地方政府管理与案例分析

地方政府管理与案例分析西南财经大学公共管理学院李丁

李丁的个人简介

学习经历：

先后就读于中国人民大学、中国政法大学、中国科学院科技政策与管理科学研究所，获管理科学与工程博士学位。科研简介：师从国内著名学者牛文元先生、顾基发先生、穆荣平研究员等从事可持续开展与资源环境核算、区域开展战略等相关研究工作，参与过欧盟第五和第六国际科研合作框架、国家973、863等多项重大工程，长期参与?中国可持续开展报告?、?中国社情统计分析预报?、?中国环境宏观战略?等的研究工作。已公开发表学术论文二十余篇，其中以第一作者发表SCI、EI检索论文5篇。合作出版编译著作一部。第一节地方政府的界定

一、对地方政府的不同理解?国际社会百科全书?：“地方政府〞大致可定义为：在全国政府或地区政府的一小块领土上，拥有决定和管理有限范围公共政策的一种公共组织。在金字塔式的政府结构中，地方政府处于最低层，顶端是全国政府，中间政府〔州、地区、省〕占据中间一层。在此，地方政府相对全国政府，中间政府而言是最低层政府，即中国的基层政府。?新时代百科全书?地方政府→城市政府地方政府包括城市政府以外的地方行政单位和州〔省〕。因此，地方政府包括除全国政府以外的所有层次的政府。?美利坚百科全书?地方政府，在单一制国家里是中央政府的分支机构，在联邦制国家里那么是联邦成员政府的分支机构。因此，联邦国家的成员政府〔如美国的州〕不属于地方政府的范围。

?拉鲁斯百科全书?领土行政单位，既适用于单一制国家的地方行政单位，也适用于联邦制国家内拥有主权的州。?辞海?地方政府是中央政府的对称。设置在地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关。①地方政府定义为地方国家行政机关。②把除中央政府以外的所有政府都归于地方政府

?政治学词典?丘晓地方政府：在联邦制国家，构成联邦的各成员国或州〔邦〕政府都不是地方政府?中外政治制度大辞典?地方政府有广义和狭义两种解释。广义的地方政府是与中央政府的对称。从这个意义上讲，除中央政府以外的各级政府都称为地方政府。狭义的地方政府那么是直接治理一个地域及其居民的一级政府，即基层政府。与之相对应的那么是在中央政府与地方政府之间的中间政府，也有称这为区域政府。

①地方政府反指我们通常所称为的基层政府。②地方政府包括单一制国中除中央政府外的其他各级政府，但不包括联邦制国家的成员政府。③联邦成员政府也属地方政府范围。

总结：地方政府二、地方政府的界定〔一〕地方政府所指范围地方政府：是中央管辖下，由中央政府设置的治理国家局部地域的政府。

〔二〕地方政府单位的组成由地方议决〔立法〕机关和地方行政机关组成。因为①地方不拥有军队，不存在地方的军事机关。②司法系统独立，不属于地方。

〔三〕地方政府的界定地方政府是指由中央政府依法设置的，治理国家局部地域或局部地域某些社会事务的政府。地方政府通常由地方权力〔决议或立法〕机关和地方权力执行机关〔行政机关〕组成，不包括设置在本地域内的地方军事机关和地方司法机关。

第二节地方政府的地位与作用一、地方政府的不可取代性地方政府的不可取代性，是指它作为国家政治体制组成局部的不可取代作用。

二、地方政府的根本特性地方政府具有以下根本性质：第一，权力的非主权性。第二，治理的局部性。第三，主要职责在于地方事务的管理。

三、地方政府的作用1.地方政府是实现国家政治统治的基石。2.地方政府是实现民主政治的根底。3.地方政府是沟通联络中央政府与民众的渠道。4.地方政府是推进社会开展进步的力量。

第三节地方政府学研究

一、研究的意义与目的二、研究的内容1.地方政府原理研究2.地方政府的外部环境3.地方政府的内部环境4.地方政府的活动5.地方政府的比较三、研究的方法

第二章

地方政府的产生、开展与分类

第一节地方政府形成的根底一、国家与氏族的区别第一，国家按地域划分居民，氏族那么建立在血缘亲属关系上第二，氏族社会中部落联盟的社会公共权力，在进入国家时成为与人民群众相别离、脱离社会、高于社会的强制性的国家权力。这一公共权力的掌握者成为国家的统治者。存在与人民群众相别离的社会公共权力是国家的本质特征。二、国家本质与国家形式三、国家的组织形式国家组织形式，即围绕国家权力体系结构横向分配而形成的国家组织体制，是围绕国家权力(社会公共权力)的安排形成的，权力的横向配置与组合在国家层面上形成不同的国家机关，确定了相互的关系与运作标准。

四、国家的结构形式国家结构形式围绕着按地域分居民的安排形成的，构成了整体与局部的关系。换句话说是指国家作为一个完整的政治实体，以何种形式由那些低于国家层级的地域性政治实体组合而成。一定地域的居民在国家内部构成的政治实体，是构成国家的结构单元。国家是由这些大大小小地域性政治实体以各种关系组合构成的。

第二节地方政府的产生与开展

第二节地方政府的产生与开展一、地方政府的产生地方政府是由中央政府设置，是随着中央集权体制的形成而产生的。二、中世纪的地方政府主要介绍西欧各国中世纪的地方政府三、近现代地方政府西欧国的中央集权制是在其从封建制度向资本主义社会过渡中形成的，所以中世纪末期西欧国家地方政府，根本上就是近代资本主义各国地方政府的前身。

第三节地方政府的类型一、类型的划分(一)依据地方政府在行政体制中所居位置，地方政府可以基层地方政府、最高层地方政府和中间层地方政府三类。(二)依据地方政府在行政中的功能，可将地方政府分为一般型地方政府和特殊型地方政府。

(三)依据在政治体制中的地位不同，可以将地方政府分为行政体地方政府，自治体地方政府和民主集中体地方政府。

二、行政体地方政府行政体地方政府的根本特征是：地方政府是中央和上级政府的下级行政机关，不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关。行政体地方政府实质上是集政治统治权、行政管理权于一身的实体，优点弊端

三、自治体地方政府自治体地方政府的根本特征是：国家对纯属地方的事务，不由自己任命行政长官来管理，而由当地公民选举产生的自治体地方政府来管理。拥有的权限：优点：弊端：

四、民主集中制地方政府民主集中制地方政府的根本特征是：地方存在有当地居民选举(直接的或间接的)产生的、代表当地居民意愿的代议机构，并由代议机构(通常称为权力机关)选出执行机关和行政机关，与此同时，地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代表，是它们的下级机关。在各级权力机关之间不存在上下隶属关系，只存在法律监督和指导关系。行政机关为权力机关的执行机关，在接受上级行政机关领导的同时，又对产生它的地方权力机关负责，并接受其领导。

第三章地方政府体系的结构

第一节层级结构

一、层级结构的含义层级结构是指各地方政府单位在纵向上分为假设干层次，并依上下隶属关系组合而形成的结构。地方政府层级正是由地方政府单位间的隶属关系而形成的，层级结构的具体表现也就是由这种隶属关系构成的地方政府体系的层级数。

二、层级政府单位的类型与设置地方政府单位从层级上通常分为三类：第一，直接与当地居发生关系，承担直接治理职责的地方政府，称为基层地方政府；第二，直接与中央政府发生关系，受中央政府直接监督指挥的地方政府，称为最高层级地方政府；第三，介于前述两者之间的地方政府，称中层地方政府。

三、不同层级地方政府单位的设置(一)基层地方政府单位的设置应遵循两个根本原那么：第一，要便于当地居民行使管理国家事务的民主权利；第二，要利于地方国家行政机关充分履行其职责，发挥其行政效益。(二)最高层地方政府单位的设置最高层地方政府并不直接面向居民，而与中央政府直接发生关系，具有较多的政治性质。因此，最高层地方政府单位的设置应从国家政治需要出发，遵循确保国家统一和政治稳定的原那么

