台湾地区共同管道法律制度的演变

台湾地区共同管道法律制度的演变

缺乏建设和管理的依据1994年，上海开始在浦东张阳街建设一条规模较大的共同沟渠（1）。此后，许多城市实施了共同沟渠建设研究，许多城市也实施了共同沟渠建设。但是,建设过程中出现了大量问题,例如在入沟管线种类、相关管线单位意愿、工程设计标准、投融资模式、管理维护办法、收费方式等方面,各单位很难取得共识。究其原因,笔者认为在于缺乏建设和管理的依据,即没有制定一套完整的有关共同沟的专业性法规体系。法规的缺失,对共同沟在全国的推广带来了很大的阻力。自2000年6月14日公布《共同管道法》以来,我国台湾地区陆续制定了多部有关共同管道的法规,逐步构建起了共同管道规划建设的法规体系。该法规体系的最大特点就是体系完整,内容全面。从基本大法到地方管理办法,内容涉及工程设计、管理维护、建设基金、经费分摊等多个方面。这些法规是台湾各地市进行共同管道规划建设的法制基础和依据,值得大陆地区学习和借鉴。1建设的原因和总结1.1推动建设共同管道台湾地区建设共同管道最主要的起因是为了消除反复挖掘道路埋设管线所造成的不利影响,例如阻塞交通、交通事故频发、破坏街道景观等;同时,还可以起到整合地下空间开发与利用,有效管理与维护的作用。早在1970年代,台湾地区由于受到日本的影响,就产生了建设共同管道的构想,例如当时台北市信义计划区、基隆河废河道小区整治等工程,都有共同管道的想法。1980年代,台北市政府养护工程处与台湾省政府住宅及都市发展处曾赴日本考察共同管道,但由于当时各种条件尚未成熟,共同管道建设没能取得实质性进展。1989年,台北市开始积极推动捷运木栅线和淡水线的建设,在施工过程中,经常挖断瓦斯电信等管线,严重堵塞交通,从而造成了广大民众的不满。当年,台北市长到日本考察,把建设共同管道的想法带回台湾,并在1989年第30次捷运晨报中批示:“捷运路网与共同管沟共构原则通过......共同管沟设置办法由工务局负责研订”;1990年台北市政府第570次市政会议决定在工务局新工处下设共同管道科,并于1991年2月15日正式成立。从此,台湾地区真正迈进共同管道时代。1.2执行阶段及策略1990年,台湾地区出台《公共建设管线埋设拆迁问题处理方案》和《管线迁移问题之改建方案》,建议彻底解决各类管线设置问题的长远目标是规划共同管道系统。1990年代中期,台湾地区颁布了《市区道路共同管道建设方案》,开始全面推动共同管道的建设,其实施时间自1996年7月起至2002年6月止(1)。执行策略为:办理各级政府行政区内共同管道系统整体规划,实施已完成的共同管道规划,配合台湾地区重大工程建设共同管道,制定共同管道建设实施计划等。推动手段包括:制定《共同管道法》及其相关子法,设置公共建设管线基金,建立公共设施管线资料库等。1.3通过基金来确保共同管道的数量和质量1990年代开工建设的共同管道工程,以台北市居多,代表性案例包括东西向快速道路共同管道、敦化南路共同管道、基隆河裁弯取直共同管道、配合捷运线共同管道、关渡平源共同管道等。然而,从其他各地的情况来看,大规模规划建设共同管道是在2000年之后,例如高雄、台中、嘉义、新竹、台南及基隆等市均已完成共同管道整体系统规划,并在逐步建设过程中。台湾地区共同管道在规划建设方面的最大特点是系统性,即共同管道在城市中均衡分布,呈网络状布局。其次,就是成立共同管道建设专项基金,专款专用,并通过各层级的法规来对基金的保管和使用进行限制,以保证共同管道建设的顺利开展。第三,管理制度完善,各级政府都制定有相关规定,涉及管理工作的方方面面,如收费标准、申请使用与许可发放、修缮注意事项、公告制度等。2立法的背景和立法过程的发展2.1管线铺设的法规种类立法目的正如《共同管道法》中第一条所言:“为提升城乡生活质量,统合公共设施管线配置,加强道路管理,维护交通安全及市容观瞻,推动共同管道建设。”从另一方面讲,也是为了协调各类管线的相关法规。因为在1990年代,台湾地区城市发展迅速,对各项设施的需求增加较快;但是,各单位铺设管线的计划不同,财务状况不同,法令基础不同,如相关法规条款包括《下水道法》第13、14条,《自来水法》第51、52条,《电业法》第50、51条,《电信法》第23条等。由于现有法规种类多,无法有效规范管线埋设,以至于出现道路被反复挖掘的情况。为解决上述问题,统筹各相关法规,便于共同管道的规划建设,立法自然成为当时的必然需求。