农村公共服务中以钱养事的体制基础研究

农村公共服务中以钱养事的体制基础研究

一、乡镇综合配套改革试点稳步推进2003年，湖北省提出了“货币补偿”农村企业改革，最初以货币为基础。这一改革主要是针对湖北省多年来,以传统的乡镇农技站、经管站、水管站、兽医站,财政所、卫生所等所谓“七站八所”为主要载体的农村社会公益服务事业体系,由于体制和机制上存在的问题严重,乡镇政府及其事业站所的公共服务职能薄弱、农村公共产品和服务供给严重短缺,与税改后广大农民公共需求的急剧释放和快速增长形成了主要矛盾。针对这一问题,湖北省省委、省政府在2003年积极推出了《关于推行乡镇综合配套改革的意见》。《意见》中明确提出:坚持市场取向、开拓创新的原则,遵循市场规律,引入竞争机制,办好社会事业,变“养人”为“养事”。紧接着2004年湖北省首先选取咸安、老河口、安陆、麻城、监利、洪湖、天门等7个县(市、区)进行乡镇综合配套改革试点工作。其中对七站八所,主要的改革思路是:两个退出一个转制。即退出人事编制,退出财政供养序列,转为市场化、企业化、社会化的服务机构。2005年这一改革在全省全面辅开。在实际操作中,湖北省以乡镇农技站改革为主线,引导乡镇“七站八所”等事业单位面向市场转制,采取“以钱养事”的市场化运行模式,以社会服务项目定支出,以服务质量定报酬。全省乡镇“七站八所”已有近10万人退出人事编制管理和财政供养系列走上市场化、社会化服务之路。湖北省在探索中明确了改革的目标思路:以建立适应市场经济体制的乡村社会公共服务体系为目标,将减人减事减支和提供公益事业建设和公共服务质量结合起来,避免单纯做减法导致乡镇以及站所减少公益事业建设、削减公益服务数量和质量。为此,湖北将中心放在农业社会化服务体系建立问题上,并采取转变服务机构性质、政府购买服务、奖励农村小型公益事业建设等方式,在改革中做活存量,做增量,构建一种不可逆的制度变迁方式。先后形成了主动性改革突破的“咸安模式”,规划性改革的“谷城实验”,多方合力推动的“襄樊模式”,总结了社会化农业服务体系创新的“远安经验”和办理农村公益事业的“秭归农村社区建设”新思路等。随着改革的即将深入,一些深层的问题和矛盾也开始出现,改革中可能遇到的一些瓶颈问题,都有待理论先行。如何使改革的成本尽量减少?如何使配套的机制尽量完善?如何减少传统制度路径依赖对改革的阻力?如何减少对农业社会稳定性的冲击?如何理顺各利益群体之间的关系使改革进一步地顺利开展?等等问题,都摆在了我们面前,对于这些问题的解答,都有待于体制和机制的不断完善和创新。二、公共服务的市场理论研究公共服务中“以钱养事”体制机制的理论基础是公共物品理论、市场理论和政府采购理论。根据公共物品理论,公共物品政府提供的一个市场基础是由于公共物品的非排他性和非竞争性导致市场提供的失灵,为政府公共物品的提供奠定了市场基础。目前政府作为公共服务的提供者而言,有三种不同的认识:第一种认为国家是公共服务的载体,其所作所为都是提供公共服务。第二种认为政府是公共服务的载体,政府的所作所为是提供公共服务。国家是一种社会权力体系,而政府是一种组织机构,是执行国家权力的机构。因此,公共服务是由政府来提供的。第三种认为公共服务是政府的主要职能之一。政府除了提供公共服务,还承担其他的职能。但是实践告诉我们,政府在对公共服务的提供中,也会存在失灵问题,政府失灵最根本的原因通常是体制缺陷和机制的不完善。因此,公共物品提供的市场失灵理论为政府提供公共物品提供了理由,但市场失灵只是政府干预的必要条件,不是充分条件。公共服务市场理论研究的核心问题是如何在公共服务的提供中引入市场机制,提高公共服务的效率。按照古典经济学的基本观点,市场法则,特别是竞争可以促进资源配置的最优化,从而使公共服务提供者提供最好的服务。