“省管县”体制对县级行政区域经济影响的跟踪研究-以贵州省威宁县为例

"省管县"体制对县级行政区域经济影响的追踪研究以贵州省威宁县为例摘要目前，我国地方政府层级实行“省一市一县一乡”四级制。这种多层级的地方行政管理体制，常常导致行政机构臃肿、行政人员过多、行政成本大、行政效率低，成为制约县域经济发展的体制障碍。县域经济是我国经济发展和社会稳定的基础，迅速发展县域经济，必须减少行政层级，改革市管县体制，贵州省直管县体制，扩大县域权力。我国中部、东部省份，经济发达、交通便利、人们的文化素质高，省管县体制改革基本上都在中部、东部省份进行。我国西部地区多山地形，受自然条件限制，交通发展缓慢，经济发展不快，少数民族多，因此，在中部、东部省份实施省管县改革后的较长时间，西部省份仍然实行的是多层级的管理模式。随着社会主义市场经济体制的完善、政府职能的转变、科学技术、交通事业的快速发展，在西部省份实施省管县体制已经具备了一定的条件。贵州省位于西部，全省大部分是山地，少数民族分布广泛，贵州省实施省管县体制必须立足贵州省省情，借鉴我国实施省管县体制改革的经验，制定适宜的政策，规模、通过合理划分省、县的行政权限、明确省、县的财政权限、适当扩大县的实行市、县分治等路径来发展县域经济。关键词：省管县；行政权；体制改革；财政分权；县域经济

AbstractAtpresent,theleveloflocalgovernmentinourcountryisimplemented"onecounty,onecounty,onecounty,onecounty".Theleveloflocaladministrativesystem,oftenresultinadministrativeinstitutionsbloated,toomuchadministrativepersonnel,administrativecost,lowadministrativeefficiency,becomethesystemobstaclerestrictingthedevelopmentofcountyeconomy.Countyeconomyisthefoundationofourcountryeconomydevelopmentandsocialstability,therapiddevelopmentofcountyeconomy,mustreducetheadministrativelevel,reformthecitytubecountysystem,systemofstraightpipecountyinguizhou,expandthepowerofthecounty.InthecentralandeasternprovincesofChina,economicdevelopment,convenienttransportationandpeople'sculturalqualityarehigh,andthereformofprovincialmanagementsystemismainlycarriedoutinthecentralandeasternprovinces.Themountainousterrainofwesternregion,andrestrictedbynaturalconditions,theslowdevelopmentoftransportation,economicdevelopment,ethnicminorities,therefore,inthecentralandtheeasternprovinceofreformafteralongtimetoimplementtheprovincetubecounty,westernprovincesstillisamultiplelevelsofmanagement.Withtheimprovementofthesocialistmarketeconomicsystem,thetransformationofgovernmentfunctions,scienceandtechnology,therapiddevelopmentoftrafficcause,inthewesternprovincestoimplementtheprovincetubecountysystemhavecertainconditions.Locatedinwesternguizhouprovince,theprovinceismostlymountainous,ethnicminoritiesarewidelydistributed,theimplementationofthesystemmustbebasedonthesituationinguizhouprovincetubecountyinguizhou,basedontheexperienceoftheimplementationoftheprovinceadministratingcountysystemreforminChina,toformulateappropriatepolicies,scale,throughreasonabledivisionofprovincial,countyadministrativepermissions,province,countygovernmentfinancialauthority,thepracticeofexpandingcountycity,county,partitionandsoonpathtodevelopcountyeconomy.Keywords:provincialmanagementcounty;Administrativepower;Institutionalreform;Fiscaldecentralization;Thecountyeconomy