2.2立法过程的发展2.2.1社会公共管沟建设法规这个阶段的立法探索成果表现在三个方面:一是一系列共同管道考察研究报告的出台,二是相关法规的制定或修订开始逐步涉及共同管道方面的内容,三是个别地方政府对制定共同管道法规的积极探索。首先,考察报告成果包括:1991年台湾地区“行政院”研考会的《台北市共同管道赴日考察报告》,1993年中兴工程顾问社的《出国心得报告书——日本共同管沟考察》,1993年高雄市政府的《法国巴黎市、南特市共同管道建设考察报告》,1996年科学工业园区管理局的《赴日考察营建工程下水道系统及共同管沟系统制度》等。其次,相关规定还有:1992年台湾地区“内政部”颁布的《市区道路地下管线埋设物设置位置图说明》,1993年颁布的《公共设施管线工程挖掘道路注意要点》;1993年台北市在《台北市市区道路管理规则》中增加了有关共同管道的条文,使台北市共同管道建设具有法规依据;其他还有1992年的《市区道路电缆地下化建设规范》、1994年的《公共建设管线基金收支保管及运用办法》、1996年的《公共建设管线基金贷款实施要点》等有关建设基金方面的规章。此外,个别地方政府的探索成果包括:1991年7月15日颁布的《台北市共同管道基金收支保管及运用办法》,1991年12月6日发布的《台北市共同管道基金管理委员会设置要点》,以及《台湾省共同管道设置管理办法》、《台湾省共同管道工程基金收支保管及运用办法》、《台北市共同管道设置管理办法草案建议条文》等。2.2.2共同管道建设的法规体系初步构建由于1990年代各地方政府在立法方面的不断探索,为共同管道基本法规的出台奠定了基础。2000年颁布的《共同管道法》是一个转折点,标志着共同管道立法工作进入了一个全新的快速发展阶段。此后,2001年颁布了《共同管道建设及管理经费分摊办法》和《共同管道法施行细则》,2002年颁布了《共同管道建设基金收支保管及运用办法》和《共同管道系统使用土地上空或地下之使用程序使用范围界线划分登记征收及补偿审核办法》,2003年颁布了《共同管道工程设计标准》(表1)。至此,共同管道法规体系初步构建起来了,内容涉及共同管道规划建设方面的母法及其施行细则、建设基金及运用办法、工程设计标准等。这些法规是各县市制定和修正共同管道地方规章制度的依据。2.2.3台湾地区和社区共同管道基金的法规建设此阶段出台的法规多为地方层面(2)相关条例和办法,共同管道的立法工作在各个县市全面铺开,各个共同管道法规在地方得到不断细化(表2)。以台北市为例,台北市政府2001年10月19日修正发布《台北市共同管道基金收支保管及运用办法》,2003年2月24日《台北市共同管道基金收支保管及运用自治条例》送至市议会审议,当年5月31日议会一审通过,但是,直到2005年6月才公布施行,并于2005年8月9日废止了原有的《台北市共同管道基金收支保管及运用办法》。同年12月23日,公布了《台北市共同管道基金管理委员会作业要点》。2004年3月5日出台了《台北市市区道路缆线管路设置管理办法》(修正案),2006年5月2日颁布《台北市共同管道维护管理办法》。高雄市在公布了《高雄市共同管道管理基金收支保管及运用自治条例》之后,又在2003年出台了《高雄市政府工务局共同管道管理中心设置要点》。其他县市制定的法规还有2008年的《新竹县共同管道管理办法》,2008年的《桃园县共同管道管理基金收支保管及运用办法》,2009年的《台中县共同管道管理自治条例》和《宜兰县宽带共同管道管理维护及租用办法》等(1)。3该法与制度的特点3.1般法律创立的方式和内容台湾地区的法律属于大陆法系,以成文法为法治基础,法律体系分为宪法、法律和命令三个层级。宪法是最高层级的法律,是各种次级规范的效力源泉,决定着一般法律创立的方式和内容。依台湾地区的《中央法规标准法》第2条的规定,法律的名称分为法、律、条例、通则等4种;命令依其性质称为令、纲要、方案、规程、章程、规则、细则、办法、准则、标准、要点、程序、注意事项、须知等14种;地方政府也可以制定自治法规,分为自治条例与自治规则两种。法规体系(2)的完整性主要是指结构层次清晰,即现有共同管道法规涉及了法律、命令、地方政府自治法规等各个层级,系统性较强。3.2共同管道规划建设的制度内容的全面性,主要是指现有的共同管道法律体系涉及共同管道规划建设过程中的几乎所有重大问题,概括起来,核心内容包括三个方面,一是工程设计制度,二是建设与管理经费制度,三是管理制度。