他们论证:政府可以是公共服务的供给者,但不应同时又是管理者。否则,必然形成服务垄断,从而扼杀公共服务的活力。相反,如果政府仅仅是公共服务的提供者,而令作为独立法人的服务机构为争取这些资源而进行公开公平的竞争,就会最有效地发挥其投资效益,提高公共服务的质量和水平。从服务的提供方式来看,公共服务的安排在国外有特许经营、政府补助、自愿服务等多种安排方式。在我国长期以来农村基层政府是其主要的服务安排者,多采用政府包揽提供服务这种方式,即要提供服务,还要管理好服务。如湖北省长期以来在乡镇形成的所谓“七站八所”就是传统体制下为了农村社会公益目的,由国家机关在乡镇举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事农村教育、科技、文化、卫生等活动的社会管理和服务组织。其基本特征是由政府主管、经费依靠财政拨款、人员列入国家编制、活动遵循国家计划、业务脱离经济主体。作为我国事业单位的组成部分,是建国以来国家对乡村社会事务实行自上而下的分门别类的部门管理的产物。政府采购理论探讨了一国政府及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企业事业单位,为实现其政府职能和公共利益,使用公共资金获得货物、工程或服务的行为。政府采购是社会集团购买的主要内容,既包括购买货物,也包括购买劳务和服务。它是世界上大多数国家加强公共支出管理的一种手段,也是政府的一种强有力的宏观调控手段。政府采购的实质是将财政支出管理与市场竞争机制有机结合起来,利用商业管理方法来管理政府公共支出的一种基本手段。政府采购与以自然人或私有企业为主体进行采购的私人采购相比,具有共同的根本目标:识别所需材料的来源,并在需要的时候以尽可能经济的方式按可接受的质量标准获得这些商品。采购部门必须能够快速有效地满足需求,并且采购政策和程序必须同商业惯例吻合。政府采购行为在法律形式上大都采用合同形式。即政府部门、政府机构或其他直接或间接接受政府控制的任何单位、企业和个人,为了实现政府职能和社会公共利益,以消费者身份使用公款而签订的获得货物、服务、工程等的合同。政府采购制度的建立,一方面可以强化投资约束,把资金限制在预算范围内,另一方面通过竞争性的采购程序,政府可以获得竞争价格的优势,从而降低工程造价、物资采购和服务价格。以上理论在实践中的指导作用还取决于现实中“以钱养事”体制机制的完善程度。三、中国传统事业单位的构成分析从上世纪80年代开始,我国就开始进行事业单位的改革。从改革的总体思路来看,存在着两种:一是在不根本改变现在的事业单位体制的基础上,改革和完善事业单位的相关制度,以“充分调动各类人员的积极性和创造性”,“增强事业单位活力和自我发展能力。”二是中国传统的事业单位是计划经济体制下的产物,在我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济转变的过程中事业单位体制必须根本性的转变,以“建立与社会主义市场经济体制相配套的事业单位体制与机制”。本文主张第二种思路。为此必须转变体制,构建“以钱养事”的体制基础。(一)“以钱养事”体制税费改革后,湖北省农民的生产积极性高涨。政府改变以事业费“养人”的传统行政管理模式,确立了“以钱养事”的市场经济公共管理模式,这不能不说是一个创举。湖北省从“养人”到“养事”体制的转变,意味着打破干多干少一个样,干好干坏一个样,甚至干与不干一个样的官僚、低效状态。传统的“七站八所”在性质上是属于政府直接兴办、直接指挥、产权国有的事业单位,编制管理远不像正规的党政机关那么严格,后来逐渐成为安置城镇人口就业的场所和机关干部下岗分流之后的“藏身”之地。