目录1前言 32“省管县”体制管理内容 42.1财政体制管理 42.2行政体制管理 52.3财政体制与行政体制的含义 53"省管县"体制对威宁县区域经济的影响 63.1"省管县"体制对县域经济的影响 63.2"省管县"体制对县域行政管理的影响 74“省管县”对威宁县经济影响的原因分析及存在的问题. 84.1“省管县”体制对县域经济影响的原因 84.1.1“市管县”问题根深蒂固 84.1.2削弱市域对县帮扶力度 84.1.3新架构运转磨合 84.1.4改革的配套措施尚未同步推进 94.2贵州省“省管县”在县域经济上存在的问题 94.2.1纵向财政竞争 94.2.2横向财政竞争 94.2.3加大了省级政府的管理难度 104.2.4加剧了市县的财政竞争 104.2.5市县间行政体制与财政体系不相配套 105深化“省管县”体制促进县域经济发展的建议 115.1明确政府间财政关系，完善“省管县”财政体制 115.2明确政府间的行政关系，完善“省管县”行政体制 115.3借鉴优秀经验，优化“省管县”改革的各项举措 115.4赋予地方政府财权，优化县域经济产业结构，促进国民经济发展 125.5加强对“省管县”顶层设计，完善体制制度，服务县域经济的发展 125.6转变政府职能，全面促进经济健康发展 13结论 13参考文献 151前言地方行政层级设置是我国行政管理学研究的一大重要课题，也是我国行政体制改革的一项重要内容。合理的地方行政层级设置是我国行政管理稳定、有序和有效的重要前提，我国经济快速发展、社会稳定和行政管理效率提高需要合理的地方行政层级设置。我国地方行政层级的设置是由许多因素综合作用的结果，主要受我国的政治、经济、文化、通讯、历史、地理、人口、风俗习惯、交通等因素的制约。我国四级制的地方行政层级中，层级之间的关系尚没有完全理顺，尤其市（地级市）、县两级之间关系不畅，矛盾凸显，市（地级市）、县两级在经济利益、行政管理权限以及城乡关系上的矛盾日益突出，成了县域经济社会快速发展的主要障碍之一。把原由地级市行使的适合县域经济社会发展需要的经济社会管理权限下放给县，有助于推动县域经济社会健康发展。县域经济是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的区域经济，是我国经济发展和社会稳定的重要基础，是我国国民经济中具有综合性和区域性的基本经济单元。县级政权在我国政治制度史上占有非常重要的地位。改革“市管县”的行政体制、建立适应县域经济社会发展需要的“省直管县”行政体制成为推动县域经济社会发展和深化地方行政体制改革的迫切要求。2“省管县”体制管理内容2.1财政体制管理财政管理体制，社会主义国家在财政管理中划分各级政权之间以及国家与国营企业、事业单位之间的责任、权力和利益关系的制度。简称财政体制。是国民经济管理体制的组成部分。在中国，财政管理体制有其特定的内容和原则。预算管理体制根据国家各级政权的职责范围划分各级预算收支范围和管理权限，并规定收支划分的方法。预算管理体制是财政管理体制的核心。由于国家预算集中了国家的主要财力，是国家有计划地组织财政分配的基本形式，通常也把预算管理体制称为财政管理体制。预算外资金管理体制规定预算外资金（见预算）的收支范围和管理权限。预算外资金在性质上属于财政资金，但不纳入国家预算管理而由各地方、各部门、各企业、事业单位自收自支、自行管理。税收管理体制规定各级政权机关在税收管理上的职责和权限。税收是国家最重要的财政收入。在各级政权组织之间，不仅对税种及税收的减免权有明确的划分，而且对税收稽征管理的职权也有具体的规定。行政、事业财务管理体制规定国家行政机关和事业单位为完成其工作任务和事业计划所具有的经费支配权限和责任，经费开支的范围和管理形式，以及在完成任务和计划后对经费节余可以分享的权利。固定资产投资管理体制规定在使用国家投资过程中，国家与建设单位（包括新建、改建、扩建和更新改造的单位）及其职工之间各自的职责和全面完成国家任务后应得的利益。固定资产投资中涉及专业银行信用管理体制和建设单位本身的财务活动，不属于财政管理体制的范围。企业财务管理体制规定国营企业再生产过程中国家与企业、职工之间在资金管理、成本管理、企业收入分配和使用等方面的责任、权限和利益。资金（包括企业固定资金和企业流动资金）和积累的分配是财政管理体制直接处理的。涉及企业与银行以及企业内部关系的，则分别属于银行信用管理体制和企业本身的财务活动。2.2行政体制管理行政权力的运行规则是引导、规范和制约行政权力运行的基本轨迹及以此为基础的制度体系。