3.2.1共同管道的实施和评估《共同管道法》第11条规定,新市镇开发、新小区开发、农村小区更新重划、办理区段征收、市地重划、都市更新地区、大众捷运系统、铁路地下化以及其他重大工程应优先考虑实施共同管道;如果某重大工程实施区域内已制定有共同管道计划,则将共同管道系统实施计划列入该重大工程计划,一并实施。设有共同管道的道路,应将原有管线纳入共同管道。在规划建设共同管道之前,必须经过严格的评估。一个科学合理的评估程序是共同管道规划、设计、建设的基本前提,它将保证后续工作的正确性和顺利开展。为此,“内政部”营建署制定了标准的共同管道评估作业程序(图1)。(2)现状资料调查和设计2003年颁布实施的《共同管道工程设计标准》,是台湾地区共同管道工程设计的依据。其内容包括四个主要部分,即定义、调查资料、设计内容、安全与附属设施。首先,对共同管道的相关用词进行了规范化定义,例如管道、干管、供给管、标准部、特殊部。其次,规定在现状资料调查阶段应包括地形、地质、地下水、土地使用、地下结构物及管线、道路交通量等内容。第三,设计内容包括共同管道的线形规划,标准部的净高、净宽、覆土厚度、防水设计、接缝、集水井与覆盖板,以及特殊部设施等。还规定在工程的结构设计时,应分析及计算下列情况:软弱地盘沉陷的影响、地下水引致上浮力的影响、地震的影响、地盘液化的影响、对邻近结构物的影响等。最后,还包括防火、防爆、防破坏、防洪等安全方面的规定;以及配置通风、照明、给水、配电、消防、有害气体侦测、警报设备,标志,监控管理中心等附属设施的设置规定。目前,还在制定更为详细的共同管道工程设计规范。3.2.2基金管理委员会2002年修正的《订定<共同管道建设基金收支保管及运用办法>》中第1条就明确规定:“为因应各级政府及公民营机构,于办理共同管道及多种电线电缆地下化共管工程之需要,特设置共同管道建设基金。”1993年,台湾地区“内政部”筹措设置25亿元(1)共同管道基金,供各级政府及管线机构申请贷款。各级地方政府也可以设立共同管道建设基金,成立基金管理委员会,并制定委员会的设置要点、作业要点等相关规定。基金管理委员会的任务包括三个方面,一是监督审议基金的收支、保管及执行事项,二是指导共同管道工程的建设,三是其他相关事项。以台北市为例,台北市共同管道基金管理委员会设委员20人,主任委员1人,由台北市政府工务局局长兼任;副主任委员1人,由工务局副局长兼任;其余委员由各相关单位的人员组成。同时,还设置执行秘书1名和干事若干名。委员会下设基金组及技术组:前者负责基金运用的审核、保管及有关管理等事项,后者负责协助共同管道工程规划、设计、施工、技术移转及其他有关事项。该委员会每半年开会一次。高雄市共同管道管理基金委员会的委员任期二年,每两个月召开一次会议;有效会议决议的条件有两个,一是出席人数必须达到全体委员人数的半数以上,二是同意人数达到出席人数的半数以上。为了保证建设基金的正常运作,各地方政府陆续出台了共同管道基金收支保管及运用办法等规定或条例,以规范基金的来源、用途、保管、存储、申请、使用、预算、会计、审计、利息等工作的开展(表3)。(2)管理维护经费支出及分配台北市的共同管道建设与维护管理费用分担方法采用“传统体积值法”。例如《共同管道建设及管理经费分摊办法》第2条规定:共同管道工程建设经费分摊为工程主办机关负担三分之一,管线事业机关负担三分之二。管线事业机关分摊比例值的计算公式(2)如下:《共同管道建设及管理经费分摊办法》第3、4条规定:在共同管道完工后3个月内,提取总工程经费的5%,成立共同管道管理及维护经费专户,专款专用。管理维护经费分担方式为由各管线事业机关于完工后第二年起平均分摊总管理维护费用的三分之一,另三分之二由各管线事业机关依使用时间或次数等比例分摊。例如,《高雄市共同管道管理办法》第六条中规定,各管线事业机关的共同管道使用费计算公式如下:3.2.3管理和维护体系(1)南京市城市共同管道管理的起源《共同管道法》第17条规定,共同管道由各该主管机关管理,必要时得委托投资兴建者或专业机构代为管理。第18条又规定,共同管道跨越两个行政区域时,由双方主管机关协商共同管理,无法协商时,由上级主管机关指定一方进行管理。1991年,台北市政府为能有效推动市内共同管道的相关工程,首先于工务局新建工程处成立共同管道科,这是台湾地区最早的共同管道管理机构。