关于保护范围和建设控制地带的思考

关于保护范围和建设控制地带的思考

文物保护局是国家列入国家保护名单的不可移动文物的法律名称。在保护文物保护单位的保护中，保护范围和建设控制区是两个重要的划分和概念，这是保护文物保护单位有效保护的重要手段。在经济发达、城市化进程快速蔓延的地区,占地范围较大的文物保护单位保护范围的划定不仅关系到文物保护单位本身的保护,还关系到地方城市发展和地区经济建设,关系到民权、民生方面的问题。在某种程度上,保护范围的划定需要协调文物保护和地区发展之间的矛盾。目前,全国重点文物保护单位的保护规划工作正在陆续进行,保护范围和建设控制地带的划定因此成为保护规划中最为敏感和关键的问题。可以说,抓住了保护范围,就等于抓住了保护规划的钥匙。那么规划中保护范围和建设控制地带应该怎样划定,它们的现实意义又是如何实现的呢?一保护范围应先定后公布在国家层面上,涉及到保护范围和建设控制地带划定的法律和文件主要有两个:一个是《中华人民共和国文物保护法》(以下简称《文物法》)及其实施条例;另一个是《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》(以下简称《保护规划编制要求》)。《文物法》第十五条规定:“各级文物保护单位,分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围……”第十八条规定:“根据保护文物的实际需要,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带,并予以公布……”《中华人民共和国文物保护法实施条例》第十四条规定:“全国重点文物保护单位的建设控制地带,经省、自治区、直辖市人民政府批准,由省、自治区、直辖市人民政府的文物行政主管部门会同城乡规划行政主管部门划定并公布。省级、设区的市、自治州级和县级文物保护单位的建设控制地带,经省、自治区、直辖市人民政府批准,由核定公布该文物保护单位的人民政府的文物行政主管部门会同城乡规划行政主管部门划定并公布。”以上法律条文说明,各级文物保护单位都必须划定保护范围,可以划定建设控制地带,并且保护范围和建设控制地带都是由相应的人民政府划定和公布的,是具有法律意义的概念。在《保护规划编制要求》)出台之前,保护范围一直是文物保护单位保护规划的死穴。因为之前政府公布的保护范围有相当大的一部分都是不合理的,直至现在,保护规划中对保护范围进行重新划定和修整仍然是规划的重要任务之一。早期的保护范围的划定和描述很多都是文物四周向东、西、南、北各外扩多少米,建设控制地带再外扩多少米,以至于很多时候保护范围会被称作“四至”,也就是四个方向都到哪里。这种划定方式多数时候没有关注周边环境要素,有时甚至无法操作。早期的保护范围划定不合理具有普遍性。首先这种划定方式产生之初,保护范围几乎不具有明显的操作目的。在没有建设威胁、不做保护规划的情况下,保护范围仅仅是作为一种保护单位的附带品出现。当真正的建设行为出现时,才发现类似于区划线从建筑中间划过、区划线和等高线冲突、保护范围过大等等情况时有出现。如全国重点文物保护单位辽宁阜新查海遗址地处自然环境较好的丘陵地带,原保护范围的划定却没有顺应环境的地形,表现为直线、方形的形态(见彩插四)。此外,早期对文物价值及完整性的认知具有历史局限性,随着对文物保护单位所包含的历史信息的认知从一个文物单体扩展到自然、人文及其物质环境等方面,原有的保护范围和建设控制地带的划定就会表现出明显的不全面性。鉴于这些情况,保护规划要实现合理保护就必须面对保护范围不合理的现象,但是《保护规划编制要求》出台之前,保护范围的划定和公布是政府的责权,规划没有权力对保护范围进行修正,这使得保护规划在很长一段时间内几乎陷入了一种僵局。根据《保护规划编制要求》第八条保护区划编制内容:“文物保护单位保护规划应根据确保文物保护单位安全性、完整性的要求划定或调整保护范围,根据保证相关环境的完整性、和谐性的要求划定或调整建设控制地带。”至此,在保护规划阶段开始可以对已经公布的具有法律意义的保护范围和建设控制地带进行调整,也可以对尚未来得及划定的保护范围和建设控制地带进行划定。待保护规划通过审批并公布实施后,人民政府根据保护规划的划定,重新公布保护范围和建设控制地带,或者新的范围与规划同时公布生效。因此,保护规划中对保护范围和建设控制地带的划定具有非常重要的意义:(1)它是在对文物保护单位认知程度提高的基础上,对以前划定的一种鉴定、调整和修正,是历史进步的体现,是划定程序上的终极决策;(2)它的划定是与保护要求一一对应的划定,是具有执行操作目的的划定,因而最具现实意义。二保护规划与建设控制经济带之间的关系《文物法》第十七条规定:“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是,因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的,必须保证文物保护单位的安全,并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准,在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意;在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的,必须经省、自治区、直辖市人民政府批准,在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。”第十八条规定:“根据保护文物的实际需要,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带,并予以公布。