我国地区间财政支出差距分析

我国地区间财政支出差距分析

一、关于保障扩大的措施区域发展不平衡是世界各国经济发展过程中的一个突出现象，尤其是在经济转型和经济增长时期。在我国社会经济的发展过程中,也伴生着一系列不平衡、不协调的情况,进而导致了我国不同地区居民收入差距的扩大。形成这种情况的原因比较多,其中政府财政政策的作用不容忽视。国内外不少学者对我国地区经济发展和居民收入差距差距问题进行过较全面、多视角的探讨。本文专门从财政支出的角度对我国不同地区收入差距扩大的原因及其后果进行统计评价,并寻求相关的财政政策。分析地区差距时,许多学者从中央对地方的财政转移支付角度进行研究,如曾军平(2000)曾对我国中央财政转移支付制度的财政均等化效应进行了较为全面的考察,认为中央财政转移支付有助于实现财政纵向均衡,但进一步加剧了地区间横向财政失衡,原因在于转移支付资金分配办法存在着明显缺陷。马拴友、于红霞(2003)详细考察了我国中央财政转移支付对地区经济均衡发展的影响,认为中央财政转移支付总体上不利于缩小地区差距,主要原因在于资金使用效率低下,资金分配方法不够科学。郭庆旺、贾俊雪认为,中央财政转移支付在促进中国地方公共服务发展和均等化中未能充分发挥作用,原因在于其资金配置没有很好地权衡公平与效率,进而对地方政府行为的激励机制出现偏差。部分学者从人均财政支出角度分析了不同地区的差异情况,如柯卉兵从社会保障财政负担的地区差异、社会保障财政人均支出的地区差异以及社会保障财政支出水平的地区差异三个方面对我国社会保障财政支出的地区差异问题进行分析,认为我国区域经济的非均衡发展直接决定地方政府财政能力的强弱,从而引发地区间社会保障公共产品和服务供给水平的差异。由此可见,正确评价我国中央财政转移支付制度,正确分析财政人均差异对收入差距的影响,是未来政府间转移支付制度改革和基本公共服务均等化的重点和难点所在。二、其他补贴支出以按经济性质分类,财政支出可以分为购买性支出和转移性支出。购买性支出由于政府以商品和劳务的购买者身份出现在市场上,与微观主体进行等价交换,因此对社会生产和就业有直接影响,对收入分配只有间接影响,而转移性支出是政府将资金直接转移到领受者手中,不存在任何交换活动,因此对收入分配有直接影响,对社会生产和就业的影响是间接的。不同类型的转移性支出对调节收入差距的作用力度也是不一样的。各类社会保险支出是体现个人收入自我平衡的特点,而财政对社会保险的“保底”支出提高了领受人的收入水平。社会救济支出是典型的使低收入受益的支出,而兴建公共福利设施、开展社会服务以及举办各种福利事业支出,增进每一个社会成员利益,也使低收入者的实际收入增加。财政补贴支出中对每一个社会成员的现金补贴,类似福利支出会使低收入者的收入效应更大,对低收入者的补贴支出可以使其增加收入或减少生活支出,而其他补贴支出对收入分配的影响具有不确定性,如财政对粮食生产的直接补贴可以直接增加领受人的收入,进而间接提高农民收入水平,但可能造成农村自身收入水平差距的扩大。教育和医疗保健支出虽然属于购买性支出,但是财政对教育和医疗保健支出是针对起点公平情况而言的,为最终实现结果公平创造条件,是影响收入差距的重要因素。农产品的生产有特殊性,对农业进行扶持和保护是各国政府所普遍采取的政策,特别我国由于存在较大的城乡差距,财政支农支出又体现了解决城乡之间差距的作用,这样财政支农支出对解决全社会公平能起到重要作用。行政、国防和投资支出作为购买性支出对收入分配只有间接影响,但不同的购买性支出对收入分配的影响也是不同的,首先从政府采购角度看,政府可以将所采购商品用于公共产品提供,但在政府采购时,为政府采购进行生产经营的企业和部门其员工的收入就有间接增加的可能性。其次看一看政府投资支出,由于政府投资有一定的目的性,对所投资的行业、地区有一定选择,能够接受政府投资的行业和地区的有关人员其收入水平也有可能间接提高。第三提高政府公务员工资和其他“吃财政饭”的人员工资,直接增加了这部分人的收入。以上三种情况导致有关人员收入水平的提高对全社会收入差距的影响,可以简单分析其原来的收入水平情况,如果这些人原来收入水平比较低,那么提高他们的收入水平有利于社会公平程度的提高,反之则会降低社会公平程度,因此这三种情况,由于受益人的收入水平的不确定性,很难评价其对收入差距的调节作用。