行政学的研究方法与途径资料

行政學的研究方法與途徑行政學於一八八七年威爾遜(Wilson)發表「行政的研究」一文後，發展至今雖只有百年多，但於此段時期，行政學不斷精益求益，尤其自十九世紀末葉以後，從政治學獨立出來之後，發展更為快速。此不得不歸功於行政學研究方法之突飛猛進，茲將其研究方法列舉如下：(張潤書：1998：16-23)法則的研究法(Golden-ruleapproach)與事實的研究法(Fact-findingapproach)：法則的研究法：早期的行政學家，著重放諸四海皆準的「原則」的建立，其中心思想為「金科玉律」，過份注重價值判斷一「應如何」，亦即先建立規範標準，再拿組織、管理、人事等與規範做比較。事實的研究法：重視問題解決、實然面向並視條件而定。新進行政學者注重事實真象的探求，注重「是什麼」的觀念，亦即將各種組織現象歸納分析，再做結論，近年來常採用「個案研究」(casestudy)、統計方法或數量研究，乃電子計算機運用。靜態的研究法(Staticapproach)與動態的研究法(Dynamicapproach)：靜態的研究法：早期學者對行政問題的研究，僅注意組織結構、權責分配、法令規章等結構的研究。又稱之為「結構的」(Structural)研究法。

動態的研究法：新近學者認為行政是行政行為者的行為所構成的現象，例如研究非正式組織、溝通、決策過程及注意人員的交互行為關係等。又稱之為「功能性」研究法。

比較的研究法(Compartiveapproach)與生態的研究法(Ecologicalapproach)：比較的研究法：早期學者對行政問題僅作演變上的觀察、異同的比較與檢討。生態的研究法：近期學者認為不能單就國家與國家來比較，因為各國的地理環境、文化背景、社會結構、價值觀念不同，應從整個世界中尋求求出若干種行政模式，再以此「模式」來衡量各國行政制度的特質所在，亦即依行政現象的背景作綜合性及系統性的說明，進而建立行政樣態。又稱之為「模式」研究法。例如：雷格斯（F.Riggs）對「稜柱」型（PrismaticModel）社會行政的研究法。生理的研究法(Physiologicalapproach)心理的研究法(psychologicalapproach)：生理的研究法：早期行政學多研究機關人員之生理需要與生理條件，注重工作環境的改善、待遇提高、福利的增進等。心理的研究法：晚近學者認為行政是人群活動所形成的現象，注重心理因素對員工的影響。因之，欲對行政有深切的認識與了解，須從個人的、社會的、心理的觀點及因素，作適當的研究。對於組織中員工「自我成就」及「激勵法則」之研究屬之。閒接的研究法(lndirectapproach)與直接的研究法(Directapproach)：早期行政學者多從既有的資料中來研究行政問題：此即為圖書館式的研究法;近期學者重在對個別的行政問題作實事求是的調查和分析，從實際的事實與經驗中體認行政事理與問題，於客觀證據中找尋結論求取可行之道，不以預定的原理與法則以應付新起的事件。如，場域研究法、角色扮演法等。詮釋理論的研究(Interpretivetheoryapproach)：此理論認為真正的知識來自於「觀念」(idea)而非感官經驗。此研究學派所運用的方法為：從發現行動者的意向和欲求出發，賦予行動者實踐內容的意義，而社會科學家把觀察到的行動和經驗安排到適當的詮釋架構中，說明其與人類生活本質及目的的關係。故其目的主要在促進人類相互溝通對話的可能性，說明人類行動與其生活各層面的關係，而這種整體性觀點可以使人類更加瞭解自己和他人行動的真正意義。批判理論的研究(criticaltheoryapproach)：此理論與詮釋理論主要的差異在於詮釋理論比較強調「理解」的知識過程，批判理論則偏重於「批判」的知識過程。故批判理論研究的作用，即要影響人們的意識，解放人們的思想，鼓勵人們追求另一種不同的生活方式。總之，批判理論研究特別重視理論和實務之間的關係，意圖透過批判質疑的方法，多樣的研究方法，找尋弊端和偏見，從而促進現狀的改善，拉近理論與實務間之距離。行動理論的研究(Actiontheoryapproach)：此理論由哈蒙(Harmon)提出，他認為，公共行政的研究必須從基本的信念與假定出發，才能徹底瞭解公共行政此一理論與實務的真正本質。其認為人的本性是「主動」(active)而非被動的，人類的行動必須在社會互動的系絡中，才能找到真正的意義。總之，行政理論重新喚起公共行政有關價值的研究，並回歸到以人為本的行政精神。依據許南雄老師之看法，行政學的研究方法可歸納為下列七種：法制研究法：偏重靜態及規範性的。行為研究法：偏重人群關係。生態研究法系統研究法政策研究法比較研究法新公共管理研究途徑：此學又稱新右派主義、管理主義、後官僚典範、市場導向的管理機制等；羅森姆(Rosenbloom)認為此一學派為1990年代新的研究途徑。行政學的主題與範圍行政學為一門新興的科學，其範圍隨著時代之演進越來越廣，茲整理如下：行政組織論：行政現象最基本的問題即是「組織」，其是推行工作之工具。此範圍包括：組織理論：研究組織到底是什麼的一套理論架構。組織結構：即組織的分工狀態，縱向的分工稱之為「層級化」，橫向的分工即形成「分部化」之現象。組織動態：組織構成最基本的單位是「人」，此乃研究組織中人員互動後之關係。組織發展：研究如何增進人員之技術及知識，且隨環境之改變而不斷改變。行政運作論：此部分又稱「行政行為」，其主要內容大致有下列諸項：訂定政策：此乃作為行政行為的主要指引。行政計劃與決定：乃研究組織於事前決定作何事及如何去做。行政領導與激勵：主要研究領導激勵之研究方法、基礎、方式與技術等要項。行政監督與授權：研究如何「分層負責」，其原則、時機及技巧等。行政溝通與協調：此二者實為一體之二面。公眾關係之理論與實務：政府必須運用各種策略與方法，爭取公眾之瞭解。行政技術論：「工欲善其事，必先利其器」，組織管理欲其有效，必須先有一套完善之技術，於行政學的管理技術中，大致較常見的有下列幾種：目標管理(MBO)。行政三聯制。計劃評核術(P.E.R.T).工作要徑法(C.P.M).作業研究(OR).工作簡化。資訊管理技術。無缺點計畫(ZDP).彈性工作時間等。公務人力資源管理論：人事行政一般又稱「公務員制度」或「文官制度」，現在大多已稱為「人力資源管理」(HRM)。人為萬物之靈，其有思想、有感情、處理起來最為困難，範園自然亦較為廣泛。大致包含：公務人員的考選、銓敘、任用、俸給、考績、獎懲、訓練、保險、撫卹、退休、品位分類制、職位分類制等，其最主要目的在使「人盡其才」、「事竟其功」。財務行政論：俗云：「財政為庶政之母」，故財務行政乃公共行政之重要一環。而所謂「財務行政」(PublicFinancialAdministration)係指政府機關或企業處理財務事項，及與此有關之制度及運作，目的在執行財政政策及完成公共政策。其範圍包括：預算制度：即政府於一定期間的施政計劃而以金錢數字表現者。會計制度：即在預算執行過程中，將收支情形加以詳細記錄。決算制度：於會計年度終了後，行政機關應向立法機關提出決算報告，以表明其責任。審計制度：預算執行完畢後，必須由超然獨立的機關加以審查，以確定無任何錯誤過失，如無則解除其責任。公務管理論：此範圍之研究在於與辦公室有關之各種事務，包括辦公室的空間、設備、環境、運作等，其目的在使其條件完全符合組織人員之需要，進而提高效率，完成組織之使命。故其範圍大致包括：空間管理。環境管理。文書管理。物財管理。庶務管理。資訊管理。比較行政論：此範圍乃是以「比較研究法」就各國之行政現象，作有系統的歸納與分析來瞭解各國行政之特色及異同。主要研究對象包括：行政制度。行政行為之方式及動機。社會文化。社會結構。各國之生態環境與行政之關係等。公務倫理論：此範圍在探討公務人員在推展其政務、處理公務時，認為應有的角色扮演及關係分際之認識，換言之，即在建立公務員共同信守的正當行為標準。其主要內容包括：行政倫理之意涵。影響行政倫理之因素。強化行政倫理之方法。公共政策論：「公共政策」係指政府機關為解決某項公共問題或滿足某項公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活動。近來為使政府符合「五R特性」，即回應性(responsiveness)、代表性(representation)、責任性(responsibility)、可靠性(reliability)、及務實性(realism)之五大表現。研究公共政策成為一種趨勢，故其範圉包括：政策問題之分析。政策規劃之分析。政策合法化之分析。政策執行之分析。政策評估之分析。公共政策之重要議題及展望等。二十一世紀的公共行政理念論：隨著二十一世紀的來臨，公共行政有許多新興的問題及理念產生，很值得所有行政學者繼續探討與專研，包括：新公共行政理念.公共管理及新公共管理之發展。全面品質管理(TQM).學習型組織。非營利組織。工作生活品質(QWL).府際關係與管理.知識管理。教導型組織。民主行政之發展。行政學之本土化等。行政學典範之發展典範(Paradigm)之定義：在某一特定時期，參與某一個科學研究工作的學術社群，所共同接受的基本觀點與研究方法。典範係指在一個正規的學科中，用以規範其問題概念、假設、研究方法、假定、理論、和語言的基本共識，並且獲取正當的地位。有關「典範」首先是從物理學家後來轉為科學史家的孔恩(ThomasKuhn)。在1962年出版的「科學革命的結構」，(ThestructureofscientificRevolution)一書中提出的，其意義相當複雜，依據國內政治大學此方面專家吳瓊恩老師之歸納大致有五項：典範是一套「信念或信念系統」(Beliefsystem)：「信念」即一個人自出生以後，在社會化(socialization)的過程中所接受信以為真，且具有若干事實的基礎，而不必或不願再去證明的看法。每一個人腦海裡都充滿了許多這樣的信念，吾人稱之為「信念系統」。典範其實就是信念或信念系統的一部份。典範是一種「世界觀」(worldview)：方法學家派頓(M.Q.Patton)即持此一看法。他說：「典範乃是世界觀，一般性的觀點，以及分析複雜的真實世界的一種方式。」典範是一種觀察的方式(AWayofseeing)：典範本身是一種觀察，也是一種出發點，而這種出發點往往是自明的或隱示的，會不經意的顯現出來，但因人的能力有限，自然無法完全觀察，但亦不失一種典範。典範是一種普遍性的觀點(Ageneralperspective)：典範乃學術社群所共同持有之信念系統，故其為一種普遍性的觀點，且具有「時效性」但卻不一定有「持續性」。典範是最高的「共識單位」(Unitofconsensus)：