这些人没有专业技术,很难到一线从事具体的服务工作,却一般都具有国家干部身份,生是政府的“人”,死是政府的“鬼”,吃的是“大锅饭”,干的是“混混事”,工资福利断不能少发半分钱。如某镇计生站共有5人,都是组织人事部门正规调配的“编内”干部。这种体制严重地浪费了有限的用于农村公益事业的财政资源,抑制了农村公益事业的发展,打击了公共服务生产者的积极性,降低了对人才的吸引力,导致机构臃肿,人浮于事。因此,从“养人”到“养事”体制的转变将从制度上铲除这一弊端。另外,由“养人”到“养事”体制的转变还有利于巩固农村税费改革的成果。2005年湖北省有近5万个事业单位,近140万名从业人员,是财政供养人员的主要部分。农村税费改革前,“七站八所”主要是通过从农民手中收钱来维持生存,虽然也做事,但往往人浮于事。由于有这么多机构人员需要供养,自然加重了农民的负担。而财政虽然有人均一年3000元的资金支持,却不能满足基本运转的需要。最后的结果是,不向百姓收钱就活不下去。真正用于农村公益事业的资源很少,用于解决农民实际问题的资源就更少了。在“以钱养事”体制下,财政对农村公益性服务的经费不再按服务主体人数的多少安排,而是按照服务主体承担服务项目的多少和服务质量的好坏来提供。这是构建“以钱养事”体制的核心和关键。政府依然是农村公益事业服务固定资产、经费来源的投资主体。目前将公益事业服务经费列入市级财政预算,纳入乡镇财政支出项目,分解落实到具体项目是湖北省财政“养事”体制建设的主要模式。“以钱养事”,简单地讲,就是你做事(政府)就给钱,不做事不给钱,谁做事给谁钱。与此同时,我们可以看出要建立“以钱养事”体制,除了进行财政体制改革外,还必须进行农村行政体制的配套改革。(二)乡镇、农村公益服务职能的转化乡镇行政体制的转变主要表现在四个方面:一是行政领导隶属关系和机构设置。根据湖北省有关部门提供的改革方案,全面改革后,乡镇将统一只设党委、人大、政府3个领导机构,不再设政协;乡镇领导班子成员交叉任职,每个乡镇党委设委员7-9人,其中党委书记原则上兼任乡镇长;按职能合并,只设3个乡镇内设机构。二是管理权限和责任的划分。湖北省在进行“以钱养事”体制改革中,明确县市乡镇是责任主体,县市主管业务部门负责主导。三是人事制度的转变。湖北省乡镇事业单位改革中,乡镇只保留中小学、卫生院和财政所。同时定编到人,彻底清退非在编人员。从2005年起,全省乡镇机构编制由省里统一控制、审批,今后五年乡镇机构编制只减少不增加。湖北省委省政府决定3年内将全省财政供养系数控制在2%以内。四是农村公益事业定岗聘员方式。这一部分主要分两步:做活存量,做增量。就存量而言,通过改革,大部分事业单位转换了性质,明确了公益服务职能权限。使他们能够主动参与到市场竞争,在提高竞争水平和服务质量中求生存、谋发展。在增量方面,改革之后政府给予新成立的服务中心极大的经营自主权,他们可以在保质保量地完成公益服务项目的同时,充分发挥自身业务优势和主观能动性,通过注册成立公司,兴办经营实体等方式创造更多地经济效益。具体的定岗聘员方式:首先,根据公益事业的具体需要核定岗位,定岗不定人。其次,从事农村公益性服务的人员必须具备相应的资格。资格审定由市直业务主管部门负责。通过面向社会公开考试、考核,学历、技术、职称、思想素质等多方面来认定其具有从事农村公益性服务的资格,发给相应的资格证明。再次,农村公益事业从业人员由“农村公益事业服务中心”,从具有从事乡镇农村公益服务资格的人员中聘用。乡镇政府、市直业务主管部门、公益性服务组织和企业,按照相关法律、法规的要求,与受聘的人员签订劳动或劳务合同。