如同体育比赛需要规范参赛选手的比赛规则、市场竞争需要引导和监督各类市场主体的竞争规则一样，行政机关在行使行政权力时也需要一套规则的引导、规范和制约。由于行政权力的运行涉及到资金、人事、工程项目等大量公共资源的配置和使用，所以行政权力的运行有没有规则、有什么样的规则就显得极为重要。当然，对于规则的内容，不同的人可能会有不同的理解。在笔者看来，行政权力的运行规则应当主要是以一系列法律制度为基础的，包括法律原则、法律精神等为内容的规则；也就是说，引导和制约行政权力运行的应当是一套公开、明确、理性的，能够确保行政权力行使规范和科学的规则体系。在计划经济体制下，权力运行规则主要以命令和服从为基础。而在市场经济深入发展的今天，传统的权力运行规则在逐渐解体，而新的权力（利）运行规则尚没有完全建立，因而导致许多违背法治精神的“潜规则”的出现，如“跑部钱进”、“官出数字、数字出官”、“上有政策、下有对策”等。大量“潜规则”的存在只能使行政权力运行偏离正常轨道，背离设置行政权力的初衷。2.3财政体制与行政体制的含义财政管理体制的实质是正确处理国家在财政资金分配上的集权与分权问题。国家的各项职能是由各级政府共同承担的，为了保证各级政府完成一定的政治经济任务，就必须在中央与地方政府、地方各级政府之间，明确划分各自的财政收支范围、财政资金支配权和财政管理权。一般地说，各级政府有什么样的行政权力（事权），就应当有相应的财权，以便从财力上保证各级政府实现其职能。行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。从国家的层面看，是指行政机关与立法、司法机关的权力的划分。行政体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定行政体制。3"省管县"体制对威宁县区域经济的影响3.1"省管县"体制对县域经济的影响2011年，贵州省辖县级行政单位88个，包括10个市辖区，2个特区，9个县级市，67个县。除市辖区外，具有县域经济范畴的共有78个县、市（县级）、特区、自治县，占全省县级行政单位的88.6%，县域人口3516万人，占全省的89%左右。改革开放以后，贵州省委、省政府高度重视发展县域经济，尤其从1995年起，制定了大量有关县域经济发展的政策：在1995年的《关于加快县域经济发展的决定》中，阐明了县域经济在贵州省经济全局中的战略地位，提出贵州省发展县域经济的总体设想是“统筹规划，分类指导”，把贵州省的县分为四类，部署了每一类的发展具体目标和发展重点方向。在1995年的《关于扩大周边县若干管理权限的意见》中，对贵州省32个周边县下放、放宽项目审批权等n项权力。在1996年的《关于加快经济发展进一步做好财政工作的意见》中，提出了财政工作要从源头抓起的指导思想和增强县级财政实力的相关政策措施。在1995年的《关于进一步加快小城镇建设的若干规定》中，提出要加快推进以县城为重点的小城镇建设。在1999年的《关于建设经济强县的实施意见》中，实施“非均衡推进”，进一步放宽县级管理经济的权限，使县具备统筹县域经济发展、协调部门关系所必须的权利和责任，提出了先予后取、放活促强、讲求实效的原则，积极建设第一批20个经济强县，在计划调节、劳动工资、干部人事、工商行政、资金调解等方面赋予经济强县与市、州、地级同等的管理权限，赋予经济强县在外商投资、行政机构设置和编制确定方面一定的自主权。在2000年的《关于实施西部大开发战略的初步意见》中，提出到2010年把贵州省三分之一左右的县建成经济强县的目标。在2004年的《关于进一步推进经济强县建设的意见》中，确定贵州省第二轮经济强县建设从2004年起到2007年，第三轮经济强县建设从2008年起至2010年；在扩大经济管理权限、项目建设、对内对外开放、金融支持、财政支持、领导班子和干部队伍建设等方面对经济强县给予政策支持。2017年，全县实现地区生产总值250.73亿元，增长12.9%，规模以上工业增加值完成31.52亿元，增长12.7%。固定资产投资完成213.59亿元，增长21.6%。一般公共预算收入完成11.2亿元，增长15.4%，金融机构存贷款余额分别增长25%和28.5%。初步核算，2016年完成地区生产总值（GDP）215.15亿元，比上年增长14.1%。人均地区生产总值达16908元，比2011年增加10647元，比2015年增加2026元。我县地区生产总值占全市的比重由2011年的10.61%提高到2016年的13.23%。