本文重点分析对收入差距调节有直接关系的财政支出,这些支出的最新体现应当在据2006年财政部的《政府收支分类改革方案》制定的《2007年政府收支分类科目》上。按照这个方案,财政支出功能分类具有调节收入差距作用的类级科目有:①教育,分设10款,每款都具有调节收入差距作用。②社会保障和就业,分设17款,每款都具有调节收入差距作用,特别是行政事业单位离退休、企业关闭破产补助、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、城市居民最低生活保障、其他城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害生活救助、红十字事业对收入差距调节的作用更明显。③社会保险基金支出,分设6款,每款都具有调节收入差距作用。④医疗卫生,分设10款,每款都具有调节收入差距作用。⑤城乡社区事务,分设10款:其中的城乡社区管理事务、城乡社区住宅、政府住房基金支出、城镇公用事业附加支出具有调节收入差距作用。⑥农林水事务,分设7款,都体现了解决城乡之间差距的作用。以上六类科目中,目前中国统计年鉴还没有将社会保险基金支出数据列入财政支出数据中,但其中财政对社会保险基金的补助已经列入社会保障和就业类级科目。三、非福利支出的不对称性通过上面的分析,结合中国统计年鉴给出的财政支出数据,我们可以将财政预算支出分为两部分,一部分是福利性支出,另一部分为非福利性支出。其中,福利支出=教育支出+社会保障和就业支出+医疗卫生支出+城乡社区事务支出+农林水事务支出。从理论上讲,财政福利支出的公平性的一个重要体现是各地区财政福利支出占全国的比重与当地人口数占全国的比重应该是大体相当的,这样才能体现公共服务均等化的要求。我们利用《中国统计年鉴(2009)》的数据,以各地区人口占全国人口的比重为标准,考察各地区财政非福利支出、财政福利支出占全国财政非福利支出、福利支出比重的差距,发现事实并非如此(见表1)。在这里我们可以做一个程序上的假设,我们以各地区人口比重为标杆,首先分析各地区财政非福利支出占全国非福利支出的比重与人口比重的偏离程度,其次看一下各地区财政福利支出占全国福利支出的比重对非福利支出比重的修正情况,如果财政福利支出比重以及形成的预算支出比重对非福利支出比重的修正靠近人口比重,我们就认为财政福利支出对收入差距有合理的调节作用,否则就是扩大了收入差距。通过表1数据可以看出,在非福利支出上,各地区非福利财政支出占全国的比重与各地区人口占全国的比重表现出很大的不对称性,北京、天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、广东、海南、四川、西藏、青海、宁夏、新疆财政非福利支出占全国的比重高于各自人口占全国的比重,其中北京、上海特别突出,北京以占全国1.276%的人口却拥有全国4.180%的财政非福利支出,上海以占全国1.422%的人口却拥有全国5.460%财政非福利支出,而西藏的扩展比例的倍数最大,达到4.014倍;余下的河北等省区市财政非福利支出占全国的比重低于各自人口占全国的比重,其中以河南、山东、河北特别突出,河南以占全国7.10%的人口却仅拥有全国4.396%的财政非福利支出,山东以占全国7.091%的人口却仅拥有全国5.202%的财政非福利支出,河北以占全国5.263%的人口却仅拥有全国3.582%的财政非福利支出。下面考虑加上福利支出后形成的预算支出,对非福利支出不对称性进行修正情况,使预算支出占全国的比重低于相应的非福利支出占全国的比重(上表最后一列为正)的地区有:北京、黑龙江、上海、江苏、浙江、福建、广东、广西、四川、西藏。余下的天津、河北等省区市预算支出占全国的比重高于非福利支出占全国的比重。通过上述数据比较发现,财政福利支出缩小不对称性的地区分为两类,第一类是使财政支出占全国的比重下降,从而靠近各地区人口比重,这类地区有:北京、黑龙江、上海、江苏、浙江、广东、四川、西藏;第二类是使该地区财政支出占全国的比重上升,从而靠近各地区人口占全国的比重,这类地区有:河北、山西、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃,但山西、重庆、陕西、甘肃已经超过了该地区人口占全国的比重。