浅析中国能源立法进程中的推力和阻力C

PAGEPAGEII浅析中国能源立法进程中的推力和阻力摘要：因时代发展而产生的种种能源问题，给中国能源立法提出了巨大挑战。当前，中国能源立法总体上存在着立改任务艰巨、观念未能与时俱进、内容行政化和政策化色彩深厚、体系冲突或不相衔接等问题，在电力立法、煤炭立法、石油天然气立法、节能立法和可再生能源立法等具体领域存在着诸多滞后、矛盾或可操作性不强等欠缺，而且还面临着一系列深层次的难题：能源与经济、环境的关系，法律与政策的关系，改革与法律的关系，市场、企业与政府的关系等。对于这些问题与难题，能源立法应从理念、目标、技术、体系和制度、改革与回应等多方面综合应对，一并解决。关键词：能源法；立法；推力；阻力Abstract:becauseofthevariousenergyproblemsarisingfromthedevelopmentoftimes,itputsforwardenormouschallengestoChina'senergylegislation.Atpresent,China'senergylegislationgenerallyexistsproblemssuchasarduoustask,lackofideas,contentadministrationandpolicycolorprofound,systemconflictornon-cohesionetcissues,etc.Thereexistmanyshortcomingssuchaspowerlegislationcoallegislationpetroleumnaturalgaslegislationenergyconservationlegislationandrenewableenergylegislationetc.Moreover,therearestillaseriesofdeepproblems:energyeconomyenvironmentrelations,lawandpolicyrelations,reformandlawrelation,market,enterpriseandgovernmentrelationsetc.Fortheseproblemsanddifficultiesenergylegislationshouldbeaddressedcomprehensivelyfromconceptsobjectivestechnologiessystemsandsystemsreformandresponse.Keywords:energylaw;legislation;thrust;resistance

目录前言 1一、中国能源立法进程中的推力 1（一）能源法的生态化 1（二）能源市场化 2二、中国能源立法进程中的阻力 4（一）制定和修改的任务远未完成，已表现出严重的滞后 4（二）在能源立法的观念方面，未能融入低碳发展理念 4（三）行政化和政策化的色彩深厚 5三、我国能源立法改革的建议 6（一）追求立法目标的多元化 6（二）融入可持续发展和绿色低碳发展理念 6（三）能源立法应积极推动能源体制改革和能源市场化进程 7结束语 7参考文献 8致谢 9PAGE9前言能源法虽久以有之，甚至可追溯到15世纪英国普通法中的财产法则。但蔚然成形便是20世纪70年代石油输出国组织（OPEC）禁运与油价猛涨的时候。然而，什么是能源法?并未有一个普遍接受的定义。澳大利亚学者布拉德布鲁克（Bradbrook）将能源法定义为：“个人之间、个人与政府之间、政府与政府之间、州与州之问有关所有能源的权利与义务的分配。；国内有学者将能源法定义为“调整能源合理开发、加工转换、储运、供应、贸易、利用及其规制，保证能源安全、有效、持续供给的能源法律规范的总称。”笔者主张将能源法视作一个交义领域，即有关能源开发利用的各种法律关系的总和，无论公法、私法。因为能源问题不仅涉及到能源工业本身，对于经济安全、社会分配、环境保护乃至国际关系都有着牵一发而动全身的利害关系，需要以跨学科的视角来研究能源法问题。当前，能源已经成为了世界的焦点问题，也是我国可持续发展的核心问题甚至“瓶颈”。一方面，虽然国际国内能源的总体形势决定了中国仍能在未来相当长时期内实现能源的稳定供应，但要保证国民经济持续快速的增长，能源形势仍十分紧张；另一方面，虽然我国能源开发利用的空间与效率还有较大挖掘潜力，但其给自然环境带来了极大的压力，也存在着诸多社会问题。在这种背景下，能源法的完善无疑是中国的改革、发展与法治化进程中的一件大事。总体而言，我国的能源立法较为滞后。因此，必须在正确评估国内国际能源问题与能源立法经验的基础上，把握当今能源法发展与变革的趋势，服务我国能源立法。