全县地区生产总值中，第一产业增加值71.83亿元，比上年增长6.0%；第二产业增加值55.34亿元，比上年增长14.6%；第三产业增加值87.98亿元，比上年增长20.2%。三次产业结构从上年的36∶26∶38调整为33∶26∶41。

表1

2011-2016年全县地区生产总值结构表

单位：亿元指标名称2011年2012年2013年2014年2015年2016年2016年增长（%）地区生产总值79.07100.83123.66152.03189.37215.1514.1第一产业增加值27.2933.7042.8347.4667.4171.836.0第二产业增加值22.7127.3832.3443.1249.6655.3414.6工

业18.9523.0426.8733.2637.9241.4812.7建筑业3.764.345.479.8611.7413.8620.7第三产业增加值29.0739.7548.4961.4572.3187.9820.2批发和零售业6.437.388.229.9310.5812.0611.8交通运输、仓储和邮政业2.105.326.187.828.488.7019.6住宿和餐饮业2.332.713.073.804.245.0314.9金融业1.321.902.703.514.916.1015.3房地产业2.935.026.818.128.829.9435.1其他服务业13.9617.4221.5128.2735.0141.9226.0营利性服务业————3.184.225.829.4787.1非营利性服务业————18.3324.0529.1932.4513.8人均地区生产总值（元）62617987976611992148821690813.6二、农业

2016年完成农业总产值114.38亿元，比上年增长11.6%，实现增加值76.06亿元，比上年增长6.0%。其中，种植业增加值47.50亿元，比上年增长6.5%；林业增加值3.11亿元，比上年增长10.0%；畜牧业增加值21.11亿元，比上年增长8.0%；渔业增加值0.11亿元，比上年增长4.0%；农业服务业增加值4.23亿元，比上年增长13.3%。

全县农作物种植面积19.98万公顷，比上年增长0.4%；其中，粮食作物种植面积9.44万公顷，比上年增长2.0%；蔬菜种植面积2.39万公顷，比上年增长10.0%；中药材种植面积0.65万公顷，比上年增长12.8%；年末果园面积0.73万公顷，比上年增长18.0%。全县粮食总产量49.76万吨，比上年增长0.7%。水果、蔬菜、中药材产量分别达3.91万吨、29.36万吨、2.78万吨，分别比上年增长20.0%、20.0%、19.0%。

全县猪肉产量7.7万吨，比上年增长8.4%；牛肉产量0.69万吨，比上年增长7.9%；羊肉产量0.31万吨，比上年增长7.1%；禽肉产量0.21万吨，比上年增长4.0%。禽蛋产量0.64万吨，比上年增长3.0%。年末全县生猪出栏78.5万头，存栏79.6万头，分别比上年增长4.0%和3.0%。家禽出栏127.5万羽、存栏180.6万羽，分别比上年增长3.0%和1.0%。

三、工业和建筑业

2016年完成全部工业总产值142.04亿元，比上年增长7.2%，实现增加值41.48亿元，比上年增长12.7%。其中：规模以上工业企业64户，完成总产值94.1亿元，比上年增长7.2%，实现增加值27.48亿元，比上年增长14.1%。

表2

2016年规模以上工业企业产品产量情况表

2016年全社会建筑业增加值13.86亿元，比上年增长20.7%，其中资质以上建筑业企业11个，共实现总产值3.57亿元，比上年增长141.1%。

四、投资和房地产

2016年完成全社会固定资产投资300亿元，比上年增长20.3%，其中，500万元以上固定资产投资175.62亿元，比上年增长

20.9%；在草海综合治理方面的投资11.53亿元。

500万元以上固定资产投资中，按产业划分：第一产业完成投资26.57亿元，第二产业完成投资47.61亿元，第三产业完成投资101.44亿元。从主要行业来看：完成工业投资32.31亿元，比上年增长16.1%；社会基础设施建设投资83.94亿元，比上年增长31.4%；农林牧渔投资2.01亿元，比上年增长11.1%；水利投资13.78亿元，比上年增长9.4%；房地产开发投资12.5亿，比上年增长19.4%。

2016年完成商品房施工面积142.11万平方米，比上年增长2.0%；商品房销售面积35.52万平方米，比上年增长23.6%。

表3

2016年全县房地产相关指标情况表

五、商业

2016年完成社会消费品零售总额32.72亿元，比上年增长13.0%，其中，城镇消费品零售额26.91亿元，比上年增长13.5%；乡村消费品零售额5.81亿元，比上年增长10.7%。

全县批发业商品销售额23.76亿元，比上年增长15.5%；零售业商品销售额44.53亿元，比上年增长17.5%；住宿业营业额0.69亿元，比上年增长18.5%；餐饮业营业额5.17亿元，比上年增长25.0%。

