关于农村医疗救助制度实施过程中政府职能缺位问题浅析-以昆明市晋宁区为例

摘要医疗救助制度是社会保障制度改革的一项重要内容。要想更有力的巩固脱贫攻坚的成果，加强和改善民生，必须要把解决好因病返贫置于各项制度改革的重要位置上。目前疾病已变成阻碍国家经济增长与国民生活富裕的重要因素,完善该项制度有助于完善社会保障体系，促进城乡协调发展，提高人民生活质量。而政府作为责任主体，在该项制度实施过程中承担着必不可少的职责。近年来，晋宁正处于发展转型的关键时期，如何面向农村人口实施医疗救助制度，防止因病返贫逐渐成为影响经济发展的重要问题。本文以昆明市晋宁区政府在农村医疗救助制度实施过程中的责任为研究对象，首先从理论上对政府责任、农村医疗救助制度的概念进行阐述，其次通过应用问卷调查的方式分析政府在晋宁区实施医疗救助制度过程中承担责任的必要性、出现的问题以及职责缺位的原因，最后与文献资料相结合，总结归纳出相应的应对对策。关键词：医疗救助;救助内容;救助流程;政府责任AbstractMedicalassistancesystemisanimportantpartofsocialsecuritysystemreform.Ifwewanttoconsolidatetheachievementsofpovertyalleviationandstrengthenandimprovepeople'slivelihood,wemustputtheproblemofreturningtopovertyduetoillnessatanimportantpositioninvarioussystemreforms.Atpresent,diseaseshavebecomeanimportantfactorthathindersthenationaleconomicgrowthandnationalprosperity.Perfectingthissystemwillhelptoimprovethesocialsecuritysystem,promotethecoordinateddevelopmentofurbanandruralareas,andimprovepeople'squalityoflife.Thegovernment,asthemainbodyofresponsibility,isresponsiblefortheimplementationofthissystem.Inrecentyears,Jinningisinacriticalperiodofdevelopmentandtransformation.Howtoimplementthemedicalassistancesystemfortheruralpopulationandpreventitfromreturningtopovertyduetoillnesshasgraduallybecomeanimportantissueaffectingeconomicdevelopment.ThispapertakestheresponsibilityofJinningDistrictGovernmentinKunmingintheprocessofimplementingtheruralmedicalassistancesystemastheresearchobject.Firstly,itexpoundstheconceptofgovernmentresponsibilityandruralmedicalassistancesystemintheory.Secondly,itanalyzesthenecessity,theproblemsandthereasonsfortheabsenceofresponsibilityofthegovernmentintheprocessofimplementingthemedicalassistancesysteminJinningDistrictbymeansofquestionnairesurvey.Finally,combinedwiththeliterature,itsummarizesthecorrespondingcountermeasures.Keywords:Medicalassistance,Assistancecontent,Assistanceprocess,Governmentresponsibility

