关于建立国有土地使用权长约租役制的思考

关于建立国有土地使用权长约租役制的思考

现阶段，中国的土地利用制度满足了改革开放初期对市场经济的需求，有效地促进了中国土地市场的建立，促进了中国房地产的发展。可是,随着我国土地有偿制度的不断深入,土地出让制度的弊端也不断显现,最主要的问题是财政依赖。据统计,1992~2009年全国土地出让金价款达6.76万亿元,全国各省土地出让收入占地方财政比重平均为13.6%,2010年全年全国土地出让成交总额同比增长70.4%,城市发展对土地的依赖有增无减,利益分配不合理,土地出让金制度亟待进一步改革。一次性形式缴纳的土地出让金作为地方政府最重要的预算外财政收入,为此地方政府急功近利,只顾眼前利益,造成地方政府大量批租,导致国有土地大量流失,不利于我国耕地保护政策的落实和土地资源的可持续利用。当前,我国年租制的实践以存量土地为主,租赁作为出让方式的补充受到一定程度的限制。有些学者将年租制作为租赁方式的一种,只是租金的收取由一次性收取变为每年收取。有些学者将年租制作为土地出让金改革制度的一种,并提出租金的确立标准,但忽视了年租制实施时其不具有的物权效力。笔者在结合国内外学者研究的基础上,探索出一条更为合理有效的国有土地出让(租赁)金缴纳制度,为优化改良政府财政结构、理性布局利用土地资源、合理配置城市土地收益,促进国有土地资源可持续利用等亟待解决的问题实行的土地使用权长期租赁制,并在其基础上创造性地提出“五年租制”。1土地使用权长约租明确土地和土地产权的作用发挥土地使用权长约租赁制是指作为土地所有者的国家按照其法定最高期限内的约定年期在向承租人收取首期租金的基础上,再按年收取租金,将土地使用权让渡给承租人的租赁形式。现阶段,人们认为它是将土地使用权的长期租赁方式与零星租赁中的年租方式结合起来的一种租赁方式,其可以有效地解决城市土地出让制度中的部分问题。(1)土地使用权长约租赁制有利于强化城市土地国有制。现阶段土地出让制度一次性收取土地出让金,其价格在一定含义上接近于土地所有权价格,弱化了城市土地国有制。土地使用权长约租赁制虽然租赁年限较长,但依年收取土地租金,提醒使用者向国有土地产权人交纳租金,强化了城市土地国有制。在约定租期内对租赁土地的开发利用情况进行监督,发挥宏观调控作用,将到期未动工、低效利用的土地依法收回。(2)土地使用权长约租赁制有助于落实耕地保护政策和土地资源的可持续利用。在批租制度条件下,由于巨额土地出让金的刺激,政府官员习惯于将城市边缘地带的良好农田出让,破坏了大量耕地。此外,现行土地出让制度也使我国大部分区域出现了过度的城市扩张。据统计,2000~2010年间,城市人口比重增加了37.77%,而城市建成区面积却增加了78.52%。这致使将来的政府可能面临“无地可批”的被动局面。实行土地使用权长期租赁制,政府每年可以从城市土地上获取稳定的收入,弱化城市政府在租赁城市土地使用产权上急功近利行为的同时缓和人地矛盾。(3)土地使用权长约租赁制有助于对房地产市场的调控。允许开发商获得土地而不需要一次性投入大量资金,使得资金投入到生产中,降低企业资金压力,减轻企业经营成本,对于房地产市场具有一定的调控作用。(4)土地使用权长约租赁制有利于城市土地资源收益的合理配置。一方面,由于土地随着宏观经济环境的改善和政府对基础设施的投入而增值,土地使用权长约租赁制可使政府回收未来土地增值的收益。另一方面,土地使用权长期租赁制要求政府对自身行为引起的土地贬值进行赔偿,如果土地价值因为政府的因素如规划的限制或公共设施的建设影响而引起土地价值下降,则政府应该考虑这一因素而降低该期租金,实行人性化管理。因此这可以在一定程度上约束政府的行为,稳定土地市场,使政府在土地交易中更加理性。进而使城市土地资源收益得到合理配置。土地使用权长期租赁制的实施可以对于各区域的租金收取更具有针对性,对于土地增值的地区增加该期租金,对于由于政府行为引起的土地贬值区域减少该期租金,促进了社会公平。