(三)中间层地方政府单位的设置中层单位那么正介于两者之间，其设置或基于管理需要，或基于政治因素。从功能类型看，中层单位中的一般地域型政府单位的设置，主要是基于行政上的考虑，而不是直接出于政治上的需要，如县的设撤分合，很少具有直接的政治意义，与其相关的地理形势，历史背景等因素所带来的影响，也主要表现在行政管理上。与之不同，中层单位中的民族区域政府单位的设置，那么主要基于政治上的考虑。

四、层级体制形成一国地方政府层级结构的形成，是一国国情的客观产物，取决于一系列复杂的因素：人口、地域面积、民族、历史、权力体制安排、社会开展水平等等。

第二节功能结构一、产生的原因和类型划分国家是按地域划分其居民的，地方政府正是国家为治理一局部地域而设置的，因此，地域治理就是地方政府主要的、根本的功能。但在现实中，为维护国家统一、政治稳定，便于管理等较为突出的具体需要，国家有时不得不基于某种特殊需要而设置一种与一般地方政府有所不同的特殊地方政府。

1.按地域划分居民设置的一般型地方政府，主要是为了满足维护政治统治和社会管理这种一般性的共同要求，2.特殊型地方政府从其产生原因、设置目的及功能看，尽管从根本上讲是出于政治统治的需要，但从具体产生原因上讲，它又可分为两种情况，从而构成两个小类：

第一种情况，是直接基于维护政治统治的考虑而设置专门的地方政府单位。第二种情况，是直接基于行政管理的需要而专门设置的地方政府单位。

二、特殊型地方政府的特点。第一，从数量上看，在同一层级中，特殊型地方政府为数总是较少。第二，从必要性上看，尽管特殊型地方政府的数量较少，但这类地方政府历代都有，而且从世界范围看，也几乎各国都有。第三，从稳定性上看，特殊型地方政府通常大都不稳定。第四，名称五花八门。

三、中国古代的特殊型地方政府1．设置在少数民族聚居地区的特殊型地方政府。2．为突出首都、陪都政治地位而设置的府。3．在未设地方政府的边境地区为稳固边防与内地统治而设的军、军民卫所。4.为解决统治阶段内部矛盾和维护政治稳定而设的特殊型地方政府。

第四章地方政府的组织

第一节地方政府的权力配置一、地方政府权力的来源和形成(一)地方政府权力的来源1.行政体地方政府的权力只有一个来源，即来自于中央政府并隶属于中央政府。2.自治体地方政府的权力那么来自于当地居民，它由本地域居民选举产生，对当地居民负责，在国家宪法和法律规定的范围内，它拥有大小不等、程度不同的地方自治权。

3.民主集中体地方政府的权力一局部来自于当地居民，另一局部那么来自于中央和上级政府。这类地方政府具有地方自治体根本特征：地方政府是由当地居民选出的，权力来自于当地居民；同时又具有地方行政体的根本特征：地方各级行政机关之间存在上下隶属关系，都是中央政府在当地的代表。

(二)地方政府权力的形成在当代，地方政府的权力是通过有选举权的当地居民通过法定的程序选举后形成。首先，选民通过选举将自己治理本地域的权力委托、授予他所选择的人。其次，全体选民通过相应的选举程序与规那么，将分散在各个选民手中的权力，转化为代表全体居民的公共权力。

二、地方政府权力的内涵和配置(一)地方政府权力的内涵地方政府权限范围管辖的事务在内容上可分为两种：1.固有事务，2.委任事务地方政府行使权限的权力，包括三个方面的内容：该如何治理地方、如何实现地方的治理、怎样通过具体的管理来完成对地方的治理。即议决权、执行权和行政权。

(二)地方政府权力的配置地方政府权力内涵的三个局部，可以由三个机关、两个机关或一个机关来承担，这取决于权力形成的具体过程。中选民只进行一次投票时，那么所出现的权力机关承担全部权力。如假设选民分两次投票，那么形成两个权力中心，一个行使议决权，表达选民的治理意愿，一个行使执行权，实现选民的治理意愿。

地方政府权力的配置与组合，归根结底可分为两类：议行合一体制和议行分立体制。

第二节议行合一的地方政府一、理论依据人民主权学说，主权属于全体人民，不可分割，因此应由经选举产生对人民负责的机关集中行使所授予的全部权力。

二、绝对议行合一的地方政府体制绝对议行合一体制的地方政府单位，立法和执行权由同一机关掌握，选民选出的议会直接行使执行权，同时承担当地社会事务公共管理职责。(一)英国的议会委员会制(二)美国的市县委员会制

三、相对议行合一的地方政府体制在这种体制下，选民选举产生一个权力机关(通常称为议会)仅行使议决权，由它产生一个行使执行权的机关承担对社会的公共管理；或者议会行使执行权，另指定机关承担公共管理职责。(一)议会执行委员会制瑞典为例(二)市县经理制美国为例(三)德国的市行政主任制

第三节议行分立的地方政府一、理论依据议行分立体制来自权力制衡理论，认为权力集中容易导致权力的滥用和失控，因而需要形成一种相互制约的平衡机制，由两个权力机关分别行使议决权与执行权。由承担执行权的机关行使行政权。

二、绝对议行分立的地方政府体制在这种体制下，选民经过两次投票，分别产生两个权力中心，各自独立行使议决权和执行权。行使执行权的首长担任行政长官领导行政工作。(一)美国的强市长议会制(二)美国的市行政长官制(三)日本的市长议会制

三、相对议行分立的地方政府体制在这种体制下，选民只投票选出一个权力机关(议会)，由议会产生行使执行权的地方长官。法国的市政府

第四节双轨制的地方政府体制一、产生的原因中央授予地方政府的治理权限，决不可能涵盖全部社会事务的公共管理，对于不属于地方政府权限的社会事务的管理，各国中央政府有各种处理方式，或者由相应的中央行政机构直接在地方设置机构进行管理，不属地方政府系列；或由中央在地方设置机构管理，但由中央政府在地方的代表统一领导；或甚至在自治的地方政府外另设隶属于中央的行政体地方政府，从而形成各种情况的双轨制的地方政府体制。

二、行政并列体制瑞典的郡督制就是行政并列体制。三、国家代表制，分为两种情况：一为由中央政府直接任命的，如法国的大区专员、省专员；另一种为法定的，如比利时、荷兰等国家选举产生的省市长是当然的国家代表。

四、双重领导体制在民主集中体制下，地方国家权力机关作为地方国家行政机关，是上级行政机关的下级机关，因而拥有两方的权力。如中国。

第五章地方政府的行政

第一节行政职能一、政府职能行政职能即政府承担的国家职能。国家职能包括两个方面(简称为两种职能)，进行阶级的政治统治；实施公共的社会管理。二、政府职能的形成政府职能与政府功能是有区别的。政府功能是指政府作为阶级统治机器的国家机关的一个组成局部，在国家生活中应有的作用。

政府的功能就是通过行政来形成一定的社会秩序，从而维护阶级的政治统治。因此，政府的功能是通过对社会事务的公共管理来形成一定的秩序，保证国家的政治统治。政府功能产生于国家的本质特性(实施阶级的政治统治的工具)，对于任何历史时期的任何性质的国家来讲，它们政府的功能都是相同的。政府功能是不会改变也不可能改变的，不存在转变政府功能的问题。

政府职能是指政府作为行政机关在对社会实施公共管理中承担的具体职责和应发挥的作用。因此，政府职能不完全来自于国家本质，它同社会出现的管理需要有着直接的关联。同政府功能稳定不变相反，政府职能总是经常变化的。政府职能是政府功能的具体表现，是附属并效劳于政府功能的。