目录TOC\o"1-3"\h\u一、绪论 一、绪论（一）农村医疗救助制度的研究背景我国现阶段已经全面建成小康社会，为全面建设社会主义现代化国家、实现共同富裕奠定了必不可少的基础。开启社会主义的新篇章不仅需要坚实的基础，而且必须巩固全面建成小康社会、脱贫攻坚的成果，防止“因病返贫，因病致贫”，为提高其生活水平，就需要进一步加强医疗救助工作的实施，切实保障人民的生活质量。，2018年，昆明市晋宁区人民政府办公室印发《晋宁区进一步完善城乡医疗救助制度的实施细则》，扩大实施医疗救助的范围，提高农村医疗救助工作的实施效率；2021年，昆明市出台《昆明市城乡医疗救助管理实施办法》，救助对象和救助范围与以往的政策相比，保障的范围进一步扩大。（二）基本概念界定与研究理论基础1.基本相关概念界定（1）政府责任当代公共部门的管理活动应该遵从以服务为导向的原则，政府作为人民的公仆，必须体现为人民服务的宗旨。现代经济社会中政府担任着五个角色：公共物品的提供者、宏观经济的调控者、外在效应的消除者、收入及财产的再分配者、市场秩序的维护者，并且分别承担相应的职责。本文所研究的医疗救助中的政府责任，是指地方政府在执行、实施、监督和反馈过程中需要承担的职责。清晰界定政府在医疗救助制度实施过程中的责任不仅仅只是一个定义或者解释，还需要充分考虑到当前地方的经济发展状况和许多行政因素的影响，具体来说，本文主要从政府作为公共物品提供者以及外在效应消除者的角度，分析政府财政投入责任、管理责任和监督责任。（2）农村医疗救助农村医疗救助简单来说就是指对农村贫困农民进行的社会救助，保障其基本的生活水平。截止2021年中国的农民大约为5.57亿人左右，占比40.42%，“十三五”时期我国农村贫困人口全部脱贫，进入“十四五”时期要把实现全体人民共同富裕摆在重要的位置上。巩固脱贫成果、全面建成小康社会是实现共同富裕的基础、是当下的重要之策。对于现在的农村脱帽的贫困人口来说，防止“因病返贫，因病致贫”是实现乡村振兴的兜底工作。本文通过收集数据资料将昆明市晋宁区农村医疗救助实施过程中政府的责任作为研究对象，更加明确政府责任，在此基础上农村医疗救助可以解释为政府对没有能力支付部分医疗费用的农村贫困人口依据救助对象、救助范围、救助标准和救助原则的相关规定对其再给予适当的医疗救助。（3）政府职能缺位政府职能是公共行政本质的反映，是作为对国家政治、经济和社会公共事务进行管理的行政主体应该承担的职责和具有的功能，具体包括政治职能、经济职能、文化职能、公共服务职能、生态职能，分别解释为保障人民民主和维护国家长治久安、组织社会主义经济建设、组织社会主义政治建设、加强社会建设、推进生态文明建设破题政府职能转变破题政府职能转变[M].中国政法大学出版社,201604.296.政府职能缺位被定义为政府在行政过程中，政府没有做或者没有做好应该做的而且应该做好的事情梁芳.梁芳.对政府在高等教育投资中职能缺位的分析[J].教育探索,2009(03):57-58.2.相关基础理论（1）公共产品理论美国经济学家保罗·萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中把纯粹的公共产品定义为某个或多数社会成员对该种产品或服务的享用并不妨碍其他社会成员同时享用，其他企业或者居民也不会因此而减少对该种产品或服务的享用，且具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性三个显著的特征刘思垚.刘思垚.地方政府在新型农村合作医疗中的职能研究——以辽宁省丹东市为例[D].浙江师范大学,2011.