财政福利支出扩大不对称性的地区也有两类,第一类是使财政支出占全国的比重上升,从而远离该地区人口占全国的比重,这类地区有:天津、内蒙古、辽宁、吉林、海南、青海、宁夏、新疆。第二类是使财政支出占全国的比重下降,从而远离该地区人口占全国的比重,这类地区有:福建、广西。四、地区均gdp与均文支出、均算费用的相关分析这里我们以各地区人均GDP代表经济发展水平,采用人均预算支出、人均非福利支出、人均福利支出以及人均教育支出、人均社会保障和就业、人均医疗卫生支出、人均城乡社区事务、人均农林水事务等指标与人均GDP进行统计评价,进而分析各类财政支出的地区差异问题。进行统计评价的指标主要有均值、标准差、变异系数、最大值、最小值、极差和极值比。下表是根据《中国统计年鉴》(2009)的数据,计算得出2008年各地区各类人均财政支出的情况。可以看出,从变异系数来看,各地区人均GDP的变异系数为0.585,人均预算支出的变异系数为0.564,略小于人均GDP的变异系数,但财政非福利支出的变异系数为0.599,财政福利支出的变异系数为0.542,说明财政福利支出对非福利支出形成的地区差距有一定的改善作用。从具体财政支出的情况看;人均城乡社区事务的变异系数最大是1.141,远大于人均GDP的变异系数,说明该项支出的地区差距比较大,但我们注意到上海的数据较特殊,如果去除上海后,变异系数为0.871,地区支出差距缩小的幅度较大,即使这样该类支出最需要引起重视。人均教育支出和人均农林水事务的变异系数分别是0.448和0.433,说明这两类支出的地区差距与人均GDP相比有一定程度的缩小。人均农林水事务的变异系数最小,但也达到了0.433。从极值比来看,人均GDP的极值比为8.253,各类财政支出中,只有人均城乡社区事务的极值比大于人均GDP的极值比,其他财政支出的极值比都小于人均GDP的极值比,但极值比的下降程度有限,只有人均农林水事务的极值比下降程度比较大。总体看,相比较人均GDP,财政福利支出的地区差距有一定程度的缩小,但缩小幅度有限。通过各地人均GDP数据和财政各类指标的数据,可以看到,除了西藏之外,其他省区市人均GDP与人均财政支出、人均福利支出的变化趋势基本相同,可能存在相关关系。为进一步分析经济发展水平与财政支出的关系,一般做法是根据现有的样本资料建立比较合适的截面回归方程进行分析。我们利用这些数据,计算各地区人均GDP与人均财政支出各指标以及人均预算支出与人均福利支出和人均福利支出各指标之间的相关系数。可以看到,从人均GDP与财政支出相关系数来看,各地区人均GDP与人均非福利支出的相关程度大于与人均福利支出的相关程度,说明人均福利支出对经济发展水平的依赖程度较弱。从人均GDP与具体财政福利支出相关系数来看,经济发展水平与财政教育支出、城乡社区事务支出的关系比较密切,与医疗卫生支出、社会保障和就业的关系比较弱,与农林水事务支出基本没有关系。从人均预算支出与福利支出相关系数来看,人均预算支出与福利支出关系非常密切,说明各地福利支出的高低取决于预算支出水平。人均预算支出与教育支出、社会保障和就业、医疗卫生支出、城乡社区事务的相关程度都比较高,与农林水事务支出的关系不密切,结合变异系数和极值比分析,各地财政对农林水事务支出的差距相对小一些。总体看各类财政支出与经济发展水平的关系比较密切,说明了财政支出似乎并非公平分配的。各地区人均福以出之所以存在如此大的差异,根本原因在于各地区经济发展水平和自由导致的财政能力差异,也说明本应是缩小收入差距的财政支出、福利支出起到的缩小收入差距的作用十分有限,甚至是地区收入差距扩大的原因之一。五、完善财政税收倾斜扶持政策,为欠发达地区提供基本公共服务,开展医保基金的运营与管理,为在没有发挥其重要作用。一个1.各地方政府较大的财政支出水平的差异,是各地方政府财政能力差距的反映。即一部分地方政府必须依靠中央政府的转移支付才能满足本地区福利支出需求和提供大致相同的社会保障公共服务。