三、政府职能的类型政府职能具有多类型、多层次的特点。〔1〕同维护社会生存，与居民根本需要密切相关的社会公共事务管理(社会平安、社会秩序、社会保障等)，这是一切国家在任何历史时期都共有的、政府必须承担的职能。(2)同促进社会开展，与居民生活素质提高紧密相关的社会公共事务管理(经济、文化、教育等)，它随着社会开展而不断交化、增多，其具体内容在各国间与其社会开展水平相适应而产生差异。

从政府的管理领域分，政府职能可分为政治职能、经济职能、文化职能。从层次角度看，政府职能有宏观与微观的区别：〔1〕宏观职能，政府通过协调、平衡、控制使整个社会或社会生活某个领域(如经济)处于有秩序状态。〔2〕微观职能，表现为政府通过依法行政，按法律标准的标准，监督各种具体的社会行为是否符合规定的标准，控制社会行为在法律规定的标准内进行。

四、政府职能的实现实现政府职能的方式方法，从层次上看可分为宏观和微观两类，宏观管理包括两个方面:政策导向和调控，法律标准。微观管理归结起来也可以分为两个方面：依法行政和监督实施。

第二节地方政府行政职能的形成

一、影响政府职能配置的政治因素制约职能配置的一系列因素中，除去统治阶级的政治抉择，以下政治因素起着普遍的、主要的作用：第一，社会公共事务自身的特点及其失控时可能产生的后果，影响政府职能在中央与地方之间的配置。

第二，国家的政治、行政体制，特别是地方政制的安排，不仅影响职能在中央与地方之间的配置，也影响地方各级政府间的职能配置。二、政府经济职能配置的影响因素结构体制和运转机制

三、地方政府行政职能确实定第一，地方政府的治理管辖范围总是有限的，不能超越其行政区域。第二，地方政府的主要职责，是通过对本地域的治理来维护本地社会秩序和稳定，促进当地社会的开展，因而它所承担的政府职能，必然是以纯属当地的社会事务为主要内容。第三，地方政府，特别是基层地方政府，需要直接及时地满足地方民众的最根本的需要，即应把同当地居民日常生活直接相关的社会事务作为政府职能的重点。

地方政府的行政职能大致可分为三类：(1)固有职能，它同居民日常生活密切相关，在于形成良好的社会秩序和生活、生产环境。(2)开展职能，主要是为地方社会的开展与进步，创造必要的条件和根底。(3)委托职能，一些本不属于地方政府的职能，基于法律或彼此协议，中央或上级政府将它们在当地承担的职责，委托地方政府代为完成。

第三节地方政府的行政职能

一、美国市政府的行政职能美国市政府行政职能大致包括公共平安、公用事业和运输、城市住房、土地使用政策、公共卫生和福利等五个方面。实例一：新奥尔良市实例二：莫德斯托市实例三：美国小城市

二、英、法、日等国市政府的行政职能(一)英国市政府的行政职能。英国市政府提供的效劳主要包括：土地分配，艺术馆，娱乐，墓场和火葬场，消费者保护，教育，建筑规划，空气净化，传染病控制，食品和卫生，家庭安全，消防效劳，人行道和马路的建设、保养、保护、勘测、住房，市场和交易会，建筑保护规划，国家公园，地方规划，开展规划，保护区规划，警察，征税，公共运输，公路保护，交通规那么，搬运等。

(二)法国市政府的行政职能。法国市政府职能分列如下：(1)城市建设管理(2)城市社会管理(3)城市文教卫生管理(三)日本市政府的行政职能(1)公安行政(2)效劳行政(3)设施行政(4)开发行政

三、瑞典地方政府的行政职能瑞典地方行政建制有郡和市政区二级。(一)市的职责。市政府的主要职责是大多数直接与公民个人有关的事务，最主要的是社会效劳和教育。(二)郡的职责。郡议会主要负责医疗卫生效劳，同时也承担一些教育、社会效劳、公共交通等方面的职责。

四、地方政府行政职能的根本特点第一，这些国家大都采用地方自治体制，各级地方政府在行政职能承担上采用“职能分工〞模式，分别有各自专有的行政职能；第二，地方政府根本上不承担政治性职能，对与当地居民的日常生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供效劳，是地方政府行政职能的主要内容；第三，在经济事各方面，地方政府不承担主要职责，相关机构的设置也很少，其工作内容也以提供相应的效劳为主。

第六章中央政府与地方政府的关系

第一节联邦制国家权限划分的特点

一、联邦制国家概况联邦制国家的构成，大致可分为两种根本类型：一类是由按民族自决原那么建立的民族共和国结成的民族联盟，另一类那么是由拥有主权的地域性政治实体结成的联盟。联邦制国家形成的途径有多种：第一种是由拥有主权的各政治单位，通过签订条约结成联盟，成立联邦政府。美国。

第二种情况是本为单一制国家，基于国内政治需要而改组为联邦制国家，原中央政府相应成为联邦政府。前捷克和斯洛伐克、阿根廷属于这种情况。第三种情况是一个新国家诞生时决定采用联邦制原那么而成为联邦制国家。南斯拉夫、委内瑞拉即属这种情况。

二、联邦政府权限的来源成员政府的权限是自身固有的，并不来自联邦政府；相反地，联邦政府的权限那么来自于成员的授予。成员政府基于建立联邦的目的，将与之有关的局部主权授予联邦政府。在成员政府管辖的地域内，成员对其保有的权限，拥有最高的权威，即拥有相对的主权。

三、联邦国家内的权限划分从各国的宪法规定看，大致有如下三种：(1)仅列举联邦政府的权限，不列举成员政府权限，凡宪法未明确授予联邦的权力，由成员保存。如美国、瑞士。(2)仅列举成员的权限，不列举联邦权限，凡宪法未明确规定属于成员的权力，归属联邦保存加拿大。(3)同时列举双方的权限。当出现对未明确列举的权限有争议时，大都以有利于联邦政府的方式解决。如印度。

四、单一制国家权限划分的特点单一制国家的宪法通常都不具体规定中央政府与地方政府的权限范围。地方政府的权限是由中央政府授予和划定的，而不是地方政府所固有的，并没有宪法上的保障。地方政府权限的大小，取决于中央政府的政治需要：可以予以扩大，也可以予以削减。单一制国家中央与地方的权限划分，通常是通过?地方组织法??地方自治法?等法律加以规定。

第二节中央与地方关系的根底一、根本原理中央政府的存在与地方政府的存在，以及两者的作用，是不可相互取代的：有效的地方治理，是中央政府进行活动的良好根底；中央政府作用的充分发挥，是地域有效治理不可缺少的前提条件。两者之间的关系，是整体与局部之间相辅相成的关系，处理好中央与地方的关系，协调好整体利益与局部利益，直接影响到统治阶级的政治统治地位，意义极为重大。

二、关系的实质内容中央政府与地方政府在国家政治生活中的地位与作用说明：中央与地方的关系实质上是整体与局部、集中与分散、统一领导与因地制宜……等等矛盾的统一。权力在中央与地方之间的不同划分，不仅构成了两者在国家政治生活中的具体运转方式，本身也就是两者关系的核心内容。

三、影响因素分析(一)社会制度社会制度不同对中央与地方关系安排的影响，表现在社会主义国家与资本主义国家之间的差异上。(二)政治制度主要表现在不同的地方政制之间，即表现在行政体、自治体和民主集中体的地方政府与中央政府关系的差异上。

(三)国家结构形式从国家结构看，联邦制国家中的成员单位，与单一制国家中地方最高层级单位，都是一个统一国家中的最高层级的地域性单位。两者的区别在于：前者对所辖地域拥有相对的主权；后者不拥这种主权，至多拥有相对自主的自治权。自治权是中央政府授予的，主权是固有的。因而国家结构形式不同对中央与地方关系安排的影响，主要表现在联邦制国家与单一制国家之间。