典範乃是各社群所共享的信念系統，因此具有高度之「共識單位亨利(NicholasL.Henry)的五大典範：依亨利(NicholasL.Henry)的「共行政與公共事務」(publicAdministrationandPublicAffairs)書之分類如下：(吳瓊恩：「行政學的範圍與方法」)典範一時期：政治與行政分立時期(Politics/AdministrationDichotomy)。時間：1900～1926典例範本：古德諾(FrankJ.Goodnow)「政治與行政」(1900)懷特(LeonardD.White)「公共行政研究導論」(1926)主題：政治乃決策是關於國家意志之表現或政策的問題。行政乃執行與政策的執行有關。方法：強調價值與事實之分開，認為公共行政的研究是可以「價值中立」(valuefree)的，但其任務是「經濟」與「效率」之研究。理論：強調公共行政「科學」與「事實」研究的重要，以及奠定「組織理論」，研究的基礎，雖理論無所貢獻，但仍有開拓之功。檢討：忽略「企業行政」，及「價值中立」之不可行。典範二時期：行政原理(PrinciplesofAdministration)。時間：1927-1937.典例範本：古立克、尤偉克之「行政科學論文集」(1937).主題：強調許多放諸四海皆準之行政原理。造成有許多重點(focus)但無一個定向(locus).因為這些原理原則可以不顧行政背景、文化、功能、環境、任務或制度架構之不同，而用之於任何地方，結果造成「原理愈來愈多，但忽略了行政學的研究定向」。方法：採機械效率觀(不過這一典範重於高階層之研究，與科學管理重於低層級人員研究不同，，採規範性研究法。理論：POSDCORB。檢討：許多學者認為根本沒有「行政原理」這回事。(Ex：賽蒙)典範三時期：公共行政學即政治科學(PublicAdministrationasPoliticalScience)。時間：1950－1970。典例範本：此期乃行政學之低潮期。以高斯(J.M.Gaus)的「公共行政理論趨勢」為代表。主題：努力重建公共行政與政治學概念聯繫時期；行政學已非一門獨立學科，而是政治學的同義語，是政治學的重點(emphasis)興趣範圍(anareaofinterest)，此段為行政學的尷尬期。方法：採機械效率觀(不過這一典範重於高階層之研究，與科學管理專於低層級人員研究不同，，琛規範性研究法。理論：以「比較行政」作為公共行政之子域(sub-field)，其主要目的是想建立理論，為知識而追求知識，不過與「實際取向」不同。挑戰：由於「比較行政」理論建構之失敗和行政個案研究法沒有多大成就，造成行政學已成為政治研究中之「次等公民」。典範四時期：公共行政學即管理學(PublicAdministrationasManagement)。時間：1956－1970典例範本：1956年「行政科學季刊」(AdministrativeScienceQuarterly)提及行政即行政，區分為公共行政、企業行政、制度行政均無意義可言。l966年韓德森(Henderson)在「當代美國公共行政綜論」(EmergingSynthesisinAmericanPublicAdministration)一書中指出「組織理論應成為公共行政的基本重點(theoverarchingfocus)。」馬奇(JamesG.March)所編「組織手冊」(HandbookofOrganization)。l969年湯普遜(JamesD.Tbompson)所著「行動中的組織」(OrganizationsinAction).主題：此一典範僅提供「重點」(focus)而非「定向」(locus)，行政就是行政，不受時地局限，設有公私之分，故為「重點」大於「定向」的研究。方法：強調管理科學。研究上著重組織行為的實證研究以及量化的管理技術研究。1960之OD即是如此。「一般管理」(genericmanagement)的概念。理論：OD之迅速發展，使「行政」成為一個研究「公私制度與組織」之統一知識體系。檢討：N.P.A呼籲由政治學和管理學中獨立出來。典範五時期：公共行政即公共行政學。時間：1970年以後迄今。典例範本：1970「全國公共事務與行政學聯盟」(NASPAA)成立，代表公共行政學獨立自主的發展階段。主題：行政學力求一行政科學之定向，特別是在組織理論和資訊科學方面。例：組織理論和資訊科學。方法：許多公共政策之新技術產生。例：線性規劃、要徑法、決策樹、等候線理論、MIS等。理論：行政學之核心課程已定。例：環境、數量方法、公共預算、組織理論、公共預算、人事行政等。檢討：資訊社會，PA所面臨之新挑戰。哈蒙(M.M.Harmon)將行政學區分為兩大典範理性典範行動典範傳統理論之威爾遜學派威爾遜(WoodrowWilson)的生平：(吳定：公共行政論叢)