2“土地租赁权”是一种补充物权现阶段,“年租制”是零星租赁方式中的一种,租赁年限一般不超过10年,不具备转让或抵押的权利。实行“年租制”的对象是政府直接向用地者出租土地、原划拨土地的企业按年收租、对原划拨土地的转让、出租、抵押等入市行为征收年租金。但笔者认为,“年租制”应该建立在“土地使用权长约租赁制”的基础上,即承认“土地租赁权”作为物权的特性,且发生在土地一级市场,是补充土地招标、拍卖、挂牌出让土地的一种新型土地出让方式。这里讨论的“年租制”则是“土地使用权长约租赁制”的一种,不过是每年收取租金。笔者认为,每五年收取租金一次更为妥当,称之为“五年租制”。“五年租制”继承了“年租制”中有利于推进土地资源配置方式的市场化进程,有利于提高城市土地的利用效率、有利于保证国家的土地资产收益,有利于强化土地资产管理、推动城市发展筹集大量资金,有利于增强政府调控经济能力的优点。而且相对“年租制”来说,“五年租制”存在以下优点:(1)“年租制”需要每年调整租金,对土地的价值进行评估,对租金进行征收,成本较为高昂。而“五年租制”只需要每五年进行一次,成本相对节约。(2)地方官员任期五年,“五年租制”的租金恰好是地方官员来自于土地出让方面的租金,可以使地方政府合理利用资金,改变以往政府一心搞“形象工程”的局面,把钱用到刀刃上。3“五年租赁制度”的基本框架3.1国有土地使用权租赁的性质在不改变现行国有土地使用权出让制度和承认当前土地使用权者利益的前提下,国家以土地所有者的身份将土地所有权有期限地出让给土地使用者,并由土地使用者向国有土地租赁公司支付租金。土地使用权的最高租赁年限为现行法律规定的国有土地出让最高年限,双方签署《国有土地使用权租赁合同》,颁发《国有土地使用权证书》,且允许租赁土地转让、租赁、抵押,租赁和抵押,其年限不得超过原租赁合同中的剩余租赁年限。行为主体一方是接收国务院委托代表的市、县人民政府,另一方是国内外公司、企事业单位、个人等各类土地需求者。土地长约租赁制的实行对象为国有土地使用权期满需要续期的或新开发的适于出让的用于经营用途的国有土地(不包括住宅用地)(图1)。3.2“五年租制”的由子:国有土地租赁公司,主要是土地储备机构“五年租制”与现行土地出让金制度的不同之处关键在于出让金的交纳形式,而且成功关键在于能否收取到租金,改变以往拖交滞交土地出让金的情况。土地使用权出让金不再一次性交纳,分为每五年交纳一次(不同于大部分文章中提到的每年交纳一次,权且称之为“五年租制”)。地租按照当时的市场行情进行收取,这样可以确保政府获得土地增值收益,同时应当依据租赁期限的长短交纳一定数量的保证金,若企业存在毁约行为,则保证金予以没收。各级市、县组建国有土地租赁公司负责“五年租制”的运行,笔者建议可以将国有土地租赁公司和土地储备机构合并在一块,解决土地储备机构资金来源难的问题,同时,对土地租金征收也进行了管理。国有土地租赁公司在银行设置专门账户,与企业账户挂钩,由银行每五年从企业账户向专门账户转入相应的租金,防止土地租金滞交的同时也起到了监管土地租金的使用情况。4根据实际交易费用,进行的成本调整或确定租金标准是土地租赁制的核心。确定城市土地租金标准应根据城市本身的实际情况,选择合适的方案,制定合理的土地租金标准。目前土地租金标准的确立有以下两种方法:(1)国外租赁合同中的要价是承租者(实际上是市政府)设定的,尽管有协商的空间,但这个空间很小。鉴于我国的实际情况,并没有完善的地籍管理系统和土地评估机构,同时能使土地资源得到有效地配置,对新增国有建设用地和未续期的国有土地仍然采用招标、拍卖、挂牌方式租赁。假设最后成交价格为P,剩余使用年限为n,每五年交纳的租金为a,r为折现率,通常取社会基准收益率或行业平均收益率。则由上述公式可得承租方应向出租方每五年交纳的租金。双方在合同中约定在合同期限内每五年不同的付款方式和费用。此后缴付完租金的五年后,租金根据上一年度的通货膨胀率或确定好的利率进行调整或是邀请特定的评估机构对土地价格进行重新评估,根据上一年度的折现率重新确定租金。