浅谈澜沧县农村低保政策执行现状及对策研究x

摘要随着我国政治经济发展，我国农村生活水平已较以前发生了质的改变。但是依然避免不了我国仍然存在较多贫困人员，为了解决这一问题农村低保政策现今依旧沿用。本文通过澜沧县为例分析农村低保政策执行情况，分析澜沧县在执行低保政策过程中存在的问题。经调查后发现，执行主体方面等方面存在问题。问题的产生包括多方面原因。如存在执行主体效率低下的原因就是工作人员工作素质不够高；出现目标群体参与程度不够的原因为政策宣传工作仍然不全面等。为了解决仍然存在的问题，应当采取加强对于农村低保工作执行主体的培训，提高干部的工作素养和工作水平等多种方法，不断发现问题并且解决问题，从而真正为困难群众解决问题。关键词：农村低保政策；公共政策执行；财政约束因素AbstractWithChina'spoliticalandeconomicdevelopment,China'srurallivingstandardshaveundergonequalitativechangescomparedwiththepast.However,itisstillinevitablethattherearestillalargenumberofpoorpeopleinChina.Inordertosolvethisproblem,theruralsubsistenceallowancepolicyisstillinusetoday.ThispaperanalyzestheimplementationoftheruralsubsistenceallowancepolicythroughLancangCountyasanexample,andanalyzestheproblemsexistingintheimplementationofthesubsistenceallowancepolicyinLancangCounty.Afterinvestigation,itwasfoundthattherewereproblemsinthemainaspectofexecution.Therearemanyreasonsfortheproblem.Ifthereisareasonfortheinefficiencyoftheimplementingentity,thequalityofthestaffisnothighenough;thereasonfortheinsufficientparticipationofthetargetgroupisthatthepolicypublicityworkisstillnotcomprehensive.Inordertosolvetheremainingproblems,weshouldadoptavarietyofmethodssuchasstrengtheningthetrainingoftheexecutivesubjectsofruralsubsistenceallowance,improvingtheworkingqualityandworkinglevelofcadres,andconstantlyfindandsolveproblems,soastotrulysolveproblemsforpeopleinneed.Keywords:Ruralsubsistenceallowancepolicy;publicpolicyimplementation;Financialconstraints目录引言 1(一)研究背景 1(二)研究意义 11.理论意义 12.现实意义 1(三)研究方法 21.文献分析法 22.实证分析法 2二、相关概念及理论概述 2(一)相关概念 21.农村低保政策 22.公共政策执行 23.农村低保政策动态管理 2(二)理论概述 31.福利经济理论 32.马斯洛需求理论 3三、澜沧县农村低保执行现状及问题和原因分析 3(一)澜沧县低保政策执行现状 31.政策执行基本情况 32.政策保障范围分析 4(二)澜沧县农村低保政策实施存在的问题 41.农村低保政策的执行主体工作效率低 42.农村低保政策目标群众参与性不高. 43.农村低保政策运行过程规范性较低 54.农村低保政策边缘户界定困难 5（三)澜沧县农村低保政策实施存在问题的原因分析 51.农村低保政策执行主体工作水平不够高 5

(1)农村低保相关工作人员的工作量与工作人员数量不匹配 5(2)部分农村低保相关工作人员学历不高 5

(3)农村低保相关工作人员积极性低 62.农村低保政策宣传不到位 6

(1)农村低保政策目标群体信息获取能力弱 6

(2)相关部门对农村低保政策宣传不够 6

3.缺乏对农村低保政策的监督 6

(1)监督机制不够规范 6

(2)目标群体监督力度不够 6

4.低保对象收入核算困难 6四.澜沧县农村低保政策实施存在问题的应对措施 7(一)提高农村低保政策执行主体工作力量工作水平 71.扩大低保政策执行队伍 7

2.加强对农村低保政策相关工作人员培训 7(二)提升农村低保政策目标群众参与度 7

1.发展多种民众信息获取渠道 7

2.加大政策宣传 7(三)不断规范农村低保政策运行程序 7

1.完善农村低保政策监督机制 7

2.积极鼓励民众参与相关监督 7(四)合理界定边缘户 7五、结束语 8参考文献 9附录 11致谢 12.文献分析法通过阅读与社会保障、社会救助和农村低保政策相关的资料，并在此基础上整理分析，了解澜沧县农村低保政策实行相关的文献资料，为论文提供有力的理论依据。实证分析法运用实证分析法中的实地调查法，在澜沧县实地进行考察，搜集相关资料，并统计分析，探讨澜沧县农村低保的现状，并提出改进方法。同时通过实证分析法中的询问法，面对面的与澜沧县民政部门及其相关工作人员进行交流，与享受过农村低保或没享受过农村低保的相关人员进行访谈，获取看法意见。