生於一八五六年的美國喬治亞州之「奧古斯塔城」(Augusta).一八七五年就讀普林斯頓學院(Princetoncollege).一八七九年至一八八一年在維吉尼亞大學(UniversityofVirginia)讀法律碩士。一八八三年至一八八五年，決定放棄學習法律，前往德國深造。並選擇了巴爾的摩的約翰霍浦金斯大學(JohnsHopkinsUniversity)攻讀政治。一八八五年六月廿四曰與EllenAxson結婚。並於該年獲博士學位。一八八八年至一八九六年應邀於約翰霍浦金斯大學擔任行政學的兼任客座教授。一八九０年至一八九三年，在普林斯敦(PrincetonUniversity)開類似課程。在此期間除前二校外，只有賓州大學(universityofPennsylvania))及哥倫比亞大學(ColumbiaUniversity)兩校開有關行政之課程。一九○二年至一九一○年擔普林斯敦大學校長。一九一三年被選為美國第二十八任總統，至一九二一年屆滿，共在位八年。一九二四年與世長辭，享年共六十八歲。「行政的研究」之發表：威爾遜於一八八五年榮獲約翰霍浦金斯大學博士學位後，先於大學執教。至一八八六年十一月三日，在康乃爾大學對該校「歷史與政治學會」發表專題演講，題目為：「行政的研究」(TheStudyofAdministration)，此次演講非常成功，使他聲名大噪。其於一八八七年六月在《政冶學季刊》發表「行政的研究」(TheStudyofAdministration)一文後，行政學才從政治學的領域獨立成為一門學科，威爾遜也因此被稱為「行政學之父」(FatherOfPublic

Administration)。「行政的研究」之內容大要：吳定：「公共行政論叢」美國需要知道更多行政學方面的知識。行政研究的目的乃是要發現：政府可以適當而成功地做那些事情?政府如何能以最大的效率及最少成本來做好這些適當的事情?行政學是我們這一世紀的產物，亦即是我們自己這一代的產物。雖然有關憲法原則的爭辯仍未結束，但已不比行政問題更迫切實際；因為威爾遜認為「要執行一部憲法比制定它要難得多」。其原因在於政府功能之日增與複雜，造成不得不對行政學加以注意研究。美國行政上所發現的一些缺點必須借重法國與德國之經驗與制度來補救。但必須美國化(Americanize)。所有高度開發國家的政府制度均曾經過三個發展的時期：專制統治者時期：此時為行政制度迎合專制統治者。憲法之制度在排除專制統治者而代之以大眾控制時期：此時行政因其他更重要事情而被忽略。具有主權的人民在新憲法下發展行政的時期。「行政是在政治的適當範圍之外，行政問題不是政治問題」(Administrationliesoutsidethepropersphereofpolitics.Administrativequestionsarenotpoliticalquestions.)雖然政治設定了行政的工作，但政治不應操縱行政的運作。此即「政治與行政必須分立」(Dichotomy)之概念成型。「憲法問題」與「行政問題」，必須加以區別。即：行政是法律較詳細、系統性的執行，每一項法律的特定應用就是一項行政活動。但是規範這些事項的法律是在行政範圍之外以及是在行政層次之上。簡言之，政府行動的廣泛計畫，不是行政，廣泛計畫的詳細執行才是行政的範圍。因此，憲法應只涉及國家控制一般法律的機關之問題，可惜美國憲法並未作此分別。「權力並不危險，除非它是一種不負責任的權力」。輿論在行政的實作方面應扮演「權威性評論」的角色。若我們不斷使用非正統性處理事務的方法，將無法避免發生行政上的錯誤。美國行政學所根據的原則必須是以民主政治的政權為主的原則。中央集權已漸被取代，地方分權已廣泛為大眾所容忍。美國政府亦有此一趨向。那就是各級政府彼此間基於誠摯平等及隸屬關係而聯合起來追求共同的目的。「行政的研究」在我國行政發展上的意涵：威爾遜學派與我國行政發展或現代化之關係，大致有：政治與行政分立問題：威爾遜在「行政的研究」一文中，最受重視與爭論的主張，即是「政治與行政」分立問題。不過這是當時政治現象之具體反映，特重政務官與事務官角色之釐清，及所謂「事務官中立化」問題。然而二次大戰至今，此種理論顯然已變得不切實際。我國目前行政發展狀況而言，行政權有逐漸擴大，若就決策權行使層面以論政治與行政之分立，並不具意義。但就事務官職位應不受政黨政治影響一點，似乎不太符合。理論上，自各部常務次長、司長以下之人員應屬「事務官」，職位應受保障，不因部長之更換而更換，我國似乎不是如此，實值得改進。行政改革宜參酌他人長處而本土化問題：威爾遜指出：引用外國優良之行政制度，並非全盤移植，也非僅在形式上及語言上本國化而已，而是要在實質上加以本國化。我國以前對於西力文明科技之引進，一向採「全盤西化」、「中體西用」、「汲長捨短」等，但該如何「中國化」，迄今尚無原則可循，以致參考之後，常遭致失敗之後果，因此威爾遜的此點論述對我國革新工作，實具有相當大的啟示。輿論在行政實作方面扮演何種角色問題：威爾遜強調輿論應在行政的指導上扮演權威性的評論角色。而不應讓輿論過分囂張或過分無能，致影響對政府之監督。我國在邁向現代化國家過程中，政府許多政策或措施，難免受到輿論(如利益團體等)之影響，為防範此利用輿論來千擾政府施政，行政部門似可採納威爾遜之建議。重視行政學研究問題：威爾遜至少使行政學有了基本的研究內容與方向，其他確實在許多方面，參酌應用企業管理學(businessadministration)的理論與技術。我國公共行政學術之研究情況，此方面實未獲應有之重視，實應於未來行政學的研究上更注意這方面之問題。強化行政人員權責問題：威爾遜認為「權力並不危險」，其建議：賦予行政人員較大的自由裁量權，課以應有之責任，並以選舉制度與輿論加以監督控制。我國行政革新措施中，「分層負責、逐級授權」一向被列為工作重點之一，但成效似乎不彰顯。故威爾遜強化行政人員權責的主張，對我國的行政發展，實仍具極大的參考價值。行政功能與四權之比較我國乃實施「五權憲法」之國家，其所具備之功能各不相同，就「行政」而言，其與另外四權功能之比較，依吳定等教授之歸納如下：行政與立法功能的比較：行政與立法是一個立憲國家組織的二大核心，其運作的良窳與否，不僅關係著政府的效能，更與人民福祇息息相關。無論是三權分立的美國也好，或五權憲法的我國也好，皆有立法機構的存在，雖然立法機構內亦有人事、財務等行政現象，但就整個功能言，行政功能與立法功能仍有不同：所謂立法功能乃將政府所欲推行的政策使之合法化，而行政功能則將此等政策依法加以執行。同時執行時尚要參酌實際情況，運用知識能力，使政策能夠有效的達成，其中涉及到通權達變者甚多，而立法只考慮一般情況，作慨括性的規定而已立法功能主要是制度上的，亦即決定行政機關的組織職權、人員編制、經費收支等，但行政功能則是運作上的，即在於從實際工作上將組織權責、人力編制、經費支用作最佳的運用。行政與司法功能的比較：司法功能，在本質上，乃是就系屬於法院之特定訟案，加以審理；並决定何者為法律而予適用，以作為裁判之根據。在基本上兩者有下列的區別：就目的言：司法功能在於保護人權、維持秩序，是消極的事後補救或懲罰的功能；行政功能則在於積極的為民眾謀求最大的幸福，其受惠的對象是全體民眾，司法功能的行政對象則為涉案的當事人，如有受惠人，實乃訴訟案件的原告，故其作用是在保障個人的權益。就運用而言：行政功能是自動的，司法則是被動的。法院是訴訟案件的受理者，無論民、刑事案件，皆有原告與被告，即使某些公訴的刑事案件，亦必待檢察官提起公訴後，法院才會審理，但是行政措施卻不能等到人民有所請求時才有所行動，很多都是由政府主動出面來進行的。就參與論：在司法審判上，法院是處於第三者的仲裁地位，對所處理的案件，總有利害關係的原告與被告，在審判過程中，只有這訴訟雙方的當事人及有關人士才可以被允許陳述意見，其目的在維持司法的公正與獨立。但行政功能卻不是如此，行政機關並非第三者，本身即是當事人，且行政決定的過程中，允許多元參與，一方面顯示民主的特性，另一方面也可因此而制定合理的決定。行政與監察功能的比較：中國監察制度起源甚早，迄今已有二千餘年之歷史。監察制度是我國一個獨特的政治設計。其主要目的在防止行政部門的違法濫權與公務員的敗德失職，以監察院的彈劾、糾正、糾舉、調查、及審計等權的行使，即可看出監察功能之所在。基本上，這些功能仍屬消極的防弊，並非積極的興利造福。而行政功能不以消極的防弊為滿足，而尤重在積極的舉辦各種富國利民的事業。以公務員為例，監察功能對之僅在於防止其瀆職與枉法，而行政功能則在於使人員適才適所、發揮所長、貢獻心智、藉以完成政府所交付的任務。依照現行憲法增修條文第七條第二項規定，監察院設置監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長。依監察院組織法規定，院長綜理院務，並監督所屬機關。副院長於院長因事故不能視事時，代理其職務。監察院具有行使彈劾、糾舉及審計權，並得提出糾正案，以及收受人民書狀、巡迴監察、調查、監試、受理公職人員財產申報等職權。以上各項職權之行使，始於調查，終於提出糾正案或彈劾、糾舉。行政與考試功能的比較：考試制度亦為我國的一項優良的政治傳統，所以國父將之列為政府的治權之一，不過廣義的行政功能應該將考試功能包含在內。考試院為全國最高考試機關，掌理所謂「廣義」的考試事項，然究其權限內容，實亦即包含了整個人事行政的範疇。是故，考試權雖係從行政權中分出，但其本質上仍屬行政權作用之一部份，應無疑義。考試權在性質上既本屬行政權作用之一部份，其決策型態目前採取合議制（委員制），卻與一般行政權機構因著重效率與責任，而採取獨任制（首長制）的決策型態有所不同。此一制度設計，沿自行憲後的考試院決策體制即係如此，而實施以來也因憲法第八十八條明定：「考試委員須超出黨派以外，依據法律獨立行使職權」，以及對考銓業務或人事行政之施政應具超然獨立性格，而少有對此決策型態產生質疑。中華民國憲法增修條文第6條考試院為國家最高考試機關，掌理左列事項，不適用憲法第八十三條之規定：