此种方法较为精确,交易成本较高,适用于经济基础较好、土地市场发育比较完善的城市(北京、上海等)。(2)建立城市基准地租体系,借鉴基准地价的技术路线和方法划分出城市土地的地租等级和区段,鉴于目前我国大部分城市已建立基准地价体系,因此基准地租体系可与基准地价划分的土地地价等级一致。土地地租等级和区段确立后,调查各种类型土地的收益和确定土地资本化率。在此基础上进行计算并对计算的结果进行调整和修正。政府在收取租金时,根据测算出区段基准地租结合宗地的具体情况对租金进行修正。城市基准地租体系也应和城市基准地价体系一样进行定期公布和调整,“五年租制”的基准地租体系应该每五年调整一次,作为政府收取租金的依据。鉴于我国土地市场发育还不完善,大部分城市没有认定的权威土地估价机构。选择由政府公示的城市基准地租作为收取地租的标准,既具有公信力,民众也可以对政府起到监督作用,增加了土地市场的透明性。故此种方法较适合于我国的大部分城市。5制定统一的土地租赁法律体系,推动“五年租制”有章可循我国城市土地使用制度经历了二十多年的改革历程,取得了巨大成功,土地有偿使用制度已经深入人心,社会主义经济理论也不断地得到创新完善,由此可见我国建立“五年租制”的条件已经基本成熟,而且随着国民经济的高速发展和当前土地使用制度中矛盾的突出,我国学者在理论界已经基本达成了共识,现行土地出让制度已经不能够满足我国经济发展的要求。我国短期租赁方式中按年缴纳租金的方式也为实行“五年租制”积累了经验。但是为确保“五年租制”的顺利实施,还需以下措施进一步保障:(1)建立健全土地管理法律、法规,保障国有土地“五年租制”工作有法可依,有章可循。目前,我国并没有一部法律中明确规定“五年租制”的具体内容。城市土地使用制度改革必须在法制的保障下进行,“五年租制”的实施也必须纳入法制的轨道,使土地租赁行为法制化,使“五年租制”能够在法律的规范下发挥积极的作用。笔者建议在《国有土地租赁若干意见》的基础上建立专门的土地租赁法律,建立统一的租赁制度,规定好“五年租制”的适用范围、期限及“五年租制”条件下租赁土地的权属、登记、转让、抵押等各项内容,尤其要确定“五年租制”模式下的租赁土地使用权具有物权性质,允许转让、抵押等内容。(2)建立较为科学的地价——地租体系,使土地租金标准趋向合理。土地租金标准是国有土地租赁工作的核心。标准科学合理的租金标准既在土地使用者承受范围之内又有利于土地的集约利用,不会造成国有土地资产的流失。因此,在“五年租制”条件下,要遵循因地制宜、实事求是、充分结合当前市场行情的原则,确定标准科学合理的土地年租金。(3)完善政府绩效考核机制,将土地市场的良好运作也纳入到考核标准。政府作为城市土地事实上的所有者和管理者,在土地市场中发挥着重要的作用。“五年租制”条件下,政府除及时准确地发布基准地租,还需监督国有土地租赁公司的行为,督促土地增值的收益能够公平分配,既让多数人受益,又不让少数人成为利益的牺牲者。这就要求上级转变以往单独以国民生产总值和外部工程作为考核政府的方式,将土地市场的良好运作也纳入到考核标准之一。“五年租制”的租金收取模式也给地方政府财政带来了一定的困难,长期需要大资金投入的民生工程可能陷入困境,这也需要政府在由现行土地出让制度向“五年租制”模式过渡的过程中发挥作用。6建立国有土地使用权及土地的使用制度,探索建立公、私权、公、权、地市场相结合的价格机制土地使用权年租制是一种新兴的土地有偿使用方式,在一些地方试点也取得了较为可喜的成绩。笔者提出的“五年租制”理念,希望能为解决土地有偿使用中的一些难题提供一些新的思路。“五年租制”是一种建立在物权基础上的“土地使用权长约租赁制”的新型模式,组建国有土地租赁公司使国有土地使用者每五年交纳一次租金至其专有账户上。针对经济发展状况的不同地域制定不同的租金征收方法,市场反算征收租金或建立城市基准地租体系确定城市租金的标准,在增加土地市场的透明度的同时能够对土地市场进行有效监管。实行“五年租制”时尤其要注意其客体是