表4

2016年全县社会消费品零售总额完成情况表

六、交通、邮电和旅游

2016年新增公路通车里程505公里，累计公路通车里程6058公里，比上年增长4.3%，其中，乡村公路通车里程5473公里（新增505公里），比上年增长4.5%。实现旅客运输周转量235621万人/公里，比上年增长31.0%；货物运输周转量170672万吨/公里，比上年增长17.0%。

表5

2016年全县运输量及运输周转量完成情况表

全县移动电话用户62.7万户，比上年增长7.4%，互联网用户0.70万户，比上年增长51.0%；联通电话用户9.1万户，比上年增长15.0%，固定电话用户0.05万户，比上年增长11%，互联网用户1.3万户，比上年增长18.0%；电信电话用户5.70万户，比上年增长-0.2%，固定电话用户1.80万户，比上年增长-14%，互联网用户1.75万户，比上年增长8.0%。邮政业务总收入2396.97万元，比上年增长35.7%。

全县实现旅游综合收入65.75亿元，比上年增长40.0%；旅游接待总人数643.94万人次，比上年43.1%；旅游发展综合指数达到79.59。

七、财税和金融

2016年完成财政总收入24.67亿元，比上年增长15.5%，其中：一般公共财政预算收入10.01亿元，比上年增长13.6%。财政总支出75.69亿元，比上年增长7.8%，其中：一般公共财政预算支出67.18亿元，比上年增长7.4%。财政八项支出合计46.56亿元，比上年增长12.2%。税收收入15.06亿元，比上年增长13.3%。

附表6

2016年全县财税收支情况表

全县金融机构人民币年末存款余额为149.81亿元，较去年同期增加23.32亿元，增长27.5%。其中：住户存款余额81.85亿元，较去年同期增加18.89亿元，增长30.0%;非金融企业存款31.02亿元，较去年同期增加2.36亿元，增长8.23%。年末贷款余额96.38亿元，较去年同期增加31.00亿元，增长47.4%。其中：中长期贷款余额55.02亿元，较去年同期增加19.28亿元，增长53.9%；短期贷款余额41.35亿元，较去年同期增加11.72亿元，增长39.6%。存贷比例64.3%，与去年同期相比提高了8.7个百分点。