一、考試。

二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。

三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。

考試院設院長、副院長各一人，考試委員若干人，由總統提名，經立法院同意任命之，不適用憲法第八十四條之規定。

憲法第八十五條有關按省區分別規定名額，分區舉行考試之規定，停止適用。公共行政與企業管理之異同相同點：管理對象與方法：二者皆為使用有系統的科學方法，處理「人」、「財」、「事」、「物」。治事組織及其運用：政府行政依權能區分原理，產生政權機關與治權機關，分別有其運作功能，而企業管理有股東大曾為最高權力機關，而以董監事為決策機關監督機關。行政效率與服務品質的提高：二者之目的皆在提高效率與服務品質，且兩者均以顧客之滿意為至上之考慮。二者均要面對外在環境之變化且去適應它，且不斷隨環境之改變而改變，以求適應並維持組織於不墜。二者高階人員所具備之條件相同：此即提示二者高階層人員應多具備決策能力。相異點：目的與動機的不同：政府行政的推行，其主要的且的與動機，是在謀求社會的「公共利益」，一切的措施都在顧及全局公平、公正、公開的原則下，來為全體民眾服務，並以最好的服務來爭取民眾的擁護與支持。所以其目的在為公共利益、其動機在加強服務，便民利民，使民眾獲得最好的福祉。工商企業組織，其目的與動機，則在追求「個人私利」，而其追求的利潤是眼前的、有形的，以金錢計算的。且其行動決策以「物價」或其生產產品的「價格」為決定因素。以達成其「賺錢」、「賺更多的錢」為目的。一貫與權變的不同：政府行政必須具有始終一致的貫徹精神，政府行政的一切作為，必須注意「平等」，不能存有歧視的不平等待遇。且政府行政的法令規章等較具有永久性及少變性，更不可前後矛盾，使民眾無所適從。而工商企業經營，除須遵守政府的有關法令外，可以隨時變通、調整，交易可因人而異，早晚時價可以不同，其權變與機動性往往被人視為當然的事。獨佔與競爭的不同：政府行政是獨佔性的，在其管轄區域內，政府對某一些行政活動，可以做集中統一的辦理，除非得到政府的許可或授權，其他團體或人民不能同時從事這種活動，政府是處於獨特的優越地位，亦即公權力的遂行者，他人不能與之抗衡或競爭，是以政府可做若干強制的措施，人民亦得接受。而企業經營是自由競爭，任何人都不得壟w市場，不許操縱物價，在同一區域內，可以允許同類或不同類的工商企業，大家共存並營，自由競爭，公平發展。而顧客或工商企業的來往，則完全基於自由平等的原則，沒有任何強制性。政治考慮與管理因素的不同：在民主政治下，政府行政措施必須受到民意代表及輿論的批評與監督，絕不能罔顧民意，為所欲為，所以行政措施的政治考慮甚為重要，民意與政治的支持是不可缺少的行政要件。而工商企業經營，則比較不須考慮政治因素。對外在環境因應的程度不同：無論政府相織或企業組織，皆是與外在環境保持互動的開放體，但是，由於兩者在本質上的差異，以及所受到的限制有別，對於外在瓖境變遷的適應程度亦就有了不同，一般而言，政府因受到立法監督與預算控制，自不能如私人企業那樣的迅速因應，其進步與革新也就較企業組織緩慢。所有權(ownership)不同：行政組織係政府各級機關與機構，其所有人是全民大眾，一般俗稱的「公家」即為此意，既然行政組織是全民所有，所以政府的施政當以民意為依歸。至於企業組織則為私人所有，雖然有些股份有限公司規模甚大，股票公開上市，是大眾的公司，但其本質上仍屬私人所有，此與政府組織顯有不同，正因為所有權的不同，兩者在實際運作與法令的限制也有不同。管理的重點不同：行政組織與企業組織雖然在管理的對象上有相似之處，但因為兩者所追求之目的與動機不同，所以在管理的重點上也就有了差異。一般而言，行政組織所強調者為法令規章的訂定、組織權責的劃分、公共政策的制定、行政領導的運用、財政收支的分配、與工作方法的講求等。這些都是為了達成為民服務所必須重視者；但企業組織的目的是在追求利潤，故其管理重點放在生產管理、成本會計、市場研究、廣告行銷、品質管制、與財務管理等。組織目標的評估不同：政府行政的目的在於謀求公共利益，為全體民眾服務；然而所謂的「公共利益」、「公共目的」或「社會福祉」，其內容和意涵往往過於抽象，而顯得模糊不清。也因為政府機關欠缺明確的組織目標，施政績效不易評量，所以我們期望行政人員能夠體恤民情，行事公正公開，從道德面來要求其主動負責。工商企業的組織目標則以「利潤」、「獲利」為考量，可以明確的金錢數字來計算，衡量其績效，論斷其成敗。決策的程序不同：在民主的政體之下，講究「正當程序」和「依法行政」的原則，所以政府的決策權力分散到不同的部會機關，不同層級的地方政府機關，而使決策的程序顯得過於冗長。而繁雜冗長的行政程序，更是行政效率不彰的主要原因。相對的，工商企業組織，不是為個人所有，就是以公司的形態組成；因此，事權得以有效集中，決策程序可依實際需要加以簡化。受公眾監督的程度不同：(金魚缸效應)在民主的社會中，政府的任何舉措都要秉持公開透明的原則，接受公眾或輿論的批評監督，難怪有人說：政府行政就像是透明的魚缸裡面活動一樣，十目所視、十手所指。即使是某一項尚未定案的行政措施，在政策形成的過程中都可能遭受到輿論和民眾的公斷；所以政府的行政作為，不但要獲得機關內部的共識，更要贏取機關外部廣大群眾的瞭解與支持。相對來說，現代的工商企業雖然已經開始讓外界瞭解其內部運作狀況，來塑造企業良好的社會形象，但其最多只要向股東報告營運狀況即可，可見其二者在受公眾監督的程度上的確有所不同。丹哈特之「公共行政典範」分析公共行政的研究典範有四，行政控制，以賽門Simon的決策理論為主要的代表組織學習，以哥廉畢斯基(R.Golembiewski)的組織發展為典型政治教育，強調Waldo的民主行政政治結構，著重歐斯洞(v.Ostrom)的公共選擇(publicchoice)觀點。玆扼要敘述如下：(參考林鍾沂：「行政學」)