分析表明,中国区域经济的非均衡发展直接决定地方政府财政能力的强弱,从而引发地区间财政福利支出水平的差异,所以,建立中央政府对地方政府的转移支付制度,实质上是通过财力调节的方式理顺中央政府和地方政府的财政关系,促进政府间权责的对等,增加财政困难地区的财政收入,从而增强其财政福利支出能力,使各地区财政福利提供的基本生活需求保障达到大致均等。加快完善现行转移支付政策,一是必须从法律的高度科学界定各级政府的事权。中央和地方政府财权、事权的科学界定,是建立规范、有效的政府间财政转移支付制度的前提条件。事权的界定应该建立在法制的基础上,只有依据法律才能使事权规范统一。二是逐步扩大因素法的使用范围,逐步以因素法替代基数法是我国完善转移支付的首要步骤。科学、准确地确定影响财政收支的因素,合理地确定其应享有转移支付的数额。三是完善过渡期转移支付计算方法,对各地区标准收入与标准支出之间的差额由中央政府全额补助,使各地区政府基本公共服务能力相一致。转移支付应向三农、医疗、义务教育、社会保障加大投入。可以探索纵向、横向转移支付相结合的模式,东部地区较发达,有条件和义务支持中西部欠发达地区解决财力不足的问题。2.进一步完善社会保障制度。可以首先在西部欠发达地区尝试建立专门的社保基金运营机构,或委托可靠的基金管理公司管理基金,按照市场规则运营,确保基金保值增值,杜绝贪污挪用基金的现象发生。逐步调整企业退休人员基本养老金水平,调整优抚对象等人员抚恤和生活补助标准。落实与完善医疗与失业保障制度、最低工资制度,为广大劳动者提供基本福利保障。适时调高城镇居民各项最低收入标准,包括医疗保险、失业保险、优抚待遇、最低工资标准等,既调节高低收入的差距,切实保障了最低收入居民的基本生活,又能扩大内需促进经济平稳较快增长。由于新型农村合作医疗的费用是由中央和地方政府承担大部分、农民承担少部分,如果这种形式推广开来,对于财政窘迫的西部省份来说比较困难。因此,无论是新型农村合作医疗还是农村社会养老保险的建立,都离不开中央政府的财政资助,尤其对西部更要加大投入。3.完善欠发达地区廉租住房的资金来源和住房供应。从政府角度看,资金来源可考虑以下几个办法:其一,提高地方政府的土地出让金用于廉租住房保障的比例,近期应达到30%,远期应达到50%。其二,现有的房地产方面的税收收入和其他税收收入的一部分可以定向用于廉租住房建设。其三,加大中央政府对欠发达地方政府的转移支付力度,特别是对财力相对较弱的地区,增加支持力度。可以根据情况,允许有条件的地方政府适当举债,由中央政府对债务的偿还进行担保。中央政府可以考虑建立和完善住房租赁市场的法律法规,鼓励私人部门向廉租住房投资,将私人部门符合廉租住房标准的住房推向市场。改善欠发达地区廉租房的外部环境,为低收入者居住地区和廉租房区提供较好的交通、教育、卫生、医疗、防灾、安全等条件。政府所有的住房租金应实行低标准政策,并且只能由政府定价。4.要合理调整中央所属的国有部门利润分配关系和分配秩序,积极探索省及各市所辖的国有资产收益向全民所有者的转移机制。这部分资金的使用理论上应当选择“全民模式”而不是“成人模式”,即人人有份,这应当是所有国有资产收益使用的最终目标。如果经过人大批准,可以拿出央企的部分国有资产收益,用于欠发达地区基本社会保障的完善。目前社保资金有一定缺口,特别是欠发达地区农民的社会保障标准还比较低,拿出部分国有资产收益,提高欠发达地区社会保障标准,目前也是合理的。可以考虑用央企利润向欠发达地区低收入者发放的“选择性全民模式”,比如用央企的国有资产收益改革目前的低保,如果将社会分红额定在低保水平上,从公平、效率两个方面来说都是有利的措施。5.劳动、教育部门要完善对欠发达地区农民的培训工作。可以考虑将一部分停产或半停产的企业短期内改造成农民工培训基地来承担一部分的培训工作。这些工厂本身本来就有生活设施、一些设备可以利用。师资可以一部分外请,一部分为本厂的技术人员或老师傅。企业可以收培训费,从而还有一部分收入,可以帮助企业渡过难关。如果这些企业规模不够,可以考虑一些运营好的企业和大型国企也开办农民工培训班,承担一部分社会责任。为保证培训质量,有关部门应该严格把关,通过招投标的方式,让一些有条件的企业提出自己的培训计划与培训科目来参与投标。参与这一培训的企业,都要在网上公布它的培训计划、聘用的师资、培