附表7：2016年全县金融机构存贷款余额情况表

3.2"省管县"体制对县域行政管理的影响省直管县、市（县级市）体制改革是行政管理体制改革的重要内容，行政管理体制改革必须以优化行政职能和提高行政效率为目标，改革的结果必须使行政机关在行政职能和行政效率上有更大的提高，这是省直管县、市（县级市）体制改革的首要原则。贵州省实行省直管县，四级地方行政管理层级减少了一级，基本变为三级地方行政管理体制（自治州除外），实现行政组织结构的扁平化。行政组织结构的扁平化是现代行政组织结构的发展趋势，贵州省政府采用这种行政组织结构，减少行政管理层级，适当增加行政管理幅度，促进行政组织的横向与纵向的沟通，激发行政组织各层次之间的横向和纵向的互动。省直管县、市（县级市）体制有利于政府信息及时传达，加强沟通，促进政令畅通，提高行政管理效率。贵州省实行省直管县体制以后，县级政府不再接受地区或者地级市政府的管理和领导，直接接受贵州省政府的领导和管理，县级的情况直接反映到贵州省政府，贵州省政府能及时地了解和掌握县级的实际情况，及时帮助县级政府解决县域经济发展困难。贵州省地处我国西部，偏远县的经济发展非常艰难，需要省政府给与其强有力的支持，特别是在资金、技术、项目和政策方面的扶持，地区行政公署和市政府往往都很难给县级的经济发展很大的帮助，即使能提供一些帮助，力度不大，而贵州省政府的实力比地级市政府、地区行政公署的实力雄厚，实行省直管县体制以后，贵州省级政府对偏远县级经济发展进行100个专项扶持和重点支援，帮助这些经济实力不强的县级加强基础设施建设，改善投资环境，建设重点项目，转变经济发展观念，逐渐发展壮大县域经济。从贵州省政府角度看，实施省管县体制后，贵州省政府直接管理县级，省政府制定的方针、政策能够及时地传达到县级，减少和避免因为管理层级过多而导致行政管理信息传递的变样和走调，增强省政府宏观调控的及时性和有效性，提高省政府、县政府的行政效率。4“省管县”对威宁县经济影响的原因分析及存在的问题.4.1“省管县”体制对县域经济影响的原因4.1.1“市管县”问题根深蒂固一是省直管财政体制改革后并未改变政府行政隶属关系，市将继续履行部分财政监管职能及其他职能，这一块成本并没有降低。二是随着与省财政业务联系的加强，交通费、通讯费及其他费用支出将增加，与省级联系的行政成本将大幅提高。4.1.2削弱市域对县帮扶力度在财政体制变迁过程中，管理权限调整而发生相应变化。实行省直管县（市）财政体制，省将县直接纳入管理。而市级财政与县级财政的关系变成了平等的关系，形成了两级有利益的事项相互争夺，涉及到要承担责任的需要投资的事项两级政府相互推诿，亟待理顺省、市、县关系。4.1.3新架构运转磨合由于地理和先天的因素，我国不同省区区域差异显著，经济社会发展程度差异大，不同地区的体制效率以及对体制本身的需求也不尽相同，部分地方甚至有条件实施地方自治，但是也有不少地方连“省管县”的改革时机都还不成熟。加上“省直管县”这种体制上的大手术，牵涉到数以万计的政府官员的升降去留和其妻儿老小的生计，涉及到数以亿计的政府资产科学配置和依法处置，涉及到新架构的运转磨合，其影响之巨，牵涉面之广，难度之高，阻力之大是很难预测并有效控制的。除此之外，以目前我国学术界对行政体制改革甚至政治体制改革的研究现状来看，不仅数量不多，也不够深入，公开出版的更是少之又少。而甚为重要的可行性评估以及对具体每个地方的实证调研也未见论证。关于“地方自治”的研究则似乎成为了“学术禁区”，其缘由难道是民国时期曾大力倡导地方自治么？虽然学界对“省管县”的改革成果预期颇高，但是从地方自治的角度来看，省管县只是减少了市一级的管理，但在隶属关系上并没有实质的改变，改革后省对县的领导还是强有力的隶属关系，而县在自治上的权力也并不必然得到加强，很多县有可能还会因为缺乏市一级的领导和整合而在经济社会发展方面有所退步。“省管县”改革的结果虽然能够精简一级政府，降低政府运行成本，提高服务效率，但是并不能完全消除官僚主义的弊病，市一级的管理退后了，省一级的管理走到前台，从本质上说，只是换了一个“管理者”，并不是对县自治的保障。4.1.4改革的配套措施尚未同步推进“省管县”的实质是对地方利益的重新调整。最大的变化是，处于矛盾核心的两个主体———市财政和县财政，由“父子关系”变为“竞争对手”。出于“自利”角度，地位平行的市、县在公共财政范畴内将会陷入博弈论的“囚徒困境”：具有理性的各区域利益主体选择使自身利益最大化的行为，会导致区域或社会整体的无效率。在原来“市管县”体制下，为实现整体发展目标，这个问题可以通过上级对下级的行政力量实施纵向或横向的协调来解决。而在“省管县”框架下，省级财政要在管理幅度骤增为原来的5—10倍的背景下，协调市县，统筹发展，这将是难度颇大的挑战。