这类产品的特性决定了其无法通过市场资源配置进行优化，即市场失灵的领域，也就是政府经济活动范围或政府发挥作用的范围，需由政府生产和提供，实现资源配置效率的最优化。本文主要从政府作为公共产品提供者以及外部效应消除者的角度研究政府责任。（2）责任政府理论责任政府理论最早源于英国早期的议会弹劾程序，以英国的内阁制为例，政府的机构组成由议会决定，公共部门的重大决策需要经过法定程序由议会审议通过；反过来，政府需向议会承担政治责任，政府成员要为不当行为承担行政责任。责任政府除了要承担政治责任、行政责任外，还需承担法律责任和道德责任。随着社会的发展，许多国家制定了国家赔偿法，明文规定了政府的侵权赔偿责任，承担法律责任；在道德责任方面，责任政府应当遵循以公众利益为导向的社会正义原则，促使公民社会朝着公平、正义的方向发展，进一步推进个人与社会道德的完善。责任政府的核心在于“责任”二字，也就是公共行政人员要对上级负责、对公众负责，这里就是指公共行政人员的客观责任，而主观责任则是对忠诚、良知、认同的信仰。本文主要是从政府“客观责任”：财政投入责任、管理责任和监督责任等方面深入分析政府责任。二、昆明市晋宁区农村医疗救助制度实施现状昆明市晋宁区农村医疗救助制度由昆明市晋宁区医疗保障局负责具体运作，组织实施各项医疗保险、医疗救助等的法律法规和标准；对医疗保障基金实施监管；建全医疗保障基金监管体系；组织救助资金筹集和管理；履行对医疗保障药品、器材、服务设施等的管理职能，推动建立以市场为主导的价格机制；贯彻执行医疗保障基金信用评价体系和信息披露制度；推进医疗、医保、医药“三医联动”改革，进一步保障全区人民群众便捷就医，减轻医疗费用负担。晋宁区人民政府巩固拓展医疗保障脱贫攻坚成果，有效衔接乡村振兴战略的实施，深入推进“智慧医保”建设，提升区内电子医保凭证激活率，保障群众就医方便；落实全民参保计划，强化医疗保障知识宣传力度；落实异地就医结算，实现省内异地医疗机构“一站式”服务。（一）晋宁区农村医疗救助制度实施的主要举措1.明确救助对象2021年，昆明市出台《昆明市城乡医疗救助管理实施办法》，救助对象和救助范围与以往的政策相比，保障的范围进一步扩大。农村医疗救助对象被设定为农村五保户、脱贫户、低保户、以及经由民政部门调查核实并经同级政府审查批准的符合标准的农村特困户家庭成员、革命伤残军人、在乡老复员军人的重点优抚对象。救助对象的具体条件为：“三无”人员，即无劳动能力且既无法定抚养人又无生活来源的人、因自然灾害导致伤病的农民、参加基本医疗保险但个人负担医疗费用有限的人员、其他经各种救助仍有困难负担不起医疗费用的特困人员孙少伟.孙少伟.建立城市弱势群体社会保障制度[J].劳动保障世界,2006(5):1.2.严格执行救助标准俗话说无规矩不成方圆，晋宁区医疗保障局依据《晋宁区进一步完善城乡医疗救助制度的实施细则》严格执行救助标准，将农村医疗救助的内容划分为门诊医疗救助和住院医疗救助。门诊医疗救助划分为普通门诊救助和特殊门诊救助，普通门诊救助范围对象为特困供养人员救助比例为100%、特殊门诊救助对象为特困供养人员救助比例为100%、农村低保对象救助比例为70%,农村低保对象中的一、二级重度残疾人和60周岁以上的老年人特困供养人员救助比例为70%。住院医疗救助划分为普通住院救助和特殊住院救助，普通住院救助对象为特困供养人员的救助比例为100%;其他符合条件的按照一级医院80%、二级医院75%、三级医院70%；特殊住院医疗救助的救助对象为特困供养人员救助比例为100%、低保救助对象以及符合条件的其他特殊人员救助比例为一级医院80%、二级医院75%、三级医院70%。晋宁区普通门诊救助、普通住院救助以及特殊门诊救助、特殊住院救助是依据受助对象患病类型进行划分。特殊门诊、住院救助范围包括29种重特大疾病以及由医师认定的大病类型；普通住院救助范围就是除了特殊住院救助范围以外的患病类型均可以申请医疗救助。以医院的级别，同时参照符合救助条件的对象类别严格执行救助比例，有利于提高救助工作的效率，给予被救助人员应得的救助。3.