最后,服务中心人员招聘后,要分别到乡镇、市直业务主管部门备案。四、机制农村是体制下的一种工作方式只有体制基础还不够,还要有灵活的机制来做确保,即体制不够,机制来凑。机制是在即定体制下内在的工作方式。我们只有理顺体制,搞活机制,才能真正将“以钱养事”的改革进行下去。1.加大对农村公益性服务的财政补助资金“以钱养事”首先是钱的问题,湖北省农村公益性服务的资金来源包括:县级财政按照部门预算的要求,纳入年度财政预算的农村公益性服务经费资金;省级财政对实行“以钱养事”新机制乡镇的补助资金;农村税费改革转移支付中专项用于农村公益性服务的资金;上级拨付的其它农村公益性服务专项资金。这些经费在湖北省的一些农村地区,通常是在市财政预算的前提下,基本经费按正常进度直接拨付给乡镇会计核算中心。年终按考核指标结账。乡镇会计核算服务中心实行财务代理,严格实行报帐制。湖北省目前这些资金投入远远不能满足农村和农民的需要。在这种情况下,一方面要加大对农村公益性服务的政府投入力度外,广泛地调动社会力量,如自愿服务、社会捐赠等也是可以争取的一个方向。2.公平的社会生活,让社会人“养“事”满意开展市场机制首先是公平、公正和公开的机制。这即是市场机制也是市场要求;在湖北省,所有具备承担农村公益性服务资格和能力的公益性服务组织、事业单位、企业和个人都可以成为服务主体。如何公平、公正和公开地在这些主体中引入竞争是发挥市场机制作用的关键环节。为此必须做到养“事”项目的设置要公开;公益性服务的主体确定要公开竞争;公益性服务的资格认定、人员聘用要公开竞争;公益性服务的监督与考证要公开等等。其次,市场机制是效率机制。“以钱养事,以事养人”机制本身是一种效率机制,是向以钱养人机制带来的效率低下,官僚作风,养人不养事的传统公共服务提供机制提出的一次挑战,一次变革。一方面将有限的资源用于最需要用钱的公共服务上,使每单位资源带来的效用最大,从总体上提高了资源配置的效率;另一方面从根本上推动了基层政府机构改革,将富余的人员通过精减,使人力资源得到了一次大的调整,找到适合自己的位置,发挥出最大的人力资源效用。最后,市场机制是竞争机制。充分发挥服务组织的作用,鼓励大专院校、科研院所、工商企业和专业人员公平参与农村公益性事业的招标,努力构建服务主体多元化,形式多样化,无偿服务和有偿服务相结合多元主体公益性服务体系值得尝试。3.完善农民利用新技术的信息机制信息作为一种资源,和其他的生产资源一样,具有稀缺性。随着社会发展,农业生产对信息的需求呈现出越来越迫切的趋势。农业信息的传播、农业科技的推广不仅仅是向农民提供农业信息、农业技术的过程,还是满足农民在生产经营中的实际需要,激发他们积极主动地了解新信息,采用新技术的过程。因此,应根据农民的需要对服务的信息机制加以完善。如服务中心可以设立信息服务“窗口”,农民需要什么技术和服务,可以到“窗口”向公益服务人员直接表达。这个窗口起到一个信息汇总平台的作用,即可将服务者供方的服务菜单提供给消费者,又可将农民的市场需求信息提供给生产者,这样可以将供需对接起来,提高服务的效率,降低服务的成本。4.助力公共服务便捷化对公益服务人员的考评,主要是农民说了算。由政府出钱为农民提供的公益服务必须由农民签字认可方能生效,在这种面向下游,面向市场的服务模式下,促使公益服务人员的服务态度明显改善,服务质量明显提高。对公益服务提供的项目,由县政府提出指导性意见,镇政府纳入财政预算,县主管局和镇政府联合考评后,将考评结果报财政,由财政按考评结果将服务经费直达每个服务人员帐户。整个过程即农民满意签字→政府审核→结帐,整个操作过程简单、流畅、高效,结果农民满意,政府满意,公益服务人员也满意。5.湖北省“以钱养事”体通常制度的创新在解放生产力,保证和实现