一、中国能源立法进程中的推力（一）能源法的生态化最为重要的国际法是《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》。前者要求能源、交通、制造等部门控制温室气体排放；后者第2条则明确提出，缔约方应“增强本国经济有关部门的能源效率”；“研究、促进、开发和增加使用新能源和可再生能源、二氧化碳固定技术”；“透过废弃物管理以及能源生产、运输和分配中的回收和使用以限制和减少甲烷排放”。其次，环境法作为国际国内层面发展最快的法律领域在控制污染和提高环境质量方面取得了较大成功，为能源法在应对气候变化挑战上提供了经验。环境法的发展表明，适当的法律制度能够促进清洁的能源和交通体系。例如，控制空气污染的立法确立了卫生标准，制订了具体可行的步骤遏制废气排放，促进了企业努力转向使用清洁燃料和能源效率技术。更重要的是，环境影响评价作为环境法的一项重要制度，对于促进能源的可持续发展意义重大。环境影响评价现在被许多国家用来决定应该许可以何种方式发展何种能源。遗憾的是，环境影响评价往往流于形式，而没有深入研究污染者与潜在受影响的利益相关者的关系。即便在较好地确立了环境影响评价的地方，也很少适用于避免或减少二氧化碳排放，更未适用于现存的能源开发利用体系，如石油或煤炭的开采、加工、输送与利用。因此，我们必须通过环境法的嵌入来促进能源法的生态化转型，将如何提高能源利用效率或管理其外部性作为重点，而不是局限于解决如何确保供应安全的问题。诚然，能源法并非就是环境法，除了承载生态保护的功能外，它理当促进能源发展，以便经济社会的发展提供动力。笔者并不赞成环保激进主义的思维，但是，“法律所能尽力而为的是，以一种使我们得以延长目前资源期限而不因开发利用这些资源造成环境损害的方式设法调节能源利用。”而且，能源法的生态化并不是否定能源供应的重要性，关键的难题在于，如何促使经济增长与环境（气候）保护成为互相促进而不是冲突的目标。（二）能源市场化由于能源对经济安全与公众生活的至关重要性，以及能源基础建设所需要的庞大投入，各国历来对能源产业实行集中的政府介入，对作为网络型产业（Network-bounded的电力与燃气行业尤其如此。因此，能源产业往往具有自然垄断性。这在法律上主要有两种表现。其一是能源企业的行政化，即能源企业在实际上承担政府机构的职责并行使了政府机构的权力。它们往往以国有企业的形式由政府掌控，在非营利的基础上按政府意志运营，具有法律上的垄断地位，并负有开发、生产、输送与销售能源的公共服务的职责。其二是对私有能源企业的严格管制。以电力企业为例，私人公司往往服从公用事业委员会的政治指导，其利润、定价、投资与管理结构都要接受政府监管。相应地，私人公司“获得特许经营权，或在一特定领域内供应电力的合法垄断地位。”“总的来说，能源主要是作为一种公共服务，其次才是作为一种商品。相应地，传统的能源法律意义上说，“能源法仅仅是公共行政法的一个分支”。自上世纪70年代末以来，鉴于国有能源公司的业绩低下和过度的补贴负担和投资成本，世界上许多国家的能源法调节模式发生了转变，即“从国家垄断和所有的历史模式或具有特许权垄断与严格规制的私人所有模式，向白由化能源市场的转换”，目的是激励竞争从而提高效率，增强私人部门所有权与投资。尽管具体方式互不相同，能源市场化通常包括两个方面。其一是能源部门在所有制模式上的多元化。例如，能源产业可更多地由私人营利性企业来运营。继加拿大、芬兰、法国、意大利和英国等国家率先对国有石油公司实行私有化后，在欧洲、北美与亚非拉许多发展中国家纷纷向私人部门开放能源行业，或引入私人参与燃气运输和销售，或通过股份制经营电力；其二是放松了对能源部门的政府管制，包括更少的价格控制与进出口限制，促进能源产品与服务的商品化。即使是燃气与电力这一传统上具有自然垄断的网络型产业也经历了深刻的变革，不仅使国内外企业获得出售燃气或电力给公用事业垄断者的机会，也扩大了直接零售的机会，创立以合同为基础的竞争体制。例如，阿根廷《1992年天然气法》放松对天然气开采和生产的规制，允许私人企业经营阿根廷境内的所有气田；玻利维亚《1994年电力法》推动发电、输电、配电的纵向分离，促进发电领域的竞争，保证输电领域的公开接入和价格规制，刺激电力批发市场的竞争。总之，能源市场化主要是打破自然垄断，鼓励竞争与开放。“垂直一体化的垄断企业、清晰界定的服务版图和锁定的顾客基础所构成的时代正让位于更灵活/更具有竞争性的市场安排。”而且，经济全球化尤其是WTO法律规则促进了市场经济原则的推广，对各成员国尤其是转型经济国家的法律体制带来深刻的变革，能源法亦不例外。