甘肃省西定市城中村改造调查与分析

甘肃省西定市城中村改造调查与分析

甘肃省定远县是2003年从“县域”改造而产生的“年轻城市”。这个城市的“先天无量”和“城中村”问题自古以来就存在。它不仅是城市经济和社会发展的客观而必然的产物，也是制约城市文明进步的主要原因之一。实施对“城中村”的改造,是实现市容市貌改观、城乡居民生产生活条件改善的必然选择。“城中村”改造工作是一项复杂而又系统的工程,实施好这一“德政工程”,推进科学发展,要把握最重要、最关键的环节,以民生为本———坚持惠利于民;以规划为先———必须配套推进。一、安定区城市建设发展现状定西市区的“城中村”是指城市规划内的村庄、土地为集体所有(含部分国有土地)。之所以对其实施改造,目的在于盘活城市资产,提高城市土地利用效率,民众得实惠;改善城市环境,推进“城市形象语言”日益改观;打破一城两制的“桎梏”,推进城市社会结构和社会管理现代化,实现城市物质形态现代化进程,走出一条以城带乡、以工促农、城乡一体化发展的路子。这既是城市经济社会发展大势所趋,又是城乡居民热切期待生活质量不断提高的人心所向。根据市建委对市区在2015年前实施的城市建设(改造)规划,“城中村”改造的范围,主要包括安定区凤翔镇的友谊、永定、东河、福台4个村,既包括主城区2002年前建成的面积17平方公里内的“城中村”,又包括扩展到现在的19平方公里内的“城中村”。调查分析认为,目前“城中村”主要有三个基本特征:(一)多区改造现状这一区间的显明特征是亦城亦乡、有市有农,是典型的“城中村”形态。当前和今后一个时期,改造工程共有21个区段,涉及农户7257户25403人,占地面积2000多亩,国有、集体土地兼有。改造占地面积在200亩以上的有9个区段,各区段改造面积较大,各类情形复杂。改造占地面积在100亩以下的有12个区段,各区段占地面积不是太大,但改造难度较大。(二)新城市是一个简单的郊区农业村庄，其情况相对简单新列入城市规划区范围的主要分布在凤翔镇福台村的3个区段,涉及农户867户3035人,占地面积为758.2亩,全为集体土地。(三)自然社调查研究的基本情况一是“城中村”人均耕地(川地,集体所有)为0.48亩,基本符合我国大部分城市人均耕地0.5亩以下的“城中村”改造条件。二是改造的区段大部分靠山脚、邻河流、近公路。像西河、东河两条河流将市区分割成不规则的三片,既给市民生产生活带来了诸多不便,又严重影响了城市整体形象。特别是老城区21个区段内涉及人口众多、住房、就业、保障等方面的问题异常复杂。同时,原土地使用方式多样,地上附属物的所有权较为复杂,给改造工作加大了难度。三是民生状况差别较大。通过对友谊、永定、东河、福台4个村的25个自然社753户3101人的抽样调查,其劳力状况、从业收入等要素表明:在劳动力及就业方面,上述农户共有劳动力1820人,占人口的58.69%。家庭就业人数1678人,占家庭常住人口的54.11%,占劳动力的92.2%,总体上看,就业率较高,但多数劳力从业状态极不稳定;从劳动力结构看,劳动力负担系数为0.70,既是一支城市建设、生产的有生力量,又对于我们应对城市的“老龄化”有积极作用,有利于城市的协调、和谐发展。在生产经营方面,从事农业的554人,占33.02%;从事非农业的1124人,占66.98%。同时表明,稳定从业者少,随机从业者多。在家庭收入方面,抽样调查了2006年和2007年两个年度,整体出入不大。2007年753户家庭经营总收入742.81万元,户均9864.67元,人均2395.39元。其中来自农业的收入137.27万元,占18.48%;来自非农业经营的收入605.54万元,占81.52%。农业从业人数和农业收入只占“城中村”家庭经营收入的一少部分,绝大部分人从事非农产业,非农收入占总收入的大头;家庭人均收入在1500元以下的占调查总户的近70%,农户困难面较大。在参加社会保障方面,在接受调查的753户中,有43户是农村低保户,占5.7%,有746户参加农村新型合作医疗,占调查户的99.07%,有7户未参加。在“农转非”意向方面,有相当一部分人有“农转非”意愿,并对融入城市化生活、并对政府改善就业条件、提供社会保障、提高生活质量和水平怀有信心。二、建立健全“城中村”改造的管理措施“城中村”改造的价值取向,应以民生为本实现这一根本目的,首先要以务实、科学的规划先行,改造工作中的诸多制约因素就可得到有效化解。通过科学规划的实施,不仅使基础条件得到改善、市民生产生活更加便捷,还可使两条河流得到绿化、装点改观,建设成为靓丽的风景线———“双龙戏珠”,提升市区的品质;合理布局“功能区”,构建第一、二、三产业发展平台,有效解决“人到哪里去,钱从哪里来”的问题,从而不断增加就业、增加收入、改善民生;有效解决街道及社区居委会办公场所、敬老院、技能培训、文化教育、娱乐休闲等方面有关民生的最直接、最现实的问题。辩证地看,科学规划及实施,是为了民生的保障和改善;民生的改善又为科学、合理、详尽的规划提出了深刻而又全面的内涵要求,二者统一于城市科学发展之中。