规范救助资金筹集和管理晋宁区医疗救助工作坚持属地管理原则，设立财政专户，由定点医疗机构先行垫付符合条件的救助对象所需的医疗费用，其余的资金用于参加城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险的资金，救助资金由财政部门核实之后，拨至资金专户。医疗救助资金由民政部门按照规定进行审批，审批的材料包括身份证原件、定点医疗机构医生开具的病情诊断书原件、病历本、各项检查结果报告单原件、医疗机构收费收据原件、定点药店销售发票等，经审核，资料齐全且符合条件的人员，可以及时办理，并以书面形式通知申请人持有关证件到财政部门指定的金融机构领取救助金；救助资金的安排为晋宁区市级财政承担60%、县级财政承担40%。晋宁区医疗保障局坚持“量入为出”的资金管理原则，实行民主监督机制，做到政策公开、资金公开、救助对象名单公开。（二）晋宁区农村医疗救助制度实施的主要成效1.合理安排医疗救助资金使用2019-2022年晋宁区医疗保障局根据当年的经济发展水平，分别从财政拨款中发放用于医疗救助的资金，详细情况为2020年重特大疾病财政预算为216.21万元、城乡医疗救助财政预算为580.54万元；2021年重特大疾病财政预算108万元、城乡医疗救助财政预算为97.2万元；2022年城乡医疗救助财政预算为141932元。2019年由于机构改革，医疗救助资金预算纳入人力资源与社会保障局，具体预算资金支出并未公开。近四年来，晋宁区医疗保障局对于医疗救助资金的预算有明确的规定，实行预算资金分类管理，坚持量入为出的原则，合理安排救助资金的使用。2.“一站式”医疗救助建设取得成效“一站式”医疗救助是指符合医疗救助条件的救助对象在定点医疗机构看病时，在获得新型农村医疗合作保险或者城镇医疗保险保障的同时，还可以获得民政医疗救助资金，部分医疗费用由结算单位，也就是定点医疗机构先行垫付，最后由民政部门定期结算。“一站式”医疗救助的建设不仅简化了医疗救助结算手续，而且提高了医疗救助的效率，晋宁区自从2015年“一站式”医疗救助平台开展以来为困难群众提供了不少便捷，例如2019年一个季度通过“一站式”及时结算服务，住院和门诊共救助256人，结算金额为101624元，取得了不错的成效。“一站式”医疗救助的结算采用线上和线下相结合的结算方式，对于一部分文化程度不高的农民来说，申请流程显得更为复杂，所以这部分农民需要得到更多的申请流程指导。“一站式”医疗救助操作程序正在完善建设中，旨在提高使用率，惠及大众，一方面简化政府工作人员的工作流程，另一方面让需要救助的对象更快得到帮助。三、晋宁区农村医疗救助制度实施的政府职能缺位的问题表现及原因分析（一）问卷设计及调查样本基本情况1.问卷设计思路问卷通过借鉴有关医疗保障的调查问卷，基于昆明市晋宁区农村生活实际特点，针对晋宁区政府在农村医疗救助制度推行过程中的履责现状进行问卷设计。问卷第一个部分设计为调查者的基本情况，第二部分为问卷的主体，包括农民对医疗救助制度的认知程度、对政府履责过程中的满意程度，第三部分为农民认为政府部门应该改进的方面。2.调查样本基本情况调查样本以晋宁区部分村民为例，在网络上发放问卷，预期回收120份，其中有部分高龄老人无法自行填写，由作者以问答的形式代替调查者填写。有效问卷共收回114份，问卷回收率为95%，经过对数据结果进行整理，得出此次调查对象的基本情况，如表3-1所示：表3-1调查对象基本特征项目选项人数比例性别男5447.37%女6052.63%年龄18-30岁7263.16%31-50岁1614．04%51-70岁1513.16%71岁119.65%家庭人均年收入5000元以下4741.23%5000-10000元4236.84%10000元以上2521.93%健康状况很少得病5245.61%偶尔得病4438.6%经常得病97.89&长期患病97.89%就诊单位社区医院6859.65%一级医院4539.47%二级医院3026.32%三级医院3833.33%到目前为止，昆明市晋宁区不断的贯彻落实农村医疗救助工作，比如在资金安排方面、“一站式”医疗救助服务方面，都取得了不错的成效，但随着经济社会的发展，人民日益增长的美好生活需要对政府提出更高的要求，所以政府在农村医疗救助实施过程中还有所欠缺，根据问卷调查的结果，问及答卷者对当地农村医疗救助工作满意程度，如图2-1所示：图2-1当地农村医疗救助工作满意度调查情况图选择“不满意和“很不满意”的人虽然很少，仅占7.02%和1.75%，但是觉得“一般”的人数最多，占53.51%，这就说明了人们对政府在农村医疗救助工作方面满意度不高。