行政控制典範：公共行政長期以來的發展，且大部分的著作，都與行政檜制有關。自Wilson認為「行政應自政治分立出來，以類似企業的方法來經營憲法」，經Taylor主張「以科學方法來選拔工人」，和「鏟煤科學」(scienceofshoveling)；Weber的「合法－理性的官僚制度建構」，和Gulick的行政“POSDCORB"內涵，到一九六○年代所盛行的「系統理論的組織分析」，都可以說是在行政控制典範的主導和主宰下而呈現的觀點。但這些觀點卻帶來工具及效率理性，使官僚內部產生嚴重之疏離。有感於此Waldo曾經指出這些形成現在複雜組織研究的「相互支援概念」，主要有：「科學、理性、效能、效率、和生產力」。而Simon是此種行政控制典範的代表人物。上述曾提及Simon批評過去所發展的行政原則，其實只不過是「行政諺語」。由於受到邏輯實證主義的影響，Simon認為行政研究應轉移焦點為組織的決策制定(organizationaldecision-making)，並植基於事實前提(相對於價值前提)的可觀察行為的分析，才可發展嚴謹的行政科學。組織學習典範：由上可知，以前的行政理論。似乎太重視組織目標的「客觀實際」，並以「效率、效能、生產力」作為組織績效的基本指標，然而，組織運作的成敗，不應止於此些觀點的考量，而應及於組織成員對組織的感受以及組織成就與人性、個性發展之間的融合關係，是以一個良好的組織運作應該結合個人需求與組織要求，使得達成組織目標的同時，也能實現個人的自我。此種觀點，被有些學者形容為「人文主義的行政」(ahumanisticadministration)。根據史考特(W.G.Scott)的描述，組織的人文主義或人文主義的行政，可作如下的假定：除人性的尊嚴外，人格的保障與培育應植基於「平等而非層級的基礎」之上。「人類情境」(humancondition)有逐漸朝向完美的穩定驅勢。組織的利得基本上是來自成員的利得，再者，伴隨著這些利得的利益(或滿足)應儘快地分配給那些付出行動者。組織在制定決策和建構控制時，最後的分析應以「成員的合意」為基礎。組織的變遷應來自參與者對各種方案的完全瞭解和共識。根據全中燮(J.S.Jun)的分析，人文主義的行政研究途徑又可分為二種觀點：乃深受工業心理學和企業管理影響頗深的「組織民主」(organizationaldemocracy)。係植基於哲學與政治理論的「現象學的行政論」(pheoomenologicaladministration)。就「組織民主論」而言，此觀點主要包括當代工業人文主義的相關論點，如阿吉利斯(C.Argyris)邊尼斯(W.Bennis)，麥克葛瑞格(D.MCGregor)，雪恩(E.H.Schein)等人的分析，甚至包括早期由梅堯(E.Mayo)及其哈佛企業管理學院同儕所從事的「霍桑研究」(theHawthorneStudies)均屬之。就「現象學的行政論」言，「現象學」的研究者除質疑將科學方法適用在行政理解的可行性外，並認為公共行政的人文面向，應強調行政周遭的價值、意義、與行動(非行為)，任何的組織不是客觀的既存結構，而是成員們主觀意識的社曾實體建構，因此成員如何看待、描述、和解釋他們所生存的組織世界，才是關鍵之所在。而將現象學應用至公共行政的相關論述中，常以哈蒙(M.M.Harmon)的「行動理論」(actiontheory)最具代表性。政治教育典範：此典範強調政治面向，此乃因為任何行政的運作實難脫離國家政治結構的影響，例如「分贓制或功績制」的實施往往影響文官的甄補和行政的運作，又如國家採取「福利政策或自由放任主義」，也決定了行政的職能，再者，政治的目的係在伸張社會正義或在達成效率，亦對政策決定產生深遠的影響，所以任何的行政作為均係圍繞在政治目的與架構的考量之下。行政學者費思勒(J.Fesler)也曾指出：「行政是政府中不可或缺的、互動的、和附屬的一部分，因此，它是不能脫離政府來加以理解，由於瞭解政府是政治學的工作，因此公共行政的研究乃是廣大政治學事業的一部分。」前述之看法，在「行政倫理學」(administrativeethics)的倡導下得到具體的實踐。例如哈特(D.Hart)認為，在公民人文主義精神之下，行政人員提供公共服務必須謹遵以下四項公民義務(civicobligations)：鼓勵公民從事自主自律(toencouragecivicautonomy)：

Hart乃認為，欲提昇公共行政人員的公民德性之重點有二：行政人員的工作應該體現自主獨立的道德判斷(independentmoraljudgments)。鼓勵行政人員發揮其「識察能力」(discernment)，而非處處拘泥於法令規章的例行公式中。藉由說理而行統治(togovernbypersuasion)：政務之推行必有賴公眾之順服(compliance)，惟政策順服必須得自說服(persuasion)，斷不可出於強迫(compulsion)。必須超越權力腐化(totranscendthecorruptionsofpower)：

Hart認為，「權力腐化」是美國政府喪失公民性(theincivility)的主要原因，因此，公民人文主義的恢復必須深切關注政府權力的適當分配與確當行事。行政人員須作為公民之表率(tobeaCivicexemplar)：公共行政人，既代表公民主義之託付，是以，應以更高的道德信念自許，以堪為公眾之表率。晚近行政倫理的倡導成為政治教育典範的核心課題，但是，箇中的推動搖籃且為未來的行政發展樹立良好根基者，應推Waldo民主行政的貢獻。Waldo說過：「歷史為政府帶來了兩項的傳統，政治是希臘的，行政是羅馬的」，Waldo認為民主政治是可欲的，官僚制度卻又是必需的，兩者來源雖不同，卻又能夠加以調和，而使民主行政得以建制.Waldo早在一九五二年即提出：「如果行政是現代政府的核心，則二十世紀的民主理論勢必須強調民主行政。」Waldo更於《公共行政的事業》(theEnterpriseofPublicAdministration)一書中提及國家依其功能可分為服務國家獎勵國家管制國家福利國家等。然而，經由近幾年來的觀察，認為許多計畫已經超越傳統所理解的福利，並企求能更直接的達到自由、平等、及正義等無形的人性尊嚴與自我實現等，因此，Waldo認為應設計另一種較佳的，即「公正國家」(equitystate)。Waldo又說：「真正有效率的政府必定是民主的：其必須滿足人民的需要；同時，真正民主之政府必定是效率的：其能敏感地察覺人民的需要，且以知識、誠實、正直、經濟等實現人民的意志。」因此Waldo指出未來的官僚型態必須兼顧服務性官僚(clientcenteredbureaucracy)參與式官僚(participationbureaucracy)

