我国非政府组织社会治理的现状与问题

我国非政府组织社会治理的现状与问题

一、社会治理模式的转变与非全日制组织的发展(一)社会形势变迁对传统治理模式提出新挑战改革开放30年来，随着工业化和商品化进程的加快，信息和经济全球化的浪潮，中国经历了经济体制、社会结构、利益模式和人们的想法的深刻变化。在这种深刻变化的过程中,新的社会群体不断增多,新的社会组织不断产生,新的社会问题大量增加,新的社会事务日益出现,当代中国正经历着急剧的社会转型。这些新情况对传统的政府治理模式提出了新的挑战,如何满足人们不断增长的经济、政治、文化、社会等多方面的需求,协调日益复杂的社会关系,化解日益增多的社会矛盾越来越成为人们关注的焦点。基于当前社会形势的深刻变动和飞速发展,我们需要转变传统的社会治理模式,进一步探索社会治理的的新模式和新理念。随着我国利益主体的多元化和利益关系的复杂化,传统的政府作为单一权力中心治理社会公共事务的模式已不能适应社会现代化的发展要求,作为独立于政府之外的一支重要社会力量,非政府组织应运而生并逐渐走向前台,在社会治理中的地位日益凸现。(二)非政府组织的兴起与作用非政府组织,英文全称是Non-GovernmentalOrganization(简称NGO),在西方社会也叫ThirdSector(第三部门),或Non-ProfitableOrganization(简称NPO,非营利组织)。在我国,非政府组织也被称作“民间组织”或“社会团体”。所谓非政府组织,是指不以营利为目的,致力于公益事业,提供准公共产品的正式组织,是介于政府组织和经济组织之外的一切社会组织,包括行业协会、学会、社团、公益慈善和基层服务性群众组织等社会服务组织。它涵盖了教育、科技、文化、卫生、体育、医药、环保和弱势群体扶持等相当广泛的领域。非政府组织最早产生于19世纪中叶的西方资本主义国家,20世纪下半叶在全球掀起了广泛发展的浪潮。随着全球人口、贫困和环境问题的日益突出,人们发现仅仅依靠传统的政府和市场两种资源还无法解决人类的可持续发展问题。作为一种回应,非政府组织迅速成长并构成社会新的一极。非政府组织一般具有五个基本特征:一是非政府性,非政府组织独立于政府机构,但它可以接受政府的资金支持。二是组织性,它具有一定的组织性,具有根据法律进行注册的合法身份。三是非营利性,非政府组织虽然可以赢利,但所得利润不能在组织的成员之间进行分配,而只能用于维持组织的正常运作以完成组织的使命。四是志愿性,在非政府组织开展的活动中和组织内部的事务管理中,有很多都是志愿工作者,他们通过为社会服务,实现自己的人生价值。五是自治性,非政府组织具有自我控制、自我管理的能力和程序。非政府组织是政府有效的“减压阀”和“稳定器”,有着不可忽视的精神功能。非政府组织在我国主要有两种:一种是自上而下的非政府组织,具有较长的历史和“半官方”的特色;另一种多由民间人士自发成立,也被称作草根组织。目前,全国稍具知名度的民间自发公益类非政府组织大约在300家左右。当前,非政府组织已经成为我国经济社会发展与和谐社会建设的重要力量。二、社会的组织系统现代是一个复杂的、多许多学者对非政府组织的大量出现给予了高度评价,认为它是人类社会重大的组织创新和制度创新。美国学者柏特南主张现代社会文明应该是公民社会、市场经济和民主政治三者共同发展的结果。而现代人类社会实际上也就由这三大社会层面组成。在其中每一个层面上,都有其相应的组织系统。与市场经济相对应的是各种营利性企业组织;与民主政治相对应的是科层制的各种政府机构;而与公民社会相对应的则是各种非政府组织。改革开放三十年来,我国的非政府组织经历了从无到有、从盲目到自觉、从感性到理性的发展过程。非政府组织的成长和对社会的贡献,已被政府和公众普遍接受。实践证明,非政府组织在社会治理中具有不可替代的功能,在促进经济、社会和人的全面发展与构建和谐社会的过程中发挥了积极作用。(一)通过推进社会民主非政府组织在本质上是一种排斥国家公共权力介入过多的社会组织,其独立性、自发性、志愿性的特征决定了它的民主精神。非政府组织的发展标志着公民社会的觉醒,从而使更多的公民愿意并有意识地参与国家政治生活,参与国家社会政策的制定,推动整个国家的政治民主化进程。具体来说,主要表现为以下几点:其一,非政府组织可以通过启发、教育和引导民众参与社会活动,增强民众对自己基本经济权利和政治权利的意识,鼓励和帮助民众维护自身的合法与合理权益,促进社会主义民主政治的社会基础的形成。