《服务贸易总协定》CGATS）推进了各国在能源领域扩展市场准入和国民待遇。虽然，在乌拉圭回合中WTO成员方没有将能源服务作为独立的部门进行谈判，只有少数国家在油田服务与开采等少数能源服务部门做出了有限的承诺。但是，2001年发起的《多哈发展议程》提出了新一轮全球贸易谈判的目标，能源被置于优先地位。这意味着各国将关注清除能源市场第三方准入（TPA）限制，增强市场与管制透明度，维护能源供应方面的竞争，设立独立管制机制。自1998年欧共体正式确立“内部能源市场”的目标后，推动了欧盟各国能源市场化改革。欧共体各机构颁布了大量关于能源自由化的指令，取消能源交易的垄断，要求自然垄断者以合理条件向竞争者提供无差别的使用权。此外，《关于能源效率与相关事项的能源宪章条约附加议定书》也将“市场导向的价格信息在内的市场机制”确立为基本原则之一。二、中国能源立法进程中的阻力（一）制定和修改的任务远未完成，已表现出严重的滞后“十一五”期间，能源法制目标就被确立为“建立和完善以经济法律手段为主、辅以必要行政措施的能源发展宏观调控体系”，但时至今日，能源发展的宏观调控现实仍是以行政政策和行政措施为主，并未实现以经济法律手段为主的目标。能源“十一五”规划提出的“保障措施”包括了：修订《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》，制定《能源法》、《石油天然气法》和《国家石油储备管理条例》等法规，尽快完善与社会主义市场经济体制相适应的能源法律法规体系。但是“十一五”期间除完成《节约能源法》的修改外，其他法律的修订和制定任务皆未完成。《能源发展“十二五”规划》再次强调了“尽快完成煤炭法、电力法修订”的历史任务，同时提出了加强能源法制建设的现实任务：加快推进能源法出台，组织开展石油、天然气、核能等领域的立法工作，拟定配套法规和规章，加强执法监督检查。由此可见，我国能源领域一些重要法律的缺乏以及立法工作的迟缓。而且，从这些规划中我们完全看不到能源与时下人们关注的生态环境和气候变化相关联的立法影子，可见政府在能源立法工作上的“旧帐未还新巾长又生”，不仅表现出历史的迟滞，而且还表现出缺乏前瞻思维，没有对现实及未来发展的立法应对进行考量。（二）在能源立法的观念方面，未能融入低碳发展理念现行法律中尚无低碳理念之贯注，立法中没有关于低碳发展的价值观念或行为方式的体现，更没有具体可操作的低碳法律制度。其欠缺，既表现在过去的能源立法中没有低碳理念的指导和低碳内容的体现，也表现在目前仍没有基于低碳理念着手开展相关的立法。在已有的几部能源法中，都主要是围绕能源安全、能源开发利用而展开的，并没有低碳发展或者气候变化方面的考量。如《煤炭法》（1996年制定，2009年、2011年、2013年三次修订）的立法宗旨是：合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展《电力法》（1995年制定，2009年修订）的立法宗旨是：保障和促进电力事业的发展，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，保障电力安全运行；《节能法》（1997年制定，2007年修订）的立法旨在：推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，促进经济社会全而协调可持续发展《可再生能源法》（2005年制定，2009年修订）的立法旨在：促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展。可见，这些能源立法随着时间的推移其立法宗旨和价值取向不断拓展《节能法》和《可再生能源法》的制定已有了保护环境和可持续发展的理念，较之《煤炭法》和《电力法》更为进步，但是这些法律都还没有将低碳发展纳入其立法理念之中。就现实立法来看，还没有适应低碳发展方面的综合性法律或者加强气候变化应对方面的专门性法律。在低碳发展或者气候变化应对方面，一些国家纷纷加强立法以推动经济社会发展的“低碳化”或气候变化的应对，如韩国《低碳绿色增长基本法》、英国《气候变化法》、日本《全球气候变暖对策基本法》等，反观我国，目前并没有着手这方面的立法工作，这种状况也在一定程度上反映出我国低碳领域“法治化”步伐的缓慢。（三）行政化和政策化的色彩深厚立法内容上，一是过于强调行政管制和政府主导。我国能源领域的法律大多制定于上世纪九十年代，由于能源行业的垄断性和计划经济向市场经济转轨的时代性，决定了能源立法受计划经济和垄断的影响较大，因而其内容更重于行政管制、政府干预，而有关能源的市场化、竞争性内容缺乏。