1997年,台北市成立了共同管道管理维护中心(3)。(2)共同管道管理维护系统2000年之后,台北、高雄、台中(表4)等地陆续制定了共同管道的管理办法,使得共同管道的使用管理逐步走上规范化的道路。管理维护的内容主要包括以下几项:维护查核、进入申请与许可、经费管理、财产设备管理等。例如,台北市的共同管道管理维护系统由11个子系统构成(图2),对于共同管道的进入或复原使用管理,以及设备财产的维护管理等具体工作都制定有详细的规范流程(图3—4)。《高雄市共同管道管理办法》的内容包括:主管机关、管理维护、建设经费、使用许可、设新增管线的申请许可、使用费计算标准、使用保证金、使用申请、缴纳管理维护费用,共同管道内布设、拆除管线或进行其他重大修缮时的施工计划书;进入共同管道的申请书要求,许可条件与许可文件的核发,作业标示牌的设置,作业人员的编组,作业要求,意外事故处置,安全巡检计划,检核表,改善要求等。(3)其他共同管道系统各级主管机关应就规划辖区内共同管道系统的相关事宜,会商有关管线事业机关。直辖市及县市共同管道系统,应报经台湾地区主管机关核定后公告。而共同管道系统公告后,每三到五年应通盘检讨。主管机关应依公告之共同管道系统,协调有关管线事业机关来订定实施计划、建设共同管道。《共同管道法施行细则》规定,共同管道系统公告期为30日,通知当地相关公共工程主管机关及管线事业机关(构),并应以文字或图表表明下列事项:行政区域及规划地区范围,共同管道位置、名称及种类,规划目标年期,共同管道系统规划图,相关都市计划及区域计划等。又规定办理禁止挖掘道路范围之公告,应载明下列事项:共同管道种类,共同管道实施建设进度,禁止挖掘道路范围及时间期限等内容。同时,“内政部”营建署还制定规范的共同管道系统公告作业流程(图5)。4大陆地区的公告4.1其他相关立法2007年6月,上海颁布实施《上海世博会园区综合管沟建设技术标准》(DG/TJ08-2017-2007),但是该标准仅针对上海世博园这一特定地区。相关规范只有《城市工程管线综合规划规范》(GB50289-98),而该规范也仅对综合管沟的敷设条件和纳入管线种类作了简单的说明,没有涉及具体的工程技术、投资融资、管理维护、使用收费等问题。其他相关规定也只有《上海市城市道路架线管理办法》、《重庆市管线工程规划管理办法》和《杭州市城市地下管线管理条例》等,由此可见,大陆地区的共同沟建设在立法上尚处于早期的地方政府摸索阶段,缺乏全国统一的法规体系,更缺乏地方层面的具有较强操作性的管理条例或办法。法律制度方面的欠缺,极大地阻碍了共同沟在大陆地区的推广。因此,立法自然成为共同沟规划建设的必然需求。由于大陆地区的共同沟建设和立法工作尚处于前期的探索期,借鉴台湾地区的成功经验,法规体系可以从两个层面着手开展工作:一是国家层面的共同沟法规,其法规的内容应该包括共同沟规划设计与工程技术标准、施工技术规范,运营管理条例、安全保护与防灾设计条例、建设经费与管理经费分摊办法等涉及共同沟规划建设的各项重大事务的原则;二是地方层面的共同沟管理规章,其内容应该包括共同沟管理维护办法,使用或占用管理办法,设备维护管理办法,管沟内布设、拆除管线或进行其他重大维修的管理办法、安全防护措施、建设基金管理办法等具体事务的管理程序。4.2扩大投资模式，明确财政支出标准(1)创新投资运营管理模式前期投资巨大和后期收费困难是大陆地区很多城市共同沟建设和管理工作中面临的最大难题。共同沟的建设应适应市场经济发展的规律,通过“开放市场、引入竞争、公开招标、特许经营”的方式,形成“政府指导、市场运作、社会参与”的投资、建设和运营新型机制。除“政府出资、企业租用”的模式之外,还应积极探索管线单位出资经营模式、股份公司模式、多方投资模式、特许经营与国有项目法人相结合的投资运营模式等多种模式,努力开辟共同沟建设资金来源,变一方投资为多方聚资,变政府包建为全民共建,实行多元化开发。同时,建议各地建立共同沟建设基金,成立专门的管理委员会,制定相关作业标准程序,对基金的有效使用进行规范化管理。(2)第三,立法形式各地共同沟管理部门应积极与相关部门协商,制定各个入沟管线单位的使用费分摊办法,完善价格体制,平衡各方利益、协调各方矛盾,并以立法的形式确定下来,保证后期共同沟正常管理运营的经费需要。在共同沟收费定价上,可采用以下原则:(1)坚持公用事业价格政策的基本价值取向,(2)受益付费,(3)补偿成本,(4)分散决策、差别定