代表性官僚(representativebureaucracy)三種角色與功能才行。政治結構典範:這裡所稱的「政治結構」，是屬「公共選擇途徑」(publicchoiceapproach)的觀點，而非一般泛稱的政治結構。根據穆勒(D.Muller)的定義，公共選擇是指「非市場之決策制定的經濟研究，或僅將經濟學應用在政治學之中」。將經濟學應用於公共行政，無可避免地，會強調效率和理性的重要性。公共選擇理論至少是建構在三種假定之上:它假定每個人都是在獲取利益最大化的「理性人或經濟人」，所以它是屬方法論的個體論(methodologicalindividualism).它假定「如果全體皆願為公共財奉獻心力，則每個人可獲致的幸福，將比每個人皆不貢獻來得多」，以及「即使有人因考慮公共財提供而想搭便車(freerider)，但是仍有其他人願意奉獻心力，則多數人仍會獲致不差的利益。」換言之，從「博弈理論」(thegametheory)中，每位參與者均能和他人採取合作的態度，即使自己損失若干，最終的結果將曾較那些每人均不願合作而想獲取利益最大化，獲致滿意的結果。它假定政府制度的設計應該「多元與分權」，才能讓民眾得依自己的偏好有更多的選擇空間，而不是崇尚集權和一條鞭的制度結構設計。Ostrom認為組織設計的基本問題乃在於針對特定的情境，建構特有的組織結構，使得自利的個人能夠選擇最大化的策略，並可預期其結果的發生。於是他特別借重市場的運作原理，並擬從當代政治經濟學家的作品為行政組織的建構尋找出路，認為「民主行政」是個非常可行的途徑。Ostrom又認為民主行政的基本特徵是：倡導的「民主行政」典範的主張。多元的決策中心(polycentricity)而非一元的決策中心(monocentricity)。權威的多元中心。複式的組織制度(multiorganizationalarrangements)，而非層級節制的金字塔結構。重疊的職權。自我管理，而非命令指揮。分權參與，而非集權。權威的割裂。行政的政治色彩，而非政治與行政的分立。全鍾變(JongS.Jun)提出「民主行政」應具備下列幾項特色：公共利益的代言人代表性官僚資訊開放性超越派閥黨團(特殊利益團體)嚴防專業主義對民主原則的傷害參與研究公共行政之目的根據丹哈特(Denhardt)在「公共行政：行動取向」(PublicAdministration：AnActionOrientation)一書中，認為研究公共行政之目的有五：(引自林鍾沂：「行政學」)為行政職位作準備：研究公共行政，也許有些人會以之作為公務生涯的敲門磚，尤其是在政府部門中，均設有行政管理人員、幕僚作業人員、和政策分析人員等相關職位，而且這些人員在制定方案及政策時，都免不了要與政府各個部門、立法機關和公眾互動。結合技術與管理訓練：在政府的公務部門中，有若干的職位是屬技術的職位。然日後占據管理位置成為機關領導者，如一位醫生成為主任或院長，才驚然發現對人員管理及激勵、政策方案規劃、財務管理以及有效整合資源與預算等層面一竅不通，或一知半解，因此其必須接受公共行政的相關訓練和洗禮。為了瞭解企業與政府的互動：接受公共行政的相關訓練和洗禮，並不只侷限於公共部門的職位，由於企業與政府間的互動日益頻繁，私人部門也急需深諳如何與政府部門或立法機關間打交道的經驗，以便有效地監督或遊說公共部門，以了解企業及行政之互動關係。用以影響公共組織：由於現代政府的職能不斷的擴大，政策的影響無遠弗屆，可謂從出生到死亡都在政府所提供的服務與管制下，因此，如能瞭解公共組織，並對其結構和運行深刻明白，才能進一步影響政府的決策發展，和善盡民主政治監督政府的公民職責，故研究行政學之目的，用以影響公共組織亦屬其一。採取行動讓事件發生：研究公共行政的目的，一個核心的關鍵，便是「採取行動」，致力改變目前的情況，尤其是社會一再地面對不同的危機與問題，更需利用公共行政的相關知識，來加以處理和解決，使之開創新局，煥然一新，因而研究公共行政是一條必備且切身有用的途徑，故採取行動使事件產生，亦為公共行政之目的之一。公共管理與公共行政的特性公共管理較為明顯的特性一般而言，公共管理較為明顯的特性有四，茲列舉如下：(空大)法令限制較多：政府機關經常是「法有明文規定乃可以做」與企業的「法無禁止就可以做」完全不同。目標多元又低度相容：企業組織所追求的各種目標，以效率為首。政府機關追求的目標，除效率外，還有其他與之平行的目標，例如：公道、公平與正義等。公共監督：政府機關經常遭致來自四面八方；議會、在野政黨、傳播媒體、利益，公益團體、輿論、民眾等外部環境的意見、關注、批評、壓力及反對，運作開讓外知悉的要求(民眾對政府運作有知的權利)甚囂塵上，俗稱為「金魚缸效應」(goldfish-bowleffect)。績效難以衡量：不管是勞力密集、技術密集或資本密集的公司，總有一定規模的市場自由度、競爭度，且在利潤掛帥大旗之下，績效容易衡量。政府機關的運作績效剛好相反，很難衡量，因為以服務或管制為主，每一機關幾乎是有關職能之公共產出的唯一供給者，無市場機能;經費來源是向國庫爭取最大預算分配的議價行為;多數提供的服務不向民眾或使用者收費，就算收費，並非按成本計價，其實成本也難計算。總而言之，公共管理之績效難以「量」來衡量，不若企業組織可以「量」直接衡量。公共行政的獨特性質對於公共行政的獨特性質，政治大學吳瓊恩老師在其所著：「行政學」，特別提出七大特質，茲列舉如下公共行政的活動深受法律規章與規則程序的嚴格限制：公共組織的許多行動時常受到各種法律規章的限制，因而阻礙了其本身的自主性和彈性。而且，公共組織的行動必須讓民眾得以預見其對本身權益的影響，因此各種行政法規和命令不能朝令夕改，徒增民眾的困擾。權威之割裂(Fragmentationofauthority)：政治愈民主的國家則會愈重視權威之分立與制衡，行政亦必須接受各方面不同之監督。因此有些學者如Rainey等人即認為公共組織對下級單位之控制反而比私人組織來得薄弱，這種現象就是「權威的割裂」所致。公共行政受到高度的公共監督(publicscrutiny)：這主要是指公共組織的公開透明向(visibility)。民主政府的工作須接受輿論或大眾的批判檢證，其所作所為好像是在金魚缸裡的活動一樣，必須公開透明。公共行政常受政治因素影響相當深遠：就一般正常情況，在民主國家中，公共組織的運作不僅要在各級政府間的網絡(Intergovernmentalnetworks)中折衷協調，亦得受到許多利益團體或意見領袖的政治壓力，因為公共組織的高層官員大多是透過罩舉戎政治任命而產生的，他們對於政治的敏感度常會影響公共政策的設計和方向。公共行政之組織目標大多模糊不清且難以測量：依據學者莫爾(Moore)之看法「公共組織的目標就是要去創造公共利益(或公共價值)」，但是公共利益太過於抽象模糊，它似乎只是做為行政人員提醒自己負有公共責任以及需為更大多數人民服務的一種象徵符號。同時亦使公部門之績效難以數量測量之。公共行政提供「公共財」，故較不受市場競爭之影響：在民主國家，政府提供之財貨與服務，幾乎均屬於「公共財」(publicgood)換言之，「公共財」具有三大特徵，即生產與消費的不可分割性無排他性(Non-excludability)

無競爭性(Non-rivalness)利益均霑外溢效果由於政府是唯一的生產者，故無市場競爭之問題。公共行政較具有「強制性」(coerciveoess)之特質：此乃表現政府活動之獨佔性而無競爭性之特質，亦即即使人民對政府機構不滿，亦不得以其他機構取代之。行政國與萬能政府行政國與萬能政府(大政府)行政國與政府概念之新解：「行政國」乃一九四八年後發展迅速之一個主題，茲將其概要分述如下：(賴維堯等：「行政學入門」)「行政國」之出現：行政學者瓦爾多(DwightWaldo)，在一九四八年出版其個人學術生涯第一本專著「行政國：美國行政學的政治理論研究」瓦爾多是最早使用「行政國」名詞的人士，他的用意在於強調現代行政的成長，可以做為一門學術研究。資深的行政學者馬可仕(FritzMorsteinMarx)，於一九五七年出版「行政國：科層體制概論」專書，力陳「行政國」一語不是指稱立法及司法部門不再並存，而是形容國家或政府的發展狀況，已經到了行政組織及其運作特別的顯著突出。「行政國」現已是形容政府職能擴張，人民依賴日深的時代潮流下，行政部門已具有舉足輕重地位之用語，不過這並非指立法、司法權將消失無蹤，而是說行政的組織與運作變為特別重要了。大政府概念的新解：英國學者羅斯(RichardRose)認為政府不是一個單一屬性概念，而是一個多元概念的抽象組合。政府是由法津、稅賦、公務員、組織、計畫五項基本要素所組成。一個完整的政府治理過程應為：依法設置的政府機關組織必須動員所需資源(制定法令、課徵稅賦、進用公務員)，然後將資源結合並轉換為施政計畫，進而將計畫內涵的財貨、服務或管制，傳輸到預期受惠的標的群體(targetpopulation)。萬能政府(大政府)之基本任務及達成工具：一個「大政府」乃是以服務人民為主要目標，而其應有之任務和達成此任務之工具為何？茲分別列舉如下：(賴維堯等)大政府之基本任務：「警察國家」或「有限政府」時代之政府任務。保護民眾生命財產與權利確保民生資源供給無虞「福利國家」或「有為政府」時代之政府任務。照顧無依民眾。促進經濟穩定均衡發展。提昇生活品質與個人成就機會保護自然壤境。獎勵科學技術發展。大政府達成任務之執行工具：依據行政學者詹森(WilliamC.Johnson)之看法，大政府之執行工具大致可歸納為五項：現金給付(cashPayments)：此指大政府之第一項工具就是要對社會上一些弱勢者(如老人、中低收入、失業者、殘障者等)之現金給付，藉以達成從維持生命到促進經濟活力等眾多的社會經濟目的。例如：殘障人士救助金、中低收入戶補助、失業人口救濟金、農漁損失補償、國民住宅補貼等均是。底層結構建設與養護(ConstructionandMaintenanceofInfrastructures)：硬體投資此指政府在國家建設中有形的「資本投資」(capitalinvestments).