其二,非政府组织可以通过支持、反对政府的政策,开展政策分析,影响政府的决策。其三,非政府组织可以在不同的利益集团因政治、经济、文化以及利益的多元化发生矛盾和冲突时,利用其民间的身份,在各利益集团之间进行斡旋,促进相互沟通与理解,推动问题的解决。其四,非政府组织还可以在同政府的合作中享有知情权和咨询权,参与政府有关社会经济发展的决策过程,并对政府的社会经济发展活动操作进行监督和评估。(二)更好地发挥非政府组织在公共服务社会在传统的政府职能体系中,我国政府长期扮演着“全能政府”的角色,突出表现为政府对整个社会的大包大揽,对经济社会文化等各个领域的全面干预。但是由于政府自身的局限性、我国市场经济改革的深入以及社会问题社会事务的日益复杂化,政府干预也产生了许多问题,即出现了所谓的“政府失灵”。因而,逐步建立“小政府、大社会”的社会管理模式,成为当今世界各国政府机构改革、实现政府职能转变的理想目标。在这样的条件下,非政府组织作为以服务于社会公益事业为宗旨的志愿部门或独立组织,就成为政府职能转变的重要载体,承接了政府转移出来的而市场又难以承担的公共领域的部分职能。非政府组织可以成为高效率提供社会公共服务的主体。非政府组织的特性之一是志愿性,它以服务和帮助有需要的人为根本目的,以项目结果和资金效益为评估标准。比如在香港,政府完全依靠民间服务机构,开办各类社会福利和社会服务事业,如老人院、幼稚园、心理辅导、家庭治疗等。这些机构既通过直接而有效地服务,帮助了有需求的人,起到稳定社会的作用,同时又能够在申请政府购买服务的过程中,提升服务水平和组织能力。多年来,香港已经形成了一套成熟的社会治理机制,通过有效的社会服务,实现了有序的社会管理。(三)社会救助与社会公平很多国家的经验表明,在市场经济条件下,只靠政府并不能对人、自然和社会提供充分的保障,社会团体或者说是非政府组织是对市场部门和政府部门的必要补充。非政府组织作为一种新的资源配置体制,可以弥补由政府和市场在调节收入分配上的不足,为构建公正、合理的收入分配秩序提供制度创新。非政府组织能够通过对社会资源的充分调动,关注与扶持弱势群体。很多非政府组织以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象,能在政府无暇顾及的方面发挥作用,增进社会福利,促进社会公平。从一定意义上来说,我们可以将非政府组织按照志愿性原则进行的社会救助、公益捐赠、慈善事业等活动称为第三次分配。它是相对于市场的第一次分配和政府进行的第二次分配而言的,第三次分配有助于缩小贫富差距,扩大社会公平,从而达到社会和谐发展的最佳境界。比如希望工程、春蕾计划、幸福工程、微笑列车、新长城计划等众多公益项目,就是通过积极反映民众诉求,动员社会资源向农村、偏远地区和贫困群体流动,以帮助那些最困难的人获得生存和学习发展的机会。通过这些公益活动,数以千万计的贫困人口、妇女、儿童、残疾人接受了社会的关爱,解决了上学、看病等实际困难,在一定程度上缓解了社会矛盾,促进了社会的公平正义。(四)期望实现其利益非政府组织为各种社会成分提供了较为宽松的活动空间,社会成员可以通过各种方式来满足其多样性和多层次的愿望,实现其利益。非政府组织能够起到释放社会压力的作用,也使各种不同的社会群体能够依法共存相容,增进社会容忍度。在非政府部门中贯穿的宽容、互助、互惠、利他和公益精神,不仅能够在非政府部门内促进社会和谐,而且还可以缓和或消除企业部门和政府部门所引发和造成的一些社会矛盾,从而有助于维护整个社会的稳定。三、分析非政府组织发展中存在的问题和对策(一)我国非政府组织发展存在的问题尽管改革开放以来,我国的非政府组织得到了前所未有的发展,尤其是出现了少数一些具有国际影响力的非政府组织,但是由于我们在市场经济和民主政治建设方面还没有完善,公民社会的发展更是刚刚起步,我国非政府组织在发展过程中还面临许多问题。这些问题概括起来主要表现为以下几个方面:1.登记程序不规范我国在非政府组织管理方面的法制建设严重短缺,很多方面都有法律空白。这表现在,一方面立法工作滞后于非政府组织的发展,有关非政府组织的法规还不完善,还存在不少问题。另一方面,我国非政府组织立法的层次和质量不高,一些具有法律效力的条例内容仅侧重于登记程序,不仅与其它法规衔接性差,而且在具体问题上缺乏可操作性。