在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程,不得破坏文物保护单位的历史风貌;工程设计方案应当根据文物保护单位的级别,经相应的文物行政部门同意后,报城乡建设规划部门批准。”以上条文说明了保护范围和建设控制地带的重要差别:保护范围内原则上不得进行建设,受上一级文物主管部门制约;建设控制地内可以进行有约束的建设,并不必受上一级文物主管部门的制约。随着城市化进程和地区经济发展的需求越来越大,这些差别的影响就越大,划定的敏感程度也就越大。一旦划定,必将影响很多决策。如果一个区域被划定为保护范围,首先意味着这块地不再具有盈利建设的可能性,甚至连基础设施建设都要受到约束,有时还会带来大量的拆迁和环境治理投入,因此保护范围越大,有限区域内的相对经济损失就越大;其次,还意味着所在地区的政府对这块地管理决策权的部分丧失,使这块地的管理难度加大,管理周期变长。尤其是全国重点文物保护单位,保护对象所在的空间位置大多远离决策主体,信息的不完全传递会造成高层决策的准确性降低。保护范围越大,或者保护范围内所涵盖的内容越多,管理效率越低,国家层面的负担也会越重。所以保护范围的划定是否合理绝不是一项指标能够考核的,规模和边界都需要慎重。关于建设控制地带的规定主要有《文物法》第十六条:“各级人民政府制定城乡建设规划,应当根据文物保护的需要,事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施,并纳入规划。”以及前文引用的第十八条。然而,由于很多时候地方建设的压力过大,政府的建设发展意愿大于保护意愿,在行为和决策上会向建设规划部门倾斜,文物部门在建设控制地带内应有的权力得不到保障;此外文物部门自身也存在一定的局限性,很多时候缺少充足有力的依据作为干预建设控制地带内多种建设的理由。因此,很长一段时间内,建设控制地带的划定对文物保护单位的保护没有发挥必要的作用。这种情况一度导致保护领域内对保护范围的偏好,很多文物保护单位粗放地划定了面积较大的保护范围。建设控制地带的这种情况随着文物保护单位保护规划的出现和推进逐渐出现了转机。由于保护规划中会对包括建设控制地带在内的各种区划提出明确的管理要求和控制规定,使得建设控制地带内的各种建设都有明确的规定可循。只要保护规划有文物部门深入参与,文物部门的意见就可以通过规划得以体现。《文物法》第十六条的规定也通过规划得到了真正的实现。可以这样认为,保护规划的出现使建设控制地带发挥了前所未有的作用,并进而分担了保护范围的压力。这种变化和作用最终会体现在各种区划的划定形式上。三各类保护区的分级和保护对象及其所处环境的多样性《文物法》中没有保护范围和建设控制地带分级的有关规定,因此,政府公布的保护范围和建设控制地带是没有分级的。分级出现在保护规划中。《保护规划编制要求》第八条提出:“保护范围可根据文物价值和分布状况进一步划分为重点保护区和一般保护区。建设控制地带可根据控制力度和内容分类。”保护规划中对各种区划进行分级是由对象的复杂性决定的。虽然法律规定了保护范围和建设控制地带,但是两个区划层次显然不能适应保护对象及其所处环境的多样性和复杂性。分级意味着对保护对象及其所处环境更深入的分析和更细致的甄别,意味着各种保护措施更具有针对性,因而更加有效。《保护规划编制要求》第八条还说明:保护范围内重点保护区和一般保护区的划定体现的是文物价值程度,并没有提到区分管理程度;而建设控制地带分类指的是管理程度和管理情况的分类。因此保护范围内重点保护区和一般保护区的保护力度应该是等同的,这与《文物法》的情况一致,即没有对保护范围分级提出相应的规定和要求。也就是说,重点保护区和一般保护区的划定没有管理操作层面的直接现实意义,无论是重点保护区还是一般保护区,都必须遵循文物保护法中针对保护范围的管理和审批规定。而建设控制地带则不同,在分级和对待方式上具有很大的灵活性,在管理程序和审批级别等方面比保护范围具有更多的地方性和能动性。四法定区划、保护范围和管理要求相结合的情况就规划而言,各种区划分级的目的是为了在操作层面提供具有指导意义的决策,因此与操作层面无关的分级在规划中实际上不具有现实意义。关于价值认定方面的分级,仅仅是作为操作策略提出的依据之一存在。所以我们可以得出这样的结论:区划划定和分级真正的现实意义在于它所伴随的管理和控制要求,而非价值认定本身,更非区划等级的高低程度。也就是说,在既定规划能够实施的情况下,只要提到较高的保护要求,即便是类似于建设控制地带这样的区划内也一样会得到高标准的保护。这样的结论有别于以往的认识:区划级别越高越有利于保护。它应该被修正为:管理要求越高越有利于保护。这种结论推到极致,就会导致法定区划虚无、规划区划至上的结论。但是这种情况目前不会出现。因为:(1)保护规划并没有深入到每一处文物保护单位,没有保护规划支持的文物保护单位必须依靠政府公布法定保护区划;(2)保护范围的管理情况还体现了一种上级主管部门的监督,监督存在,保护范围及其相关制度就会存在;(3)规划编制的质量和实施程度还有局限性,对保护范围的依赖还没有完全消除。但是不管怎样,在《保护规划编制要求》的影响下对保护范围的偏好将会得到缓解。对于没有规划支持的文物保护单位,政府公布的保护范围在形式和内容上可以略大于最恰值。待保护规划编制实施时,文物主管部门只要控制住保护规划,实现规划中各种区划的高要求,就可以不必再仅仅依赖保护范围,也无需再努力增大保护范围,并最终使保护范围趋向适度和合理。五保护区划的调整和细分保护范围和建设控制地带是对文物保护单位进行保护时的法定概念,它们在保护中各自发挥着不同的作用。其中保护范围是管理条件严格、管理难度高的区划,也是保护的关键;建设控制地带相对灵活,可操作的