例如：機場、港口、道路、大眾運輸系統、衛生下水道、廢棄物處理廠、學校、醫院、監獄、圖書館、美術館、文化中心、運動場、軍事基地及武器等公共使用或公共受益的有形建設與養護等均屬於此項工具。服務提供(provisionofservices)：此指政府提供專責機構及專業人員為人民作各種特定之服務，對使用者或受益者可能給予免費服務，就算收費，亦非以成本計價。例如：公立學校教育工作、公立醫護系統、公用專業服務、水電、公車鐵路服務、青年中途之家、郵政人員信函傳送等均屬於此項工具之提供。行為管制(RegulationofBehavior)：此乃是指政府對個人或團體行為之應為或不應作為之規範。此類執行工具最易顯現出政府之「公權力」，亦即該項執行工具最具政府特色。例如：刑事犯起訴逮捕、有害化學使用管制、專門職業標準訂定、土地使用分區與建物管理、廢棄物汙染源管制、勞動安全檢查、金融交易管理、結婚離婚條件、菸酒廣告尺度等均屬於該項工具之表現。治理能力(CapacitytoGovern)：此即透過各種手段去維持並強化政府的治理能力，其雖與政府任務達或並無直接關係，但卻是前四者的主要後援必備倏件。例如：稅賦及規費的徵收、公物維護、財務行政、人事管琿、政策規劃、政府內部溝通與外部溝通、與外國的官方及實質外交等均屬此項工具之表現。現代政府行政的特質進入廿一世紀，現代政府行政之特質，歸納如下：規模龐大(size)：現代政府的職能日見擴張，勢必僱用更多的公務人員來處理公務，同時政府組織的結構也相對的膨脹擴大，所以現代行政的特質之一就是規模龐大。人員溝通不易，首長控制幅度過大，首長獨裁，缺乏人情味等現代組織病象。應按實際需要選用人員引起的行政組織病象為：造成首長獨裁、個人的創造性及潛能不易發揮、首長的控制幅度過大、造成「天高皇帝遠」、降低組織成員的創造力、人員之間溝通不易、造成「決策上推，首長獨裁」的現象、。為減少行政機關規模龐大化所產生的弊端，最佳的解決途徑是採取應按實際需要選用人員。現代行政機關規模龐大，但也浮現各種課責困境，其結構性成因為：政策目標流於模糊不夠明確、受制於政治權力的制衡衝突、機關結構功能的分化與重疊。性質複雜(complexity)：由於時代進步及社會結構的改變，政府功能也隨之增加與擴充，歸納言之，有下列四種：保衛功能(Protection)：這本是政府最初也是最基本的功能，保衛國家安全及維護社會安定，使國家主權不受損傷、人民生命財產不受非法侵犯。輔助功能(Assistance)：政府要以各種方法與技術來輔導社會各行各業之發展與繁榮。管制功能(Regulation)：為了促進公眾利益、保障全體人民的福祉，政府不得不對妨礙公益的活動加以限制或檢查。不過，這種種不同的管制均是為了整個國家的富足繁榮及所有人民之健康幸福著想而設。服務功能(service)：政府還要舉辦各種公用事業以供人民使用，為社會造福，諸如電力、電信、自來水、公共汽車等。利害錯綜(conflictinterests)：