为此,建议上级建立规划部门,在改造工作中,务必制定一个务实的、科学的、市民满意的好规划。由市建委根据定西市城市建设规划,提出市区“城中村”改造具体规划,并反复征求意见,达成共识。并由市建委和安定区城建局按照规划设计的有关政策、规范要求,组织编制“城中村”改造详细规划。详规要坚持高起点、高标准,避免低水平、低质量开发建设。“城中村”改造的详规,须经市上“城中村”改造领导小组同意、市政府批准后,严密组织,分步推进。市、区两级建设部门组织项目所在的镇、街道办事处、村(居)委会,保质保量地实施好改造工程。“城中村”改造中的核心问题是民生问题。为此,提出以下建议:一是户籍管理。对列入“城中村”改造的友谊、永定、东河、福台四个村的村民,根据自愿原则,经本人同意后,按照在城区有合法固定住所、有正常收入来源(具备其中一项条件即可)的规定,可由农业户口改变为非农业户口。二是土地管理。列入年度改造计划的“城中村”,其土地属于集体所有的,一次性征用,按当年土地级差地价补偿,依法转为国有土地。要依据具体实际(正在“撤村建居”、尚未“撤村建居”但已列入城市框架范围的),应由国土、规划、建设等部门协同,对是否违章违规建筑,是否乱占乱圈,是否非法租赁,是否以土地入股名义开办各种实业,是否用集体土地抵押贷款,是否用集体土地进行房地产开发经营等进行摸底调查,制定切实可行的操作办法,经“城中村”改造领导小组同意,报政府批准后执行。三是经营用地管理。在“城中村”改造时,要将原村集体所有的非建设用地按照12%的比例给村上预留生产、生活备用地,解决部分农转非人员的养殖和农作物打碾、兴办小加工等问题,其余按照国家有关补偿政策一并征收为国有,并予储备。对农转非人员未征用耕地,可暂由原承包者继续使用,以后国家征用时,按照规定付给承包者补偿费。四是拆迁安置管理。为解决被改造村的群众居住问题,在编制改造规划时,按人均50平方米的标准预留村民居住安置用地,剩余土地首先保障城市道路等基础设施建设用地,其余纳入政府储备。拆迁按现行城市拆迁标准兑现,也可实行土地置换,异地安置。安置采用实物安置和货币补偿两种办法。实物安置按原建筑面积和安置房建筑面积1∶1的比例进行置换;货币补偿按国家有关规定标准执行,补偿标准低于同等面积安置房总额的,其差额由市、区两级财政合理匹配予以补助。五是社会保障管理。要坚持自愿参加养老保险的原则,区分不同年龄,分类参保:对45-60岁的,实行政府补助加个人出资一次交清的方式办理;对60-70岁的老人实行一次性定补;对70岁以上老人由社保、民政全额负担。应优先安排转为市民的劳动力就业,并享受现行城镇居民就业政策,对暂未就业的发给《再就业优惠证》,并享受相应的优惠政策;转为市民后的低保对象享受现行相关政策;村民转市民后全部纳入城镇医疗保险。具体操作办法由市、区两级社保人劳等部门论证制定,经城市改造领导小组同意,市政府批准后执行。六是对特殊情况的管理。其一,在“城中村”改造中,由于友谊村第11村民小组(地处西山)不在城市规划区内,可就近划并到福台村管理。涉及原资产方面的问题,要单独核算,单独运行。改造中涉及市区行政区划方面的调整,由民政部门提出具体实施办法。其二,“城中村”改造中一部分愿转市民,也有一部分不愿转者,区分两种情况对待。对愿转者,在规定劳动年龄内、有劳动能力的优先安排在改造建设的临街商铺就业;其余劳动力安排在规划建设的养殖园区内就业,并每年安排一定数量的劳力在市区工商企业就业。对于不愿转户的家庭或个人,要不折不扣地享受退耕还林补贴、粮食直补、生猪补贴、农机具补贴、农村低保、农业生产资料综合补贴等国家强农惠农的各项优惠政策。三、创新机制，高效共赢“城中村”改造工作,应坚持以下原则及措施:(一)保证改造工作顺利进行,确保社会和谐稳定要根据村民的实际情况,制定切实可行的措施,统筹考虑各方面的利益,调动镇、街道、村委会和村民的积极性,尊重民意,保证改造工作顺利进行。(二)统一规划,配套建设要按照城市规划的要求,对改造工程实行统一规划、成片开发、配套建设。改造规划经市政府批准后,根据各村(社)实际情况,分期组织实施。(三)民生保障问题市、区两级有关部门协同,制定具体优惠政策,妥善解决“城中村”农民就业、医疗、养老等民生保障问题。要着力于培育养殖、加工、物流等产业,增加就业,改善民生,解除他们的后顾之忧。要坚持综合配套、改制与改造并举的原则,在改造过程中,配套进行户籍、土地、社区管理、经济管理、社会保障体系等多方面的配套改革,务必解决城区内管理二元化的问题。(四)科学制定、规范、长效机制、新兴产业,实现高质量、高效化管理“城中村”改造要先安置,再开发。安置政策要有吸引力,确保群众利益不受损害。建设工程要严格按照详规的要求,不篡改、不走样。新建居民新村内的道路、排水、绿化、供水、供电、邮政等基础设施及公共品,要由市建委纳入年度计划,并组织高质量、高效化实施。改造工程的质量管理与整个城市的综合管理两手抓,