晋宁区密切接触救助对象的公共部门为晋宁区民政部门、财政部门，符合救助条件的受助对象需要携带相关材料到民政局办理，再由民政局出具相关证明材料，由财政部门下发救助资金，通知救助对象到指定金融机构领取救助金，结合晋宁区民政局在农村医疗救助申请流程的工作方面出现的申请流程复杂和政府工作人民服务态度不佳的问题，说明政府未能在这项工作中积极的回应公众的诉求、积极的解决公众遇到的问题，满足公众的利益和需求。具体的职责缺位如下文所述。（二）晋宁区农村医疗救助制度实施的政府职能缺位的问题表现政府作为公共政策的推行者和执行者，制度推行和实施的好坏直接决定了政府责任是否落实到位，依据晋宁区政府在农村医疗救助制度实施过程中的缺位表现，也就说明了政府在制度推行方面有所欠缺。根据问卷调查结果，公众希望政府进行改进的方面如图2-2所示：图2-2农村医疗救助制度工作改进方面调查情况图1.财政责任承担不足如图2-2所示，有83.33%的人认为政府在农村医疗救助制度过程中应该加大救助资金的投入力度，说明政府在履行财政责任方面有很大的提升空间。农村医疗救助制度作为软公共产品须有政府来提供，合理安排医疗救助制度实施过程中的资金投入与安排，实现财政收支平衡，对于得到新型农村医疗合作保险的医疗补偿外，还有部分医疗费用负担不起的需要救助的对象来说，需要政府更多的帮助，从而促进社会公平，实现资源配置的最佳效率。2022年昆明市晋宁区医疗保障局新增加新冠疫苗费用财政补助资金预算，因财政紧张取消了重特大疾病医疗救助资金预算取消了重特大医疗救助资金的规划，进一步说明晋宁区各级政府在实施农村医疗救助制度的过程中在财政投入责任方面有所缺位。2.政府工作人员服务意识薄弱根据问卷调查结果，如图2-3所示，有10.53%的人对农村医疗救助制度的办理流程不满意，说明政府工作人员在医疗救助执行过程中存在服务意识薄弱的问题，具体表现为：图2-3农村医疗救助制度办理流程满意度调查情况图如图2-3所示，有64.91%的人对农村医疗救助制度办理流程持“一般”的态度，政府在简化办理流程以及政府工作人员的服务效果不是很好。对于一部分需要得到救助且文化程度不高的农民来说，工作人员所讲的普通话都可能造成他们之间的沟通困难，再加上复杂的申请流程更是成为农民对政府工作办理流程不满意的原因。基层政府工作人员更应该提高为民服务的办事意识，以这一群体的特点为基础，采用浅显易懂的方式提供优质的服务，这就需要加强工作人员的服务意识以及对农村医疗救助执行过程的熟练度。3.农村医疗救助制度内容宣传不到位晋宁区农村医疗救助制度的内容包括救助资金的安排、“一站式”医疗救助操作流程、救助范围及标准，符合救助条件的农民根据相关规定提交申请材料，经过各级政府部门的审核批准才能得到医疗救助资金，对于农村医疗救助制度的内容需要政府各部门加强宣传力度，使符合条件的救助对象得到基本医疗保障。如图2-4所示，“是否了解医疗救助制度的审批及发放流程”有31.58%的人“不了解”、57.02%的人“不是很了解”，这就证明政府在政策解读方面职责的缺位，进一步说明政府应当深入解读政策内容，用更好的形式向公众传达该项制度的具体内容。图2-4农村医疗救助制度的审批及发放流程认知度调查情况图4.农村医疗救助程序监督不到位根据问卷调查结果，如图2-2所示，有73.68%的人认为政府在农村医疗救助工作中需要改进监督工作。监督工作包括体制外和体制内的监管，即：对医疗机构的监管和对医疗救助程序的监管。晋宁区定点医疗机构中包含公立医院和民营医院，其中民营医院可以依据中央规定药品价格加价不超过15%，但其会以自己收益最大化的价格进行医疗收费，对于基层医疗机构的监管实施起来也比较困难。