“省管县”调动了县级政府的积极性，但其可能受“小宏观”的限制，在投资方向、结构组合、资源分配等方面不尽合理，易发生低水平重复建设、滥用资金等情况。对县级财政有效监管的挑战，省财政要预防改革可能产生的“监督盲区”。4.2贵州省“省管县”在县域经济上存在的问题4.2.1纵向财政竞争由“自上而下”的分权向“自下而上”的授权转变，就是要“实化”横向委托代理关系，同时“虚化”纵向代理关系。事实上“实化”横向代理关系没有任何法律上的障碍，宪法、财政法、预算法对不同层级政府间的财政关系有明确界定，一级政府、一级财政，一级财政、一级预算；政府负责编制预算，报同级人大审批。可见法律层面上对“实化”横向代理关系的支持态度是明显的。相比之下纵向代理关系法律层面的支撑则略显薄弱，更多的是受到传统习惯等非正式制度的制约。然而突破非正式制度的难度要远远大于实现法律意图，这与我国民主制度的实施程度有很大关系。但是我们应该看到，“自上而下”的分权上级政府对下级政府的监督必然是“一对多”的监督，这种监督不仅受到严重的信息不对称、不充分的制约，而且只是代理人之间相互的监督，民众作为委托人却被排除在监督“门外”，这致使政府的诸多行为偏离社会公共利益最大化的目标，容易出现政府行为异化和消极腐败现象。4.2.2横向财政竞争调节财力分配的横向不平衡。由于各地区历史条件、地理环境、资源分布等情况存在较大差异，财源分布不均、不同地区可能拥有不同的税基，在实行相对统一的税收体系情况下，导致各地财政能力产生差距，客观上要求上级政府通过转移支付来平衡。补偿外部性。地方某些公共产品具有外部性效应，其产生的利益不只是为本地区居民所享有。这种外部性无法准确计量，地方政府之间难以进行对应的补偿，必须由较高层级的政府按规范统一的标准，对外部正效应较为明显的活动进行适当的利益调整。转移支付的形式分为无条件的转移支付和规定用途的转移支付，无条件的转移支付指上级政府拨付给下级政府的资金，不限定使用范围，不附带任何条件；规定用途的转移支付只能专款专用，不得挪作他用。4.2.3加大了省级政府的管理难度“省管县”财政改革之前，省级的财政管理主要面对几个或十几个市（地）。“省管县”财政改革后，省级部门一下要面对几十个县和市，无论是沟通、统计、部署，还是实施、监督，都很难到位，客观上存在着管理制度的空白和盲区。据调查，目前试点省份县级财政的运作主要靠自觉，省级单位仍习惯于对部分所辖市管理和部署工作，主要是因为县级单位数量多，集中和研究成本高、工作量大。4.2.4加剧了市县的财政竞争实行省直管县财政体制改革后，市级政府财政收入减少，但是仍然承担对所辖县的“民生工程”的财政支持，主要是上级要求市级配套的项目，涉及教育、环保、农业、卫生、社会保障等方面。这是对欠发达地区的市级财政的一个严峻考验，限制了市做大中心城市的能力，制约中心城市的快速发展，进而影响全市经济实力提升。4.2.5市县间行政体制与财政体系不相配套省直管县后，按照权责对等的原则，市级财政工作的重心应转向城区经济的发展和履行综合平衡本地区发展的职责上来，但江西实行的省直管县财政体制，采取的是“八个到县、两个不变”的政策，省对县资金直接拨付到县、结算直接办理到县、工作直接部署到县，同时要求市对县支持不变、数据报送汇总程序不变，这种资金分配权上收、管理监督职能下放的做法，导致省市之间权利与责任明显不对等。一是省将县直接纳入管理后，在财政关系上，市级与县级是平等的主体关系，市级对县级没有了财政管理权，但市级财政却要继续负担所属县的各项资金配套和补助，市级发展城区经济、平衡本地区发展的压力增大；二是工作直接部署到县，却要市级继续负责县级财政预决算和其他财政收支数据的审核、汇总、报送工作，市对县没有了财政管理权，造成工作被动尴尬；三是收入计划直接下达到县，县级财政收入目标由省来确定与考核，却要市级继续承担县级组织收入的协调和汇总工作，市对县财政收入情况无从把握，协调和汇总全市收入非常困难；四是资金直接拨付到县，却要市级继续履行监督职责，一旦资金方面出现问题，往往以没有履行好监管职责而追究市级责任。以上种种，由于省赋予市的财政管理职能主要体现在业务指导、督促检查、量化考核、报表汇总等方面，市对县的管理基本上是软性约束，没有什么硬性手段，市级财政管不了，也管不好。5深化“省管县”体制促进县域经济发展的建议5.1明确政府间财政关系，完善“省管县”财政体制在合理划分省、县政府职权的问题上，省、县政府财政体制是其中关键环节。虽然县级政府在公共管理体系中的发挥重要作用，但是县政府对财税权的支配权限小，财税权主要集中在中央政府和省政府，是“财政收入集权，财政支出分权”和“决策集权，事权分权”的混合模式。