据研究和实践,人工增雨可使降水增加10%～15%,投资效益比为1∶30。灌溉投资的回报率最高,每1元灌溉投资可增产粮食5.56公斤。历史上长期形成的“南粮北运”格局已被“北粮南运”替代,但是粮食生产是高耗水产业,将粮食增产的重任交由水资源更为短缺的北方地区来承担,节水迫在眉睫。调整品种结构,如发展雨热同期或积极培育耐旱的优质高效农业品种,发展节水型农业。根据我国抗旱形势严峻的国情,应蓄水、增水、保水、高效用水并重,农艺节水、生物节水、工程节水相结合,促进节水农业技术向定量化、规范化、模式化、集成化和高效持续方向发展。变抗洪为蓄洪,修建地下水回灌设施和建立雨洪利用系统,在丰水年或来水较多的汛期,把地表水回灌到地下,补充地下水,提高地下水位;把洪水存储在经过深挖的扩大容量的湖里,把水留住。节水与治污结合,变污水为净水。加大农业科技投资力度,由投资强度0.25%逐步向2%提升。农业研究一般投资额巨大、周期长。我国农业面临地减、水缺、土壤沙化等供给约束,此外还存在需求约束及自然风险、市场