晋宁区当地人民政府对于乡镇民政办、区民政局和区财政局以及卫生局在医疗救助制度执行过程中救助资金流向、材料审查以及定点医疗机构资格审查的监管也存在不足的地方。有效的监督机制应当在一项政策的推行过程中贯彻始终，地方政府应当建全监督机制，提高政策执行的公开透明度，从而保障公众的知情权，促使政策执行力的高效性。（三）晋宁区农村医疗救助制度实施的政府职责缺位的原因分析在传统公共行政理论中，完全理性的经济人被定义为具备完整知识，并且能够从全局的角度预测各个决策的所有备选方案可能带来的所有结果，从而选出使自己受益最大化的方案，但事实上，人们对信息加工处理的能力是有限度的，作为有限理性人是无法按照充分的理性去行动的，即没有能力同时考虑多个决策方案可能带来的所有结果。具体而言，晋宁区人民政府作为一个有限理性的社会组织，首先，政府为了维护自身的利益会优先考虑财政能力，采取了一系列规避风险的措施，比如医疗机构级别越高医疗报销比例越低，这是为了避免大量的群众集中于级别高的医疗机构就诊，从而缓解财政压力。其次，由于医疗救助制度需要照顾的群体是特殊弱势群体，政府部门事实上不可能综合考虑到所有需要救助人群的切实需求，根据公共经济学理论，政府部门需要同市场机制协调配合，实现社会资源配置效率的最优化，这就造成被救助人与政府部门信息的不对等，导致防止因病致贫的救助政策实施效果不佳，从而使得公众对政府在实施医疗救助制度过程中有诸多需要改进的问题，提高政府责任意识，才能利于政府工作的有序开展。1.财政资金投入不足2020年至今全球仍然受到新型冠状病毒的影响，国民经济进入了“滞胀”阶段，消费需求下降，就业环境竞争激烈，进出口贸易遇上瓶颈期，要着力于鼓励消费扩大市场需求的同时，以国内大循环为主，打造自身实力基础，也就使得一些公共政策、制度的推行没有足够的运行资金。晋宁区人民政府承担了提供医疗保障服务的责任，但是在医疗保障服务的建设中没有充足的资金支撑其履行财政责任。农村普遍收入较低，对医疗保障服务的需求日益增加，但无法有力的吸引社会资金投入到医疗保障服务的建设中。由于财政资金投入不足、社会资金不能有力支撑农村医疗保障服务的运行，导致地方政府财政责任履行不到位。2.工作人员服务意识培训力度不足公共政策、制度实施之前需要进行政策解读，结合当地实际情况根据政策文件一一落实，一方面，若是政府工作人员服务意识不强烈，在面对诸如农村不识字或者文化程度较低的农民，可能会因为嫌麻烦、不耐心而忽视特殊群体对于政策、制度的理解偏差，导致公众对政府的不信任，不利于政府工作的开展。农村医疗救助制度惠及的对象一般是贫困、文化程度较低的农村人口，在办理对工作人员越来越简单的业务，但是对这样的农村人口来说不好理解的现代办公操作工具时，办理流程再复杂点，在很大程度上增大了工作人员与他们的沟通难度。3.农村医疗救助制度内容宣传渠道较窄现在晋宁区在农村医疗救助制度方面的知识宣传方式有定点药店滚动屏幕播报、村委会信息公示栏粘贴公告，宣传渠道较窄。在政策、制度的落实过程中若是宣传不到位，那么农民对于政策、制度更是很难理解，进而使得政府在付诸实施的过程中必将困难重重，比如针对农民这一群体的特殊性，救助范围包括的病种、申请条件、资料核查范围等更需要加大宣传力度、扩大宣传渠道。4.缺乏有效的监督机制根据以上的数据分析得出昆明市晋宁区人民政府在推行农村医疗救助制度的过程中缺乏有效的监督体系，具体的原因包括：（1）医疗机构监管不足晋宁区缺乏对医保局和财政局以及卫生局的联合管理，尽管监察委员会已经把医疗卫生机构列入监管范围，但是对于基层的监督还是有很大的困难。基层的医疗机构缺乏像政府一般的绩效考评制度和问责制，这就增加了监管的难度性。在实际生活中，晋宁区违规骗取救助金的现象时有发生，出现身份作假、冒名顶替、病情诊断书出具虚假证明获得救助金，这就说明区政府卫生局对医疗机构缺乏严格的监督。