这种财、权分配具有一定的积极意义：中央政府掌握国家大政方针的制定，公共服务的职能由地方政府特别是县政府承担，这样既有利于确保中央政府宏观调控的实现，又有利于促使地方政府及时有效地提供社会公共服务与公共产品。5.2明确政府间的行政关系，完善“省管县”行政体制政府为了有效地实施行政管理，把管辖区划分为一定的层级，各层级拥有相对独立的、专门的权限，使它们“在履行自己各自的职责时具有各自的权利、责任和方式，上下级政府间不能互相干预”。贵州省的地方政府行政层级多，各级地方政府间的责任和权限没有完全明晰化。5.3借鉴优秀经验，优化“省管县”改革的各项举措县域内的资源是有限的。发展县域经济必须突破区域界限，在全省、全国乃至全球范围内按市场经济规律配置资源，面向国际统筹规划，科学决策。加强与县外地区的经济联合与协作，才能加快了各种生产要素在县域内的集聚，促进县域经济超常规、跨越式发展。利用外资和吸引外资企业，拓宽自己的市场，离不开政府营造有利于各类市场主体公平竞争、有序竞争的环境。所实施的各项措施都有待进一步完善，通过向其他有经验省份的学习，并根据自身的特点，调整一些不恰当的做法，促进省管县改革的更好运行。浙江省实施“省管县”改革的时间最早，且最为成功。浙江实施全面管理的模式，将财政管理的每个部分都实现省对县的直接对接。江苏省按照财权与事权相对应的原则，使县级政府富有更大的财政支配权；通过重新分配省与县市的共享税比例，提高县市政府的共享比例，使县级政府拥有更多的经济资源，拥有更大的自主权。安徽省主要是改变财政管理模式，省财政与县财政直接对接，向县财政直接下达任务；根据明确收支的原则，省财政将收支任务直接通知到县，直接对县进行考评；对县级政府的转移支付，根据公平的原则，进行统一计算、分配，然后直接支付到县。这些省份在省管县改革方面，都有其优秀的做法，贵州省通过借鉴这些省份的经验，改变以前不恰当的做法，将改革的福利落到实处。5.4赋予地方政府财权，优化县域经济产业结构，促进国民经济发展县是我国行政区划中最古老、最基本的建制。县管辖领域、管辖人口、管辖的机构等差别很大。县的规模大小不均的重要原因是自然条件差异大，历史上的县长期以来是国家的最基层的行政单位，县以下没有其他行政建制，乡是民间自治组织，不是行政机构，不是县管辖的行政机构，交通、通讯条件比较差，制约了县的管理规模，一般县的规模小。现代交通、通讯、计算机技术的快速发展和经济的快速提高，规模太小的县已经不适应社会主义市场经济的需要，并且县的机构出现臃肿、行政人员增多，增加行政管理成本、加重县级财政负担、制约县域经济建设等己变得越来越突出，优化县级、市（县级市）级的行政区划架构、扩大县域规模，最大限度地缩减县级行政机构，减少县级行政人员数量，提高县级行政管理效能已经提到了议事日程。5.5加强对“省管县”顶层设计，完善体制制度，服务县域经济的发展2009年，贵州省实施了省级行政机构改革，省级政府设置40个工作部门，其中，省政府办公厅和组成部门设置25个，直属特设机构设置1个，直属机构设置14个，另外设置6个省政府部门管理机构。当前贵州省人民政府的机构设置共有59个。2010年，县级行政机构也进行了改革，当一前县级机构设置的基本情况是：大县的政府机构设置以县威宁彝族回族苗族自治县人民政府机构设置为例，设有33个，中等县的政府机构设置以思南县人民政府机构设置为例，设有28个，小县的政府机构设置以钟山区人民政府机构设置为例，设有32个。当前贵州省的省县机构设置，通过机构合并或者改设为事业机构的方式，机构数量有所减少，但机构人员的数量减少不多，有的仅仅是转换了身份，由行政单位身份转变为事业单位身份，这两个身份转变并没有减少政府财政开支，无论行政单位还是事业单位的干部都是依靠财政作为收入来源，办公经费也来源财政。事业单位（除少部分的收入外）各种开支基本也是由财政支出。5.6转变政府职能，全面促进经济健康发展在目前体制下，乡镇政府对村民委员会仍有一定的领导权、控制权，村民委员会在某种意义是乡镇的派出机构。从法理的角度，作为一个群众性自治组织的村民委员会是村民自下而上选举产生的，村民委员会的经费来自村民，应当对全村村民负责，主要职能在于办理全村的公益事业。但现实中的村民委员会，更大的精力在于为乡镇政府负责，主要完成交款、抓计划生育工作等任务，实际行使了乡镇政府的派出机构的职能，有些地方把村称为“行政村”，成了乡镇政府的派出机构。实行乡镇自治，很多的社会事务可以直接由乡镇自治组追承担，可以减少县、市（县级市）管理乡镇的行政事务，有利于县级政府有更多的精力加强全县的宏观管理，提高县级政府的行政管理效能。

结论目前，我国实行中央、省、地（市）、县（市）、乡镇五级政府层级设置，与行政层级设置相对应，财政层级同样是五级设置。通过1994年的