現代政府的每一項行政措施，無不牽涉到多方的利益，這些利益之間往往是衝突的。所以政府的行政措施必須小心謹慎，根據兩利相權取其重、兩害相衡取其輕的原則，來制定最符合民意的公共政策。專業化(Specialization)：現代政府的公務人員必須由具有專門知識的人來擔任，因為現代行政包羅萬象，性質複雜，絕不是僅僅具有普通常識的人所能勝任的。就以我國現行考銓制度來看，就有五十三個職系及廿六個職組，可見為了符合現行政府「專業化」特質，整個制度亦變得異常複雜。相互依存(MutualDependence)：各單位、各人員彼此是相互依存，機關及個人均不能存有本位主義或英雄主義的想法，更要打破藩籬，通力合作，這樣政府的工作才能得到順利的推行。對事不對人(Impersonality)與人情味缺乏：由於組織規模龐大，人員眾多，加以工作繁重，人員之間的來往也就相對減少，同事之間的感情乃日趨淡薄，這是一種人情味缺乏的現象；但是從另一角度看，公務人員依法辦事，講求法治，只問手續合不合法，不問當事人有無私人的關係，這種情形看起來是不講人情的，正是現代行政應有的表現，所以說「對事不對人」。法律限制(LegalRestriction)：現代政府的施政及業務的推行，受到法律的限制比過去要多，這一方面是由於立法機關對政府的控制所致，另一方面也由於行政上的惡性循環(viciouscycle)所致，往往為了防止某種問題的發生，因而訂出一些法律規章，但是這些法律規章卻導致另外的問題，因此又要訂出其他的法律來限制，這樣的惡性循環，造成政府法律規章的過多過濫，公務員被限制得很嚴。社會目的的重視(SocialGoals)：政府的行政不能純粹為行政的目的，必須眼光放遠，重視整個社會的目的，所以行政不僅是在為求人力、物力、時間、金錢的節省，其更大的目的是在謀求全國人民的幸福與整個社會的和諧。是指行政部門應具備社會性的效率觀。公眾批評(PublicCriticism)：在民主政治下，一切的行政措施必須以民意為依歸，人民可以主動的要求政府作為或不作為某件事，同時行政措施的得失利弊不能由行政人員來決定，公眾的意見應當注意。國際影響(InternationalImpact)：現代的工藝技術的進步，已經大大的縮短7空間的距離，國際之間的來往更是頻繁而密切，沒有任何一個國家再能閉關自守，總曾受到一些國際情勢的刺激而影響，其行政措施自應作適當的調整以求適應。尤其現代「e時代」的來臨，更使得國際間之相互影響更為快速且密切。行政與管理之區別一般而言，所謂「行政管理」乃是指政府行政部門的管理工作。換言之，即集體協調的努力，來實現公共政策。若將「行政」與「管理」分開來談，台大陳德禹老師認為其基本內涵與意義如下：行政之內涵性質：就任務取向而言：行政包括三個層次，且各有不同的任務取向：政務(executive)：主要任務在決定施政方針、路線或基本策略。在政府機關來說，此為政務官之職責，注重組織與外界之關係。例如行政院院長、各部部長等。行政(administration)：或稱普通行政，主要任務在規劃、協調與監督。在政府機關來說，是高級事務官之職責。管理(management)：主要任務在運用資源，執行計晝，達成組織的任務。就政府機關來說，這是中下級事務官的職責。就內涵要素而言：行政包含下列部分：目標與價值：一個組織存在的理由，不僅在達成其成員個別及整體的目標，同時還要能符合社會的需求。組織結構：是工作推行的工具，也是團結各個人或各部門工作的一種程序及關係網絡。行動人員：構成組織的人員，其量柬質影響行政之成敗。就質而言，如人員擁有的知識、技能、經驗、能力，及心理狀態與社會關係。運作過程：此部門貫穿整個組織，其主要作用是整合、協調、設計及控制等作用。此為組織之動態。資源與科技方法：組織要能達成其目的，不但要有資源，更需要有效運用資源的各種技術與知識，以進行日常工作。管理之意義：人們一旦合起來以達成某種目的，就創立了一個組織。組織的成敗取決於其取得資源和使用資源的有效程度。結合與指揮資源的使用以達成特定目的，這種工作就叫做管理(management)。管理在本質上就是人類系統中，一種安排、控制與指導的活動過程。換言之，管理是經由組織成員以有效率方式使用資源、完成事務的處理程序。管理者的主要任務在於成事，而不在於自己去做事。「行政」與「管理」之區別：陳德禹「行政管理」行政是公務的推行，是目的取向的(ends-oriented)，具有通盤籌劃性。管理是事務的處理，是手段取向的(means-oriented)，常指執行政策的具體技術、方法、程序等活動。前者要統籌全局，顧及各部分，且具有自由裁量權的行使。後者只就某事作守據點的執行。行政是機關職員以集體合作的努力達成機關任務的活動。管理乃是在行政工作過程中，所使用的各種制度與方法，管理的直接對象包括對人、事、物、財、時間、空間的約束、控制、處理與運用。行政偏重於決定組織、決定政策、決定目標。管理則偏重於使用組織、完成政策、達成目標。行政管理的要素與資源及目的行政管理的要素：行政組織：行政管理不是個人的工作，而是多數人通力合作的團體行動、必須先有好的行政組織、合理的權責分配，才能收指揮協調的功效。故如何建構一個組織，成為行政第一項要素。組織錯誤，則一切均無法正常運作，可見行政組織之重要性。行政人員：「為政在人」，不論任何時代，任何政體，「用人」總是「行政」的根本。近代管理學家，更特別著重於維持良好之「人群關係」。尤其近來「人力資源管理」(HRM)更成為各機關首要之務，組織無法找到好的人才，即使空有組織，亦無法達成任務。行政物質：任何行政，都有其特定的任務與目的，為完成任務達成目的，除組織與人員外，尚須有金錢及物材，以為工具與手段。這些供行政之用的金錢與物材，同樣為達成行政目的所必須，例如：行政學中所研究的「財務行政」、「公務管理」尤其是「資訊管理」更為重要，此乃「e世紀」行政不可或缺的。行政行為：行政行為就是公務員以實際的行動，直接推行政府功能，完成國家使命。前述行政組織、行政人員、行政物質，祇是手段而非目的，祇是工作的準備而非工作的本身。只有這行政行為或政令推行才是行政的直接之目標和工作之主體，故它為行政最重要的要素。尤其行政管理，就動態觀點來說，行為更是一切行政的根源，沒有管理行為組織無法動起來，因此，行政行為最為行政機關所重視。行政管理的資源：行政管理除了應具必備之要素外，亦必須具備應有之資源，組織乃能立於不敗之地，依台大陳德禹老師之看法，組織應具備下列五項基本之資源：(陳德禹「行政管理」：1996：12-l3)組織結構：組織結構是安排及運用其他資源的架構，並且提供給組織成員運用其他資源的規範和程序。人員：是運用其他資源達成目標的直接動力。人是組織中最寶貴的資源，也是最大的問題根源。在各種資源之中，唯人力資源可產生輸入(如用人的成本)大於或小於輸出(如工作績效)。而如何使人力發揮最大效用。這便涉及激勵的問題，也就是如何引發人員的工作意願及獻心獻力的意願。財物：財力、物力、科技及資訊是使人員能發揮組織功能，達成效果的基礎。科技：科技是知識的組合與運用，不僅指工具和機械等的實體物，同時也是包含解決問題或達成目標時所使用的智慧、技術和程序。科技可分為兩類：物理科技，是指有關物質的設備及設計。社會科技：是指如何組合一個複雜的組織，如何管理一個複雜的組織，如何領導或協調一群人的活動之知識。另一種分類法，也將科技分為兩類：硬體科技：協助人們執行任務的機構及設備。軟體科技：指把人群關係的技術應用到組織中的人員身上，以期人員能更有效率地、更有效果地達成任務。資訊：資訊是指為了某種目的，而將原始資料作有系統整理出來的資料。在資訊社會裡，知識及資訊將是權力的基礎，也是管理者執行管理功能的基礎。行政管理主要目的依台大陳德禹老師之看法，行政管理之目的有四：提高行政效率與效能：效率與效能是一體之兩面。所謂效率是指運用資源的程度與能力。而效能即為達成曰標及解決問題的程度。行政即運用各種方法及程序，以提高效率及效能，而違成組織的使命。有效運用有限資源：組織必須運用周延細密的思考，確立科學治事的原理原則，並力求以最少的人力、物力、財力來邃成管理的任務。使機關組織有系統運作：為組織能有系統地運作，就須建立系統的秩序，這就涉及制度化與標準化。另方面，為使有效分工，則須講求專業化。同時為求行政系統的運作能得到組織內外人員的支持合作，則須使行政民主化。為求組織能生多發展，則須日新又新，強化適應性。達成合法的政治目標：政府的任務或存在的理由，即在實現憲法所規定的國家目標。故基於憲法體制所產生的政治人物如民意代表、政府首長依法行使職權一制定的公共政策或施政方針，都依賴行政運作而使之實現。所以，行政管理乃是實現合法政治目標的工具或手段。傳統理論時期之行政學產生背景、代表人物產生背景傳統民主政治的無能：自美國獨立革命及法國民權革命成功後，民主政治乃成為風潮。又因畏懼政府權力之擴大，且人民崇信自由放任之政治思想，認為「政府最好，管理最少」(GovernmentBest,GovernmentLeast)，不肯讓政府多做事，遂致政務廢弛。為挽救此種缺失，遂產生行政學，提高行政效率。自由經濟制度之弊害：產業革命後，自由經濟制度代之而起。而此種制度之兩大支柱是：以營利為目的。以自由競爭為方法。在這種制度下，雖生產大量增加，卻分配不均，造成貧富懸殊，勞資對立，發生不斷的糾紛。政府為了要有效予以解決及管制，遂不得不研究行政學，而產生「科學管理運動」。受到「文藝復興」之影響：當時在歐洲文藝復興運動以後，思想界發生重大之改變，過分主觀的「演譯法」乃被客觀的「歸納法」所取代。科學管理運動之興起：工業革命之後，大量生產取代了小規模生產。為減低成本，增加利潤，非有「科學管理」，則難以勝任。其實在「科學管理之父」泰勒(Taylor)之前，早有許多學者從事這方面之研究。例如：英國之歐文(RobertOwen)、巴柏奇(C.Bebbage)、吉文斯(W.Jevons)、美國的湯恩(H.R.Towne)及赫爾塞(F.Halsey)等人，且相當有成效。代表人物威爾遜(WoodrewWilson)：一八八七年「行政的研究」(ThestudyofAdministration)一文，為第一篇研究行政問題之專論，開行政學之先河，被稱為「行政學之父」。認為行政乃是法律之有系統的執行，其成功要訣在加強政府之力量，提高行政效宰，排除政黨干預政治，本人才主義任用官吏。主張為了增進行政效率，甚至可相當的犧牲部分民主精神。古德諾(FrankJ.Goodnow)：一九OO年著「政治與行政」(PoliticsandAdministration)一書，正式揚棄7立法、司法、行政的三權劃分法，而改採新的政治與行政的二分法。主張政治與行政必須分開，因為政治是「非科學且非理性的」，而行政反之;故要有效推行行政，就要建立強有力的政