（2）医疗救助程序监管不到位晋宁区医疗救助的执行过程主要由民政部门负责，具体的流程为：首先，乡镇对救助对象提交的申请材料进行核实，申请材料包括救助对象身份证原件、定点医疗机构医生开具的病情诊断书原件、病历本、各项检查结果报告单原件、医疗机构收费收据原件、定点药店销售发票、享受社会救助的有关证明材料（低保证、特困供养证等），如果是代人办理则需要提供代办人身份证原件。在5个工作日内，组织人员进行入户调查、审核，对符合条件的申请人报区级民政部门审批；其次，民政部门经核实材料，材料齐全的且对符合救助条件的对象，即时办理，开具证明材料；最后，民政部门在接到申请材料后，在5个工作日内完成审批，区级财政部门在接到审批表后，在3个工作日内将救助资金打到指定金融机构，并以书面形式通知救助对象到指定金融机构领取救助金，若不符合救助条件的，将其有关材料退回乡镇，并书面说明理由。在上述一系列过程中，对政府工作人员的专业水平有着相关的规定，工作人员应当严格按照规定执行，但是，通过对晋宁区内的情况调查发现，乡镇一级在5个工作日内完成入户调查、审核申请材料，民政部门在5个工作日内完成审批，财政部门在3个工作日内完成资金入户存在不及时处理以及资料审核落实不到位的问题，造成受助对象不能及时得到救助资金的现象，这就说明区政府对相关工作人员在医疗救助执行过程中存在监管不足的问题。四、在农村医疗救助制度实施过程中全面履行政府职能的建议农村医疗救助制度属于软公共产品，具有很强的公共性质，若由经济市场提供，将很难获利或者无法获利，在市场机制的框架内，属于市场“失灵”的领域，所以通过市场难以实现资源配置效率的最优化，必须由政府直接提供，承担推行和落实制度的责任。贯彻落实农村医疗救助制度，就需要更加明确政府作为公共物品提供者以及外在效应消除者的财政投入责任、管理责任和监督责任。首先，必须进一步扩大救助对象范围，农村医疗救助对象虽然涵盖了大部分农户，但是对于农村的家庭来说，若家中有人突然患重大疾病，加大了家庭经济负担而成为新的贫困人群，这与巩固脱贫攻坚成果，实现全体人民共同富裕的美好愿景相违背。其次，增加救助形式及内容，社会多形式的救助方法有利于减轻财政负担，但是作为公共产品的医疗救助制度完全由社会组织供给是不可能的，但是可以从社会组织中筹集资金，同时加大宣传，提高社会组织的社会威望，使得社会组织获得精神鼓励而乐于提供救助资金。基层政府作为连接公众和上级政府的桥梁，也是最能密切接触的政府部门，建立政府与公众的双向信任机制也是必不可少的一环，要做到言之必行，“信用”不管是在企业还是在公共部门都是保证政策稳定性的“必杀技”。在下达通知、实施细则等内容就要树立威信力，以强制性的手段推行、实施、监管政策落实情况，在公众面前建立具有公信力的政府。具体的对策如下：（一）完善政府财政投入责任1.扩大对农村医疗救助制度的资金投入加大对医疗救助制度的资金投入，充分发挥医疗救助在医疗保障体系中的兜底作用，防止“因病致贫、因病返贫”，巩固脱贫攻坚成果，振兴乡村可持续发展。由于农村医疗救助制度的公共产品属性，完全由市场提供是不可能的，一方面可以扩大救助资金的筹集渠道，吸引社会组织进行投资，实行对社会组织实名鼓励、精神鼓励的方式，使其乐于提供救助资金，另一方面细化城乡医疗救助的资金投入比例，扩大农村医疗救助资金的投入，这样不仅可以扩大农村医疗救助制度的资金投入，而且更进一步完善政府财政投入责任，树立人民群众满意的服务型政府形象。2.扩大对疾病预防的资金投入加大对疾病预防的投入，目前社会发展迅速，疾病也更加多种多样，对于疾病预防必不可少，这样不仅有利于提高人民的生活质量、降低疾病发病率，而且还能在很大程度上减少政府在财政上的支出。可以扩大开展宣传疾病预防知识的资金投入，请相关疾病预防中心的专家面向公众开展疾病预防知识讲座；提高农村医疗设备水平，做到早筛查早治疗，一方面缓解医疗救助资金的财政压力，另一方面提高农村人口预防各种疾病的能力。（二）提高政府工作人员服务意识新公共服务理论认为，行政人员并不是行政单位的所有者，政府的所有者应当是公民，行政人员有责任通过担任公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的推动者和基层领导等角色来为民众服务李坤.