(四)社会开展水平社会开展水平的影响，既可能表现于同一个国家在不同历史阶段上在这方面的差异，也可能表现在同一历史时期不同开展水平国家在这方面的差异。(五)国家的历史传统一个国家的历史传统在一定程度上，是该国国情的历史反映，并继续影响于该国未来的开展，影响于该国中央与地方关系的安排。

第三节权限划分一、根本原理中央与地方在权限划分上必然存在一个极限，即有些权限必然只可能由其中一个来承担，即存在一种固有的权限。中央与地方的权限划分，实质上是在这两个极限之间进行。如何将余下的治理社会的权限在两者间进行配置，不同国家的取舍不同，这同一国的社会制度、地方体制、政府层次、历史传统相联系。

中央与地方权限的划分，涉及两个领域：政治的和行政的。政治领域内的权限划分有两种情况，一种涉及到主权，反映在联邦制国家中；另一种与主权无关，反映在单一制国家中，表现在中央政府与民主集中体地方政府、自治体地方政府的关系上。二、一些国家实例法国,中国。

第四节中央控制

一、控制的意义中央政府对地方政府的控制，是指中央政府对地方政府权限行使(或不行使)所实施的控制。中央控制与权限划分构成国家权力在政府内部运转的不可分割的两个侧面。权限划分的目的在于更好地发挥地方政府的作用。中央控制的目的那么在于确保国家的统一和维护中央政府的法定权威。

二、立法控制立法控制包括两个根本方面：第一，中央政府通过标准地方政府权限行使的各种法律，要求地方政府遵循。第二，中央政府监督地方政府的立法。三、行政控制行政控制那么是中央政府在地方政府活动过程中所进行的经常性控制，通常是由中央行政机关行使这种控制。

四、财政控制财政控制是指中央政府通过财政手段对地方政府施加的控制。各国采用财政手段对地方实施控制的方法、内容并不一致，即便在同一个国家也有不同。一个国家进入相对稳定的正常时期后，中央与地方之间的沟通与合作，随着地方政府管辖事务的增多，越来越受到人们重视。

第五节沟通与合作一、政府间的合作是指中央政府与地方政府之间的合作，不涉及地方政府彼此间的合作。(1)政治上的合作。(2)行政上的合作。(3)财政上的合作。二、政府间的相互沟通与影响(1)议决机关中的地方代表。(2)议决机关中的地方代表。(3)其他非正式渠道。

第七章地方自治

第一节地方自治概述一、地方自治的内涵第一，地方自治政府的权力不是来源于中央政府，而是当地居民直接的授权。它是一个拥有自身权利、义务和独立人格的公共团体。第二，地方自治是中央政府与地方政府分权的一种模式。第三，依据地方自治体单位拥有的自治权，通过分权赋予地方自治政府以相应自治权力。第四，自治体地方政府通常由代议机关和执行机关组成。

二、地方自治与其他地方政权形式的异同〔一〕、与中央集权制1．在权力分配的原那么上，中央集权制实行集权制原那么，将一切权力集中于中央政府，而地方自治单位实行分权制原那么，将国家权力尽量分散到各级地方政府；2．在官僚制中，政府首脑及其官员是由中央政府任命的，代表中央，并对中央负责；

3．而在地方自治体政府中，代议机关及行政首脑是通过居民直接选举产生，它代表地方居民的利益及意愿，对当地居民负责。4．在政府职能方面，地方自治政府虽然承担中央政府委托事务，但其主要任务是承担由法律明确划定的地方自治事务，而行政体地方政府只是中央政府执行机关，它主要承担中央政府的委托事务。

〔二〕与民主集中体1．在赖以存在的经济根底上，民主集中制地方政府通常产生于实行公有制为根底的；2．地方自治政府主要存在于实行市场经济发展的资本主义国家；3．但这两种地方制度都是建立在机器大生产的社会化生产根底上的；4．地方自治实行“分权制〞原那么，这种原那么是18世纪启蒙学者提出的；

5．而民主集中制原那么的理论来源于马克思、恩格斯和列宁提出的国家结构理论，它的根本要求是将分权制与单一制国家的集权制原那么有机结合起来，努力吸收分权制与集权制各自的优点，其地方制度属于综合体；6.在地方权力来源上及构成上，两类地方机构都存在代议机构，而且代表机构及行政首脑都通过直接或间接选举产生，因此二者在一定程度上都能表达当地居民意志和利益。

三、地方自治与其他自治的区别〔一〕与村民自治社区自治1．概念2．比较：〔1〕它们都是一定地域的民成自治形式，是一种社会团体；〔2〕自治单位的权力都是来自区域居民的直接授权，其根本职责是为当地居民提供各种社会性效劳事务；

〔3〕但中国的基层自治团体是纯粹群众自治性社会团体，而地方自治单位虽然也是一种居民社会团体，但它本质上仍是一种地方国家政权形式。〔4〕地方自治政府拥有法定的公共权力和权限，拥有一定的征税权和收费、发行公债的权力；〔5〕同时要执行中央政府委托的事务。所有这些，村民自治及社区自治组织是全然没有的。

〔二〕民族区域自治民族自治机关与地方自治单位的不同这处是：国家为了正确处理民族问题，赋予少数民族的居民在中央政府统一领导下，拥有当家作主，管理本民族、本地区的民主权利，即民族自治权。

第二节地方自治的历史开展及特征一、地方自治的形成及开展1．英法资产阶级在开展同封建君主专制和限制主权的斗争中，提出了地方居民应中选举公职人员管理地区事务的主张。2．法国地方制度大约形成于15世纪。3．进入20世纪中叶，特别70-80年代，西欧各国相继进行了地方政府改革。4．本世纪80年代以来，法国也加快了地方政府改革步伐。

二、地方自治的一般特征第一，普遍设立民选产生的地方议会，作为主要自治机关。第二，地方政府是以地方分权为前提的地方自治单位。第三，各地方自治单位依据法律承担了许多地域性、社会性、效劳性的共公管理职能。第四，地方自治单位内部组织形式多种多样，表达不同特征。第五，相对独立的地方财政是地方自治机构运营的物质根底。第六，中央政府通过立法、行政、财政方式监督控制地方自治单位的活动。

第三节地方自治的普遍价值一、马克思主义关于地方自治的观点二、地方自治是中国未来地方政府开展的目标模式第一，从过去单纯地通过职权下放和上收模式解决中央地方关系做法转向科学、合理地在中央和各级地方单位之间划分政府具体职能。第二，政府职能的分配必须符合职能分配的规律，尽量做到科学合理。

第三，经济职能和管理权限的科学、合理划分是合理建设中国地方政府体制的关键环节。第四，以职能、权限科学，合理分配为前提，重新构造我国的双重统属体制。第五，政府职能科学，合理分配，管理权限合现划分能真正有利于建立中央政府对地方有效的集中领导和控制体制。

第八章地方政府的开展与改革

第一节各国地方政府的开展趋势一、历史回忆从单一制国家情况来看，地方政府的改革主要存在两种开展模式：1.地方分权制下的权力相对集中；2.中央集权制下的权力相对下放。二、联邦制国家的地方政府改革1.地方政府组织管理的灵活多样2.联邦成员政府行政地位的双重性

第二节当代中国地方政府的改革与开展一、历史回忆回忆100多年的历史开展，中国地方政府体制的变化是十清楚显的：1.走完了从行政体到民主集中体的过程；2.高度中央集权体制开始缓慢地走向地方分权；3.地方国家机关辞别了传统进入现代化；4.职责侧重对居民社会事务的管理和效劳。

二、当代中国地方政府行政环境的改变1978年改革开放以来，随着经济体制改革的深入，中国地方政府行政环境发生了许多新的变化。这一系列变化将最终彻底实现"政企分开"，改变政府及政府行业主管部门与国有企业的关系，使国有企业在政府的经济行政管理中与其他所有制企业居于同等地位。