比如,我国现行的民间组织法规就是以是否登记为唯一标准来划分民间组织的“合法”与“非法”。按照这个标准对我国现有的民间组织数量进行分析的话,很容易发现占总数80%以上的民间组织因未经登记而不具备生存的法律资格,属于“非法存在”。严格来说,非政府组织在社会上的地位和作用缺乏明确法律规定,还没有得到社会的认同。2.经济组织与政府组织的界限不明确在我国,真正意义上的非政府组织是非常弱的,很多非政府组织还带有浓厚的官方色彩。比如,在政府机构改革过程中,把工业部门撤销以后,目前大多数都成了非政府的行业组织,如机械工业联合会、石油化学工业联合会、中国纺织总会、中国轻工总会等。这些官办非政府组织与政府组织的界限不明确,导致政社不分。总起来说,我国非政府组织的成熟度比较差,还不能完全摆脱对政府行政机关的依附。官方的介入虽然使非政府组织获得了广泛的社会资源,增强了其活动能力,却极大地伤害了非政府组织的独立性和自治性。这样,非政府组织和政府依然纠缠在一起,斩不断,理还乱,无法实现由“第三部门”来分离社会功能的目的。与此同时,在中国的现实环境中,“官办”非政府组织在很大程度上形成了对社会资源的垄断,从而造成了“草根”非政府组织的生存困境。3.政府组织缺乏能力，很难承担历史责任我国现有的非政府组织还非常弱小,能力极为不足,还难以承接政府转移的职责。主要表现在:经济发展与经济增长的矛盾促使非政府组织的经费来源较为单一经费匮乏是全球非政府组织普遍存在的问题,在中国则显得更为突出。这是因为,尽管改革开放以来中国的经济发展取得了巨大的成就,但总的来说,中国还是一个发展中国家,人均收入水平不高。另外,政府限制非政府组织从事经营活动,这使得非政府组织的经费来源较为单一。而且,迄今为止,政府在鼓励个人和企业捐赠方面的措施还比较有限。非政府组织的健全和发展适合社会需求的能力不强无论是给政府做咨询,还是给企业或老百姓提供帮助,都需要专业化的服务。而中国现有的非政府组织很多是从原政府机关或事业单位分离出来的,他们有的还保留着原有的官僚习气,既不了解非政府组织的管理技能,也缺乏非政府组织的创新性、灵活性,缺乏解决社会问题、满足社会需求的经验与手段。非组织参与社会治理的能力有待提高从调查情况看,中国非政府组织的专职人员较少,志愿者也较为缺乏。另一方面,由于一些特殊原因,中国很多非政府组织成为吸收离退休人员、机关事业单位的下岗分流人员的“养老院”,其人员素质较低,缺乏创新精神,这也制约了它的发展。(二)处理措施为推动非政府组织的健康发展,为加强非政府组织在社会治理中的作用,建议应该着重关注以下几个方面:1.尽快立法,使非政府组织的各项活动有法可依,违法必究当前,政府一方面希望加强对非政府组织的管理、维护社会稳定,而另一方面地方民政部门往往又无法可依。其结果是管理混乱,以致在某些领域出现了某种程度的失控。因此,当务之急是加快我国非政府组织的立法进程,使非政府组织的各项活动有法可依、有法必依、违法必究。国外非政府组织的发展较中国要早要快,很多国家在立法方面的做法也趋于成熟,其立法经验值得借鉴。2.加强与政府的关系非政府组织与政府之间应该是互相合作的关系。为了使中国的非政府组织得到健康的发展,充分发挥其对于政治文明建设的积极作用,中国的非政府组织必须重视并处理好与政府的关系。一方面,要防止成为政府的附庸,保持非政府组织的独立性与自主性;另一方面,也要防止与政府产生不必要的对立。非政府组织应当通过正规的与非正规的渠道,与政府及其领导人建立良好的关系,积极寻求政府的理解与支持。应当积极配合政府的工作,在国家计划和政策的指导下开展活动,并在与政府的合作中不断加强自己的活动能力。3.些非织造企业缺乏责任机制和决策能力从调查情况看,中国的官方非政府组织虽然有理事会等治理结构,但相当一部分组织的理事会只是形同虚设。组织的重大决策基本上是由少数领导人决定,甚至由业务主管部门的领导决定;而极少数草根组织由于各种原因,更是由个别领导人独断专行,缺乏责任机制。这是目前一些非政府组织决策失误、贪污腐败,缺乏社会公信度、难以筹集资金的主要原因之一。因此,中国的非政府组织要发展,就必须要完善治理结构,建立责任机制。4.组织效率低下虽然国外的一些个案研究表明,非政府组织的效率较高,但从全球范围看,由于非政府组织不存在市场的竞