李坤.新公共服务理论下的公务员角色变革[J].思想战线,2009(S1):2晋宁区乡镇、民政部门、财政部门的工作人员，首先应该接受更多的岗前培训，民政局积极与卫生局协调联系，通过建立QQ办公群、线上会议的方式，对相关部门工作人员进行办理流程、材料审核、入户核实进行培训；其次要坚持服务群众，以公共利益为出发点，基层工作人员不仅要回应“顾客的需要”，而且要建立信任和协作的公民关系，需要更加强调包容性的行政模式。（三）扩大农村医疗救助制度内容宣传渠道图4-1医疗救助部门信息获取途径调查情况图针对不同的地区，采用具有针对性的宣传方式，明确不同疾病的宣传方式。根据问卷调查结果，问及答卷者“通过什么途径知道医疗救助部门”时，“听亲戚、别人讲”占59%；“村或乡镇宣传”占54%，具体情况如图4-1所示。政府要做到因地制宜，结合农民的实际情况进行宣传，充分发挥新时代新媒体的宣传作用，可以开展相关讲座、宣传口号，还可以唱花灯、排演舞台剧、怕小视频，用当地人最容易接受的方式进行宣传，在宣传内容上也应该客观准确，消除民众的顾虑，使其真正明白农村医疗救助制度的内容。（四）完善政府监督责任1.加强对医疗机构的监督定点医疗机构作为事业单位，接受政府领导，具有一定公益性质的机构。定点医疗机构所需的生产经费须由公共财政支出，参与社会事务管理，其宗旨是为社会提供服务。定点医疗机构担任医疗服务的重要角色，自身的服务水平和质量直接影响医疗救助的质量，因此有必要加强对定点医疗机构服务行为的监督。加强对定点机构服务行为的监督，第一，可以采用就医患者评价满意度的方式，定期审查定点医疗机构的服务水平，增强患者满意度高的医疗机构的征信力、将不合格的医疗救助定点机构列入征信黑名单，定期向社会公开评价结果；第二，扩大违法举报的渠道，在政府信息公开栏粘贴举报电话、积极宣传政府相关机构微信公众号，同时采取匿名举报的方式，最大程度保护举报人的相关信息，充分发挥社会力量，保证医疗费用支出的合理性。2.加大对救助程序的监督力度医疗救助执行过程需要不同层级以及不同部门之间的协同配合，执行过程的效率及质量将直接影响医疗救助的实施效果，主要涉及到定点医疗机构、乡镇、民政部门、财政部门之间的配合。首先，定点医疗机构需要提供医生开具的病情诊断书原件、病历本、各项检查结果报告单原件、医疗机构收费收据原件、定点药店销售发票等；其次，相关申请材料由乡镇民政部门进行入户核实、资料审查；最后，由区民政部门和财政部门完成整个救助执行过程。在医疗救助执行过程中就需要加强事前、事中、事后的监督力度，首先，通过严格监督工作人员审查效率，坚持要性优先的原则，对于重特大疾病的审查应当尽早完成、优先审批、优先救助，尽可能为救助对象提供更多的保障；其次，加强乡镇、民政部门、财政部门之间的合作监督，相互监督的合作方式有利于提高办事效率。五、结束语近几年来农村医疗救助在推行过程中取得了不错的效果，地方各级政府也正在加强自己相应的责任感。农村医疗救助制度作为公共产品始终决定了政府是农村医疗救助实施过程中的责任主体，需要承担管理责任，完善制度推行程序；承担财政投入责任，合理准确预算医疗救助资金的支出明细；承担监督责任，政府作为医疗投资的关键主体，农村医疗救助的公共属性决定了政府加强监管的必要性。政府在医疗救助制度实施过程中的职能履行不到位问题可以通过加强政府的服务和监管意识，同时灵活利用各种社会力量，开通多方渠道，提高政府工作效率，维护政府在公众面前的公信力。以昆明市晋宁区为例，将政府责任作为研究对象，分析出政府在农村医疗救助制度实施过程中存在的职能缺位问题主要有：财政责任承担不足、政府工作人员服务意识薄弱、宣传力度有待提高、监督体系不健全等问题。为了解决上述问题，本文提出了相应的对策，即：扩大财政资金投入、加强政府工作人员服务意识培养、加大宣传力度、加强对医疗机构的监督、加强农村医疗救助执行过程监督力度，旨在提出晋宁区在农村医疗救助制度实施过程中政府职能补位的建议。

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