但是在政治、行政体制上，将根本上不会有什么变化。现行地方政治体制下，政府一方面在议行合一的人民代表大会制度下，作为权力执行机关对同级人大负责，接受其指挥与监督；一方面作为地方行政机关是上级政府的下级机关，接受上级政府的领导。另一方面，市场经济体制的开展，将导致出现新的社会问题。有些社会问题将变得复杂或严重。随着社会经济的开展，改革开放的深入，市场经济体制运转后对社会经济生活领域影响的加强，作为对社会公共事务进行管理的地方政府，在管理社会问题上，将会加重或变得复杂。

三、当前中国地方政府改革和开展面临的问题从中国当前地方行政体制改革的实际运作情况来看，有如下三对矛盾值得我们高度重视和认真研究。1.历史传统与现实改革的矛盾；2.法律规定与实际状况的矛盾；3.行政区域与经济区域的矛盾。

第三节中国地方政府改革的方向和途径一、中国地方政府改革的方向1.影响中国地方政府未来开展的根本因素：〔1〕.在社会主义社会条件下选择市场经济体制，建立和健全社会主义市场经济体制，将对下个世纪中国各个方面产生难以估量的重大影响。(2).随着市场经济体制作用的充分发挥，要求政府为此创造出一种公平、公正的社会环境，提供能使之充分发近潜能的各种公共效劳和设施。(3).民主与法制是现代化国家的必然内容。

2.中国地方政府未来开展方向(1)．未来地方政府的主要职责将在完成对当地地方社会事务的公共管理，为地方社会秩序的形成和促进本地的经济社会开展，提供所需的根底公共设施和效劳。〔2〕．政府之间将更加明确划分各自的职权范围，形成在职能上的分工和合作关系。

(3)．在明确划定的属于地方政府职权范围的事务方面，地方政府权力将逐渐加大，这种加大将随民主政治的开展而开展。(4)．上述变化将伴随地方民主政治的开展，伴随着人民代表大会制度的日益完善和成熟而形成。

3.中国地方政府改革的原那么途径〔1〕中国地方政府改革的根本原那么：A.开展社会主义民主政治的原那么；B.方便国家行政管理的原那么；C.突出为社会经济效劳的原那么；D.加强各民族团结的原那么；E.加强因地制宜的原那么。〔2〕中国地方政府改革的途径：尊重历史，慎重改革；坚持改革稳定进行；逐步走向法制化的轨道。

省级政权历史渊源和沿革“省〞字的古汉语解释省字在东汉许慎所撰?说文?中归于眉部,篆字写作。由眉()和中()两局部构成。清代段玉裁解释:中读作che(音彻),表示草木初生,钻破地面的牙尖微微可见。眉那么表示“未行于目〞。刚刚破土的芽尖需仔细看才能找到,因而省字的本义是“察之于微〞的意思。(见?说文解字注?)省从西汉起被用来指代皇宫省从西汉起被用来指代皇宫,因而西汉人把皇宫称为禁中。元后(汉元帝的皇后,汉成帝的生母)的父亲名叫王禁。汉成帝即位以后,元后被封为皇太后,她的兄弟王凤等人相继辅政,家世显赫,她父亲王禁的名字成了避讳字,这样便把禁中改成省中了。(见?独断?)省由皇宫的代称转变为中央枢要机关从三国时曹魏开始,省由皇宫的代称转变为中央枢要机关。黄初元年(220),曹魏文帝建立起中书省。到了西晋,门下省也建立起来。中书省和门下省起初都设在皇宫之中,因而以省为称,后来才脱离皇宫,成为中央枢要机关。魏晋以后,早在东汉就已建立起来的尚书台,也改称尚书省,与门下省﹑中书省合称三省。隋﹑唐﹑五代﹑宋,以及金国初期,都以尚书﹑门下﹑中书三省作为中央三大枢要机关,中书省出令,门下省审查,尚书省行政。贞佑四年正月(1156.2),金废帝废除中书省和门下省,仅保存尚书省。从此以后,尚书省成为单一的中央枢要机关,中央枢要机关由三省变成一省。元代和明代初年都承袭蒙古国制。元﹑明两代的中书省与金国尚书省在性质上是一样的,都是单一的中央枢要机关。洪武十三年正月(1380.2),明太祖废除中书省,省作为中央枢要机关的时代(长达1160年)最终结束。“省〞开展的另一个源头是行台制度两汉皇帝这种以方面地方军政事务专属某一大臣的故事,到了曹魏便成为行台制度。行台是行尚书台的简称。司马昭和司马越都是总揽中央军政大权,以皇帝为傀儡的权臣,他俩都控制着当时的中央行政机关—尚书省。他俩的行台是临时设在征讨军队中的行尚书台,行台在征讨前线行使尚书省职权—行尚书台事。到了北魏后期,行台演变成为由中央派出统辖某方面地域的军事机构。北齐把行台由纯军事机构开展成为军事和行政合一的机构。隋对北朝行台制度进行变革,建立行台尚书省,简称行台省。开皇二年正月(582.2),隋文帝设河北道行台尚书省于并州(今山西太原),以晋王杨广为行台尚书令;设河南道行台尚书省于洛州(今河南洛阳),以秦王杨俊为行台尚书令;设西南道行台尚书省于益州(今四川成都),以蜀王杨秀为行台尚书令。开皇八年十月(588.11)征陈,杨广移镇寿春(今安徽寿),设淮南道行台尚书省。此外,于开皇六年十月(586.11)曾设山南道行台尚书省于襄州(今湖北襄樊),以杨俊出镇。唐代行台省也都仅在开国之初设立过。金国又把行台尚书省制度恢复起来。金行台尚书省主要为军事目的而设置。隋﹑唐﹑金设行台尚书省,不是在开国之初,就是在哀乱之后,随设随撤,仅是中央行政总枢—尚书省的临时性派出机构,并不是始终常行的地方政制。行台省军政合一,军事色彩浓于行政色彩。因此,行台尚书省与后来的常设高级地方行政机构—省在性质上是不相同的。元代起设省随着军事进展,元世祖陆续设立了9个行中书省。行中书省简称行省。行中书省本是元世祖(忽必烈汗)作为中书省的派出机关而设立的;但在统一以后,这些行中书省相沿不变,成为与元代相始终的高级地方行政机关。我国高级地方行政—省级行政由此开始。元代共有1个腹里,11个行中书省,总共计12个高级地方行政单位。元代行中书省实行军政合一,于行中书省之外,另设高级地方监察系统—肃政廉访司。元代以御史台为最高监察机关,并设江南行御史台和陕西行御史台,2个行御史台都总于御史台。在腹里和11行中书省之外,元代还有宣政院辖地(辖区大约包括西藏,以及青海中部和南部﹑四川西部)和察合台后王封地(辖区大约包括今新疆,以及苏联中亚西亚﹑阿富汗东部)。市级政权历史渊源和沿革主要功能和开展方向1.城市与市从词源学上看，“城〞与“市〞最初是两个不同的概念。“城〞是指四周筑有城墙，把守交通要冲，具有防卫意义的军事据点。市是指交换和贸易的场所。随着社会经济的开展，加速了“市〞的贸易的开展。交易的扩展又要求设立相对固定的贸易市场。于是“城〞和“市〞逐渐融为一体，演变为现在所谓的城市。在近代城市管理的概念体系中，“市〞的含义不同于城市。“市〞相当于英语的municipality，属于行政建制的一种，是根据国家规定的标准和条件，按照法定程序设置的地方行政建制。西方的“市〞是在城市地区的特殊地方行政建制，一般不辖有农村地区。在我国,作为行政建制的“市〞，是近代地方政制改革的产物。我国在清代以前没有市建制。直到清朝末年才仿效西方国家的政治制度，实行城乡分治。新中国成立以后，在很长时期内曾经继承了城乡分治的传统。自20世纪80年代推行“市领导县〞体制以后，我国的市建制逐渐开展为广域型市，每个市在行政区划上都包含一定的农村地区，市政府还承担着繁重的农业和农村管理任务。2.城市的形成与开展城市的概念与特征1.城市的概念城市是非农业人口大量聚集、具有综合功能的人类生产和生活共同体，它具有人口密集、资源密集、文化汇萃、信息集中、工作高效等特点。城市在有限的地域空间内，各种生产要素〔劳动力、土地、住房、资本、文化、科技等〕高度密集且相互交织在一起，从而形成复杂的社会网络系统。2.城市的根本特征〔1〕生产要素的集聚性。〔2〕城市运行的高效性。〔3〕城市功能的综合性。〔4〕城市系统的开放性。〔5〕城市文化的异质性。2.1.2城市的历史开展