能源立法的此种表现带来了诸多弊端：忽视了对市场机制的能源配置作用、没有满足社会对开放能源市场的需求和期待、对能源市场化改革和能源管理体制改革也没有起到正而的推动和保障作用。二是政策性强，内容高度抽象，缺乏可操作性。因袭于立法传统经验的“宜粗不宜细”的立法倾向，中国的能源立法高度抽象，政策性规范内容颇多，内容空洞，可操作性不强。在能源立法中，一些宣示性、倡导性的政策规定被直接转化为了法律规定，这些规定由于不明确、不具体，既不便于执法者的具体操作，也不能给各类能源活动主体提供行为规范，甚至由于缺少义务规范或责任规定而难以对违法者启动追责程序。立法内容的滞后，严重影响了中国能源产业的良性发展，以致能源产业状况混乱：行政垄断、市场垄断和无序竞争现象并存，市场化的价格机制、竞争机制和行政化的监管机制在能源领域和能源环节都难以有效发挥作用，能源行业管理的违法与无序现象严重，行政管理的缺位与错位现象普遍。三、我国能源立法改革的建议（一）追求立法目标的多元化由于能源问题不只是单一的问题，它还涉及到与环境、经济、社会等多诸多方面的关系，即使在能源系统内也不只限于能源安全问题，还包括能源结构、能源体制、能源行业管理等多方面的问题，因而，在能源立法目标上应改变过去那种单一目标的思维，从单一的能源安全过渡到能源产业和体制、经济社会的可持续发展、环境资源保护以及应对气候变化等多元化目标。能源立法目标的多元化追求，决定能源立法要综合考虑到与能源相关的政治、经济、社会和环境等众多因素，能源立法的视野应较之以前更为宽广。例如，在能源与经济发展方面，能源生产和利用方式的变革，转变粗放的经济增长方式，淘汰落后和过剩产能，淘汰高污染、高耗能产品，调整产业结构，进行产业结构的转型升级等，都应纳入进能源立法的视野；在能源与生态环境保护及气候变化应对方面，诸如二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、能源开发利用产生的细颗粒物（PM2.5）等的排放以及相关的环境资源保护等都应加以考虑；在能源与社会保障方面，能源立法对于能源基础设施和基本公共能力建设、能源交通、消除能源贫困等改善民生也应给予关注。（二）融入可持续发展和绿色低碳发展理念可持续发展的基本要义是在注重当代发展的同时更应着眼于“未来的利益”，不能以损害后代人需求能力为代价来满足当代人的需求；它强调的是一种集经济、社会、环境资源等诸多因素于一体的全而而协同的发展。一方面，可持续发展需要有法律系统的跟进与配套，可持续发展理念应贯穿于法律的制定和实施之中；另一方面，法治的运行和法律制度的安排，则可引导和制约经济和社会的可持续发展。有关经济发展、人口、产业、社会保障和环境资源保护等领域的立法，都应将可持续发展理念纳入其中，能源立法也不例外。只有基于可持续发展理念的指导，构建有利于可持续发展的能源法律制度，才能保障经济社会的可持续发展。当前，能源领域面临着能源资源不足和结构不合理、环境污染严重、能源安全形势严峻、温室气体排放压力大等诸多问题，决定了能源立法除坚持可持续发展理念外，还应充实绿色低碳发展理念，以推动能源朝着清洁、高效、低碳、可持续的方向发展。（三）能源立法应积极推动能源体制改革和能源市场化进程能源体制改革，既给能源法的完善和发展提供了契机，也为其带来了挑战。能源体制改革回避不开现行法律问题，而现行法律也必须而对来自改革的冲击。一方面，改革需要突破现行体制和法律规定；另一方面，改革有失败的风险。因而，为了保证能源体制改革的“合法”与成功，必须发挥法律的作用，对于有关能源体制改革的依据、改革的进程与步骤、改革的举措、改革的目标及其实现等等，都需要从法律上预先作出制度安排。“先立法后改革”，既是中外改革成功的经验，也是我国能源体制改革成功的保证。同时，法律也应对改革进行回应，不仅要从法律上对改革的成果进行确认和固化，而且还要对阻碍社会发展进程的法律应及时加以废除或修改。能源体制改革既要改革权力过于庞大、宽泛且不受责任约束的管理体制（包括决策体制、执行体制和监督体制），也应打破垄断、培育开放而竞争的市场等。对于这一涉及行政体制与经济体制的改革，需要从法律上加以综合应对，作好顶层设计，否则有可能体制老账还未清算而因改革引发新旧矛盾更加尖锐。通过法律来促进和保障能源体制改革及推进市场化进程，应引起决策者们的足够重视。结束语中国作为全球第二大能源生产国和消费国，制定一部能源法是十分必要的。由国家能源领导小组办公室等组成的《能源法》起草小组起草的《能源法》（征求意见稿）本着开门立法、科学立法、民主立法的精神广泛征求意见，也是值得给予充分肯定的，事实上，“征求意见稿”也基本涵盖了能源领域的一些基本问题，所取得的成绩是巨大的。但是，毋庸讳言，“征求意见稿”还存在着许多需要加以进一步完善的地方，如果能够广泛听取意见，从