1、古代城市的开展2、近现代城市的开展3、城市开展的新趋势〔1〕城市快速通道日益兴旺〔2〕人口郊区化开展迅速〔3〕形成诸多国际性城市〔4〕开始启动生态城市建设〔一〕城市化的内涵及宏观定位1.城市化的内涵〔1〕农村人口进入城市，城市人口比重的提高〔2〕经济内涵：城市产业结构升级与技术进步，国家创造财富能力的提高。国强。〔3〕社会内涵：广阔居民收入水平及生活质量提高，建立现代社会结构。民富。〔4〕质量内涵：城市现代化与城乡一体化2.城市化的宏观定位城市化是当代中国开展重要的主旋律，城市化的健康开展将对21世纪中国推进新型工业化进程并崛起于世界强国之林发挥着决定性的作用。正是在这个意义上，斯蒂格利茨称“中国的城市化与美国的高科技开展将是深刻影响21世纪人类开展的两大主题〞。城市化的意义远远超出农村人口进入城市本身，仅仅追求城市化量的增加不仅是没有意义的，而且是具有严重的负面效应。城市化健康开展的一系列对策也因此显得更加重要〔三〕中国城市化的根本脉络、

核心问题及未来开展趋势的判断1.根本脉络〔1〕中国古代与近代的城市开展〔2〕1949年以来的城市化与城市开展1949年～1978年中国城市化的缓慢开展和停滞阶段1979年～1995年中国城市化的初期阶段——制度创新构成城市化第一环境力量——产业结构的补足性调整构成城市化的直接经济动力——以小城镇为主体是城市化的主要特征1996年～2004年中国城市化开始进入中期阶段——中国城市化开始进入中期阶段——产业结构升级是城市化的主要动力——流动人口向城市群和城市化地区集中趋势明显〔3〕中国城市化的世界意义——世界城市化重心正在向开展中国家转移——中国城市化规模占世界的1/4〔1975-2000：5268，4652；1978-2004：1405〕——中国城市化是21世纪人类开展的重要主题中国城市化的轨迹及城乡人口的增长总人口城市化水平(%)年均增加（减少）人口（万人）城镇人口

（万人）（％）全国城镇人口乡村人口增长系数19525748212.519606620719.71090.6738.8351.90.6819708299217.41678.5135.11543.40.0819789625917.91658.4352.61305.80.2119809870519.41223.0947.5275.50.77198510585123.71429.21190.8238.40.83199011433326.41696.41020.2676.20.60199512112129.01357.6995.8361.80.73200012674236.21124.22146.2-1022.01.91200412998841.8811.52094.5-1283.02.601952-19781491.4387.81103.70.261979-19951462.51054.6407.80.721996-2004

1266.72729.9-1463.12.16城镇人口增长系数=城镇人口增长规模/总人口增长规模1952年中国153个城市规模分布图1978年中国189个城市规模分布图2000年中国663个城市规模分布图县级政权历史渊源和沿革主要功能和开展方向县的分类标准1.指标选择。以人口(单位为万人)、面积〔平方公里〕、工农业总产值〔万元〕、县财政预算内收入〔万元〕等四项指标作为分类的依据。

2.指标权数。按照各指标的重要性不同，分别确定人口的权数为50、面积为10、工农业总产值为10、财政收入为30。

3.指标数值标准化。

4.结果分值化。

5.计算单项指数。6.计算总指数。将各单项指数加总，得到总指数〔计算结果保存到小数点后第三位〕。计算公式为：Ⅰ总=Ⅰ人口+Ⅰ面积+Ⅰ产值+Ⅰ财政收入总指数是以四个指标进行综合评价后得到的一个综合得分，以表示各县社会经济开展的综合水平。Ⅰ

7.分类标准。根据各县的总指数，按从高到低的顺序将所有的县进行排序。再按各县之间总指数的差异大小，将县分为四类：总指数超过160的为一类县；总指数在85—160之间的为二类县；总指数在45—85之间的为三类县；总指数在45以下的为四类县。努力提高我国农业产业化经营水平一.农业产业化的社会背景经过二十多年的改革和开展,我国农业实现了主要农产品由长期短缺到总量大体平衡、丰年有余的历史性转折。现阶段农业的根底地位还不牢固，特别是当前农业效益下降、农民收入增长缓慢，严重影响农民生产积极性，已成为影响农村开展和稳定的突出问题。这些问题不解决，农业的根底地位就会动摇，来之不易的农产品供求平衡的局面就会发生逆转，就会严重影响国民经济开展的全局。二.农业产业化的含义农业产业化经营以市场为导向，以家庭承包经营为根底，依靠各类龙头企业和组织的带动，将生产、加工、销售紧密结合起来，实行一体化经营。

这种经营方式，改变了只从事原料生产的传统农业，提高了农业的整体效益，增强了农产品的国际市场竞争力。

三.农业产业化的意义我国农业现代化道路，决不能照搬别国的模式。既不能盲目追求土地经营规模的扩大，也不能走政府高额补贴农业的路子，必须从我国国情出发，着眼于农业经营方式的创新和农业整体规模效益的提高。国内外的经验都说明，家庭经营最适合农业生产的特点，可以容纳多层次的生产力，与农业现代化并不矛盾。农村家庭承包体制是我国农村改革的最重要成果，是与社会主义市场经济体制相适应的农村根本经营制度，是我国农业和农村经济持开展的根本保障和制度根底，必须长期坚持不变。农业产业化经营是亿万农户的创造，开辟了在小规模家庭经营根底上提高农业整体规模效益的新途径。通过农产品生产、加工、销售的结合，形成利益共享、风险共担的机制，扩大农户经营的外部规模，提高农业的整体效益。只要坚持家庭承包经营不动摇，坚决不移地走农业产业化经营的路子，我国农业就一定能够走出有中国特色的农业现代化之路。四.农业产业化的形式农业产业化经营有多种组织形式，有企业带农户的形式，有效劳组织和合作组织带农户的形式，也有农户之间自我联合的形式。无论采取哪种形式，要开展壮大农业产业化经营，关键是要形成农业产业化组织与农户之间利益共享、风险共担的经营机制。龙头企业带农户是农业产业化经营的一种重要形式。龙头企业可以是生产加工企业，也可以是中介组织和流通企业。农业产业化经营的龙头企业不同于一般的工商企业，它负有开拓市场、科技创新、带动农户和促进区域经济开展的任务，其经济实力的强弱和带动能力的大小，决定着农业产业化经营的程度、规模和成效。在实践中，由于各地农业产业化经营开展的阶段不同，从事的产业不同，龙头企业与农户之间利益关系的具体形式也不尽相同，应当允许多样化的组织形式和经营机制并存。实行产销合同制，通过签定产销合同，明确双方的权益和责任，标准各自的行为，从而稳定购销关系，这是适合当前开展阶段的根本形式。在此根底上，鼓励和提倡龙头企业通过建立风险基金、确定保底收购价、按农户出售产品的数量返还利润等方式，与农户建立更加紧密的利益联结形式；鼓励和提倡农民利用土地使用权、产品、技术和资金等要素入股，采取股份制、股份合作制、合作制等多种组织形式与龙头企业形成利益共同体；鼓励和提倡农民专业合作经济组织等中介组织的开展，这类组织可以作为连接工商企业与农户的桥梁，也可以开展为龙头企业。需要明确的是，无论怎样的组织形式和经营机制，都应该建立在龙头企业和农户自愿选择的根底上，按照市场经济规律办事，不能用行政的方法，搞强迫命令。五.农业产业化中政府的职能政府要着重做好三方面的工作:

一是搞好规划，加强引导。二是搞好调查研究，制定政策措施。

三是搞好效劳。主要是信息、技术、资金等方面的效劳。标准市场秩序，搞好根底设施，为农业产业化经营的健康开展创造良好的外部环境。党中央、国务院关于加强农村卫生工作的决定一.农村卫生工作的指导思想坚持以农村为重点的卫生工作方针，从农村经济社会开展实际出发，深化农村卫生体制改革，加大农村卫生投入，发挥市场机制作用，加强宏观调控，优化卫生资源配置，逐步缩小城乡卫生差距，坚持因地制宜，分类指导，全面落实初级卫生保健开展纲要，满足农民不同层次的医疗卫生需求，从整体上提高农民的健康水平和生活质量。二.农村卫生工作的目标到2021年,在全国农村根本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会开展水平的农村卫生效劳体系和农村合作医疗制度。主要包括：建立根本设施齐全的农村卫生效劳网络，建立具有较高专业素质的农村卫生效劳队伍，建立精干高效的农村卫生管理体制，建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度和医疗救助制度，使农民人人享有初级卫生保健，主要健康指标到达开展中国家的先进水平。沿海经济兴旺地区要率先实现上述目标。三.明确农村公共卫生责任各级政府按照分级管理，以县(市)为主的农村卫生管理体制，对农村公共卫生工作承担全面责任。

四.加强农村疾病预防控制坚持预防为主的方针，提高处理农村重大疫情和公共卫生突发事件的能力，重点控制严重危害农民身体健康的传染病、地方病、职业病和寄生虫病等重大疾病。五.做好农村妇幼保健工作制定有效措施，加强农村孕产妇和儿童保健工作，提高住院分娩率，改善儿童营养状况。要保证乡〔镇〕卫生院具备处理孕产妇顺产的能力；县级医疗机构及中心乡〔镇〕卫生院具备处理孕产妇难产的能力。

六.大力开展爱国卫生运动以改水改厕为重点，加强农村卫生环境整治，促进文明村镇建设。根据各地不同情况，制定农村自来水普及率和卫生厕所普及率目标，并逐年提高。七.建设社会化农村卫生效劳网络农村卫生效劳网络由政府、集体、社会、个人举办的医疗卫生机构组成。建立起以公有制为主导、多种所有制形式共同开展的农村卫生效劳网络。发挥市场机制的作用，多渠道吸引社会资金，开展民办医疗机构，支持城市医疗机构和人员到农村办医或向下延伸效劳，对符合条件的民办医疗机构，应一视同仁，并按机构性质给予税收减免等鼓励政策。农村预防保健等公共卫生效劳可由政府举办的其他医疗机构购置。八.发挥农村卫生网络的整体功能政府举办的县级卫生机构是农村预防保健和医疗效劳的业务指导中心,承担农村预防保健、根本医疗、基层转诊、急救以及基层卫生人员的培训及业务指导职责。乡〔镇〕卫生院以公共卫生效劳为主，综合提供预防、保健和根本医疗等效劳，受县级卫生行政部门委托承担公共卫生管理职能。乡〔镇〕卫生院要改进效劳模式，深入农村社区、家庭、学校，提供预防保健和根本医疗效劳，一般不得向医院模式开展。村卫生室承担卫生行政部门赋予的预防保健任务，提供常见伤、病的初级诊治。九.推进乡(镇)卫生院改革在乡〔镇〕行政区划调整后，原那么上每个乡〔镇〕应有一所卫生院。调整后的乡〔镇〕卫生院由政府举办，要严格控制规模，按效劳人口、工作工程等因素核定人员，卫生院的人员、业务、经费等划归县级卫生行政部门按职责管理。对其余的乡〔镇〕卫生院可以进行资源重组或改制。十.促进农村药品供给网络建设支持鼓励大型药品经营企业通过兼并和改造县(市、区〕药品批发企业，建立基层药品配送中心，鼓励药品零售连锁经营向农村延伸，方便农民就近购药。逐步推行农村卫生机构药品集中采购，也可由乡〔镇〕卫生院为村级卫生机构统一代购药品，但代购方不得以谋利为目的。有条件的地区可试行药品集中招标采购。

十一.政府卫生投入要重点向农村倾斜

各级人民政府要逐年增加卫生投入,增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度。从2003年起到2021年,中央及省、市〔地〕、县级人民政府每年增加的卫生事业经费主要用于开展农村卫生事业，包括卫生监督、疾病控制、妇幼保健和健康教育等公共卫生经费、农村卫生效劳网络建设基金等。十二.合理安排农村公共卫生经费县级财政要根据国家确定的农村公共卫生根本工程,安排人员经费和业务经费。省、市〔地〕级财政要对县、乡开展公共卫生工作给予必要的业务经费补助。此外，省级财政还要承担购置全省方案免疫疫苗和相关的运输费用。中央财政通过专项转移支付对困难地区的重大传染病、地方病和职业病的预防控制等公共卫生工程给予补助。十三.合理安排农村卫生机构经费和建设基金县级人民政府负责安排政府举办的农村卫生机构开展公共卫生和必要的医疗效劳经费、离退休人员费用和开展建设基金。中央和省级财政对贫困地区农村卫生机构根底设施建设和设备购置给予补助。十四.逐步建立新型农村合作医疗制度各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题。农村合作医疗制度应与当地经济社会开展水平、农民经济承受能力和医疗费用需要相适应，坚持自愿原那么，反对强迫命令，实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。有条件的地方要为参加合作医疗的农民每年进行一次常规性体检。要建立有效的农民合作医疗管理体制和社会监督体制，各地要先行试点，取得经验，逐步推广。到2021年，新型农村合作医疗制度要根本覆盖农村居民。经济兴旺的农村可以鼓励农民参加商业医疗保险。

十五.对农村贫困家庭实行医疗救助

医疗救助对象主要是农村五保户和贫困农民家庭。医疗救助形式可以是对救助对象患大病给予一定的医疗费用补助，也可以是资助其参加当地合作医疗。医疗救助资金通过政府投入和社会各界自愿捐助等多渠道筹集。要建立独立的医疗救助基金，实行个人申请、村民代表会议评议，民政部门审核批准，医疗机构提供效劳的管理体制。十六.强化农村卫生监督管理卫生行政部门要加强行业管理，强化农村卫生机构、从业人员、卫生技术应用等方面的准入管理。加强农村卫生效劳质量的评估、管理与监督，重点对乡、村卫生机构医疗操作规程、合理用药和一次性医疗用品、医疗器械消毒进行监督检查，标准农村卫生效劳行为，保证农民就医平安。政府价格主管部门要加强对农村医疗效劳价格及收费行为的监督管理。县级人民政府要充实力量，加大对乡、村巡回卫生监督的力度，加强对职业病防治、食品平安和生产销售健康相关产品的卫生监督工作，严禁危害农民身体健康的生产经营活动。十七.高度重视农村卫生工作做好农村卫生工作，保护和增进农民健康，是各级党委和政府义不容辞的责任。我们要从实践“三个代表〞重要思想的高度，充分认识加强农村卫生工作的重大意义，以对人民高度负责的精神，加强对农村卫生工作的领导。各级人民政府要定期研究农村卫生改革与开展工作。省、自治区、直辖市人民政府要全面贯彻中央的农村卫生工作方针政策，把初级卫生保健纳入国民经济和社会开展规划，制定本地区农村初级卫生保健开展规划，落实人力、物力、财力等各项保障措施，保证各项规划目标的实现。市〔地〕、县人民政府要全面落实农村初级卫生保健开展规划，把改善农村根本卫生条件、组织建立新型农村合作医疗制度、提高农民健康水平、减少本地区因病致贫和因病返贫人数、保证农村卫生支出经费等目标作为领导干部政绩考核的重要内容。乡镇政权历史渊源和沿革主要功能和开展方向关于乡作为行政建制的文字记载，最早可以追溯到先秦古籍?周礼?。?周礼·地官?记载，周王朝行政建制分郊内、郊外两大系统。郊内分为六乡；郊外划为六遂。郊内设北、闾、族、党、州、乡六级政权；郊外置邻、里、酂、鄙、县、遂六级政权。据此可知，乡是周王朝郊内的最高以及地方行政建制。按周王朝的定制，乡领12500家，置乡大夫，由卿担任，掌其乡之政教禁令。乡的这种规模和级别，说明它还不是基层行政建制。乡之作为基层行政建制萌芽于其后的春秋战国之际，定型于秦汉王朝时期。春秋中期，随着周天子权威的逐渐减弱，各诸侯国开始各自为政，并开展到相互攻伐争雄。各国或置县、或设乡作为下属行政单位，由国君委派管理并直接统辖。当时行政层级较少，它作为根本行政单位，直属国君。如山东?寿光县志?记载：“桓公治齐，分齐国为二十一乡。〞战国时期，各诸侯国一般在县之下设置有乡，作为基层行政单位。从此，在每个诸侯国中有了“从国到郡、从郡到县、从县到乡这样一个脉络清晰的行政系统，这个系统分布到每一个角落，控制着整个国家和社会。〞在乡之下，那么是将所属各户农民相互连环组成的“什伍组织〞，由乡里小吏掌管。乡里小吏在当时也有了较为明确的职责：征税徭、捕盗贼、宣传封建教化等。在中国战国末期，乡作为一级基层政权已在各诸侯国中普遍设立，并配置了专职官吏，他们也已被赋予了较为明确的管理职责，乡政府管理制度已开始具备雏形。公元前221年，秦国建立了大一统的中央集权制封建帝国。秦始皇采纳了李斯的建议，决定划天下为36郡〔后增至40郡〕，郡下设县，每县之内又分作假设干乡。郡有郡守，县有县令，在各乡设三老、啬夫、游缴等官吏。从此，乡建制作为郡县制的一个组成局部，乡也作为基层地方行政单位〔政权层次〕，在全国范围内得以普遍确立。在以后的两千多年历史中，乡一级建制一直得以保存。但是，涉及乡的性质的重大变化有两次。一是从秦王朝建立到隋朝初年，乡是为县所辖的一级基层行政建制，有初具规模的政府和自身的行政官吏。而自隋文帝16年〔公元596年〕至1840年前的清王朝，乡一级的名称和区划依然存在，但却不被作为一级基层行政建制对待；二是从清末经北京政府到国民政府时期，乡又成为县以下的一级基层行政建制，并一直沿续至今。在隋王朝的统治系统里，县作为最基层的行政建制，直接控制着乡里组织。至隋代灭亡，唐袭隋制，继续沿用乡里制。开展到宋，定型为保甲制，其后一直延续到清朝。尽管其名称、形式等在一千多年里多有变更，例如宋朝称“保甲制〞，元朝称“村邑制〞，明称“里甲制〞，清朝时期那么“保甲制〞与“里甲制〞并存，但实际性质并无多大变化。其特点是：乡村组织不再是基层政权，其负责人不再是政府官吏，而是由乡民推选或在乡民中遴选。乡村行政事务由县直接负责，乡村保甲组织协助之。在县府的领导之下，行使基层政权的一局部职能。与此同时，自理乡村公共事务，乡规民约亦在此时出现。据?周礼·夏官·职方氏?载，方千里曰王畿，其外方五百里曰侯服，又其外方五百里曰甸服，又其外方五百里曰男服．又其外方五百里曰采服．又其外方五百里曰卫服，又其外方五百里曰蛮服，又其外方五百里曰夷服．又其外方五百里曰镇服。镇服为九服之一，是以国都为中心划分地域的名称。北魏设镇的地方有二类：一类设在不立州郡的地方，镇将兼理军民政务；一类和州、郡同设在一个地方，镇将统军，刺史、太守管理民政，但一般都以镇将兼刺史、太守。这是镇作为国家建制单位的正式开始，但不是行政建制，主要是作为军事建制出现的。唐代节度使称藩镇或方镇。如“河北三镇〞就是指河北的成德节度使、魏传节度使、卢龙(又称范阳)节度使。中唐以后，由于当时的政治形势，节度使集辖区内行政、军事大权于一身，镇使或镇将也侵夺了其所在地的刺史、县令的行政权，集军事、行政大权于一身。唐末五代时期，节度使在自己的境内设镇，置镇使、镇将等，除管理和防御外，还向人民征收器甲粮饷，掌握地方实权，形成一种由军事首领掌握地方政权的局面。在唐代，州县治的城内把限定的商业区域称为市，而且实行一种比较完整的市的制度，所以城外的小商业区域就称为草市。到了宋代，就用镇来命名兴旺的草市。镇为地方上新兴的商业、手工业中心，是政府税收的一个重要来源，所以如?宋会要?所载，镇内—般设有征收赋税的行政机构——务，据此可以推断，这些行政机构还有管理市场的职能。镇经由唐代草市的开展〔宋代仍有草市〕，到宋时作为区划被确立以后，随即在镇划分保甲，实行行政管理。镇划分保甲这一事实说明镇在宋代就成为与今天的镇相似的一级基层政权组织。但是由于镇市独特的开展过程，其政权组织主要局部是税收和治安组织，其他行政事务都居于次要地位或未完全开展起来。可见，镇从它一产生起，其行政管理就独具特色，其管理内容和管理重点是工商行政管理和社会治安。经过宋元时代的开展，到明代时，市镇更加成熟，—般都成为一定地域的商业和手工业中心，出现了资本主义的萌芽。这种情况在长江中下游一带非常普遍，仅江苏一省，从明代到清中期，千户到万户以上的大镇就有支塘市、沙头市、福山镇、梅李镇、黎里镇、平望镇、同里镇、江南市、新抗市、震泽镇、黄溪市、盛泽镇等。浙江地区有濮院镇、新城镇、王江泾镇、双林、菱湖、琏市、乌镇、南浔等大镇。明清时代江南市镇的开展。除了其繁盛的商业贸易外，还有一个显著的特色，即大多有比较兴旺的手工业生产，如丝织业、棉布业、榨油业、制铁业等等。正是以此为根底，才保证了这些市镇长期的繁荣。研究者们得出明清时代江南市镇已具有资本主义生产初步萌芽的结论，这一特点也正是与前述宋代的市镇的不同之处。虽然明清时代江南市镇的工商业有着空前的开展，但并没有产生像欧洲封建社会末期出现的商人法、市民宪章以及商业自由、城市自治权这些现代社会的基石。相反，它们在法律和行政上仍笼罩在中国传统的专制主义的中央集权政治体系之中。市镇的经济虽很繁荣，有的其影响甚至涉及全国，但是其法律和行政地位都极低，甚至没有纳入当时的行政组织和管理体系。如果不是府县治所的话，至多也在县以下，其行政地位类似于乡而已，而且政府对其采用与乡相同或相似的管理手段和管理方式。镇这种完全崭新的聚落形态根本未得到中央政府的成认，最终没有上升到行政区划的地位，只是在形式上和事实上存在而已。明清时江南具有资本主义萌芽的市镇的产生的另一特点是它们大多是由从事商业、手工业的大户带动下人为创立的(当然不排除那些始自宋元时代的老镇始于草市)。光绪?嘉定县志?载：“罗店镇，元至元间罗升创市。娄塘镇．明永乐间，里人王璇创市，方广各二里。葛隆镇，明成化间．知县吴哲创市，