二、相关概念及理论概述（一）相关概念1.农村低保政策我国根据现实国情提出了农村最低生活保障政策，通过物质补助保障目标群体的生活权利，其根本目的就是满足农村贫困人口的基本生活需要，带动全社会发展。在全面打赢脱贫攻坚但却无法消除绝对贫困的社会现实情况下，实现农村低保政策继续促进我国中国特色社会主义的资本相对公平。

目前对于农村低保政策的具体概念界定许多学者都给出自己的意见。例如有学者认为，农村最低生活保障政策是国家对农村地区无法定抚养人、丧失劳动能力、没有基本生活来源的人或者因为天灾人祸等造成无法维持基本生活的农村居民，给予一定的物质帮助的一种制度政策[1]。有的学者认为，所谓的农村最低生活保障政策是指农村居民由于各种原因，无法维持最基本的生活的，国家和政府按照一定的程序给予其物质上的帮助，以使其生活达到社会最低生活标准[2]。综上，农村低保政策是以家庭人均收入低于标准的人群作为目标群体，通过财政补助等方式保障其基本生活，从而达到推动农村发展与社会发展。

2.公共政策执行

很多学者都对公共政策的含义进行了不同的研究与解释，观点丰富。钱再见指出公共政策执行是一个关键的过程，将直接影响到执行目标的实现，并且认为公共政策执行的动态效果比较重要[3]。林水波等人在研究中提到:“政策执行并不是固定的过程，而是处于动态变化过程中，必须结合构建的原则来组织人员完成具体的工作，所有人员密切配合、各司其职，共同致力于公共政策目标的实现”[3]。虽然各位学者解释不一，但是万变不离其宗，即本质上都认为公共政策执行包含了许多具体的执行行动。

公共政策的执行就是一个不固定的过程，根据前期制定的内容进行动态灵活的调整，最终达到公共政策执行目标的成功实施。

3.农村低保政策动态管理农村低保政策的实行是一个动态管理的过程，它主要包括农村低保对象的“进”“出”。前者即农村低保对象的选择方面，需要严格依照相关标准来进行收入核算与审查，使得真正符合标准的对象能够切实享受到相关待遇。而后者主要包含的是农村低保对象的退出方面，相关部门要及时准确的跟进农村低保对象的生活条件状况，监督对于生活条件得到相对改善的家庭与个人及时的退出。综上，农村低保政策的实施过程是一个动态和灵活的过程，通过严格把控农村低保对象的“进”与“出”，发挥好农村低保政策该有的作用，真正实现农村低保政策的动态管理。(二)相关理论福利经济理论

在19世纪70年代，因为社会化大生产而导致人们失业，给资本主义统治带来了巨大的威胁，所以资产阶级不得不被迫开始考虑社会福利问题，由此催生了福利经济理论的诞生。福利经济学的主要内容是相对平等地分配社会福利，从而达到“福利管理国家”。

福利经济理论指的是通过各种社会组织团体及国家充分运用津贴，补助，公共设施等来达到提高社会成员生活水平与生活质量提高的目标。而农村低保政策是中国政府为了改善农村地区贫困人口生活状况而采取的再分配的一种方式，是为了保证我国农村贫困人口最基本日常生活，对于农村地区发展具有重要意义。2.马斯洛需求理论

马斯洛需求理论包括生理、安全、社交友谊、尊重以及自我实现的需求。而只有当我们低层次的基本需求得到满足以后，我们内心才会出现追求其他更高层次的需求，而追求更高层次的需求会成为一个人发展的动力。在某些发展中国家，农民的基本温饱问题并未完全解决，故第一发展层次的需求无法得到充分满足，阻碍了向更高层次发展需求的追求。而农村低保政策是通过金钱、物质等方法去满足我国农村贫困人口基本生活需求，从而推动农村贫困人口不断的迈向更高层次的需求阶段。三、执行现状及问题和原因分析（一）澜沧县低保政策执行现状1.政策执行基本情况澜沧县作为云南省普洱市下辖县之一，县境主要位于云南的西南部，因东临澜沧江故得名。澜沧县在社会保障兜底一批工作中，始终坚持以人民为中心的发展思想，严格按照政策落实，农村低保保障标准从2014年的每人每年2268元提高到2020年4620元。目前，全县有城乡低保对象27069户67647人，2020年1-7月累计发放城乡低保资金11451.65万元（其中有农村低保对象26325户66716人，累计发放农村低保金11146.38万元）。有城乡特困供养对象1524户1564人，2020年1-7月，累计发放城乡特困供养资金874.75万元（其中有农村特困供养对象1502户1541人，累计发放农村特困供养资金860万元）为贫困群众筑牢一张“兜底网”为贫困群众筑牢一张“兜底网”澜沧县这样做[EB]./s?id=1674414900962890214.(1)低保具体申请审批程序如下:①申请受理。符合条件的农户均有资格申请农村低保补助，乡镇政府不得无正当理由而拒绝申请。此外农户还可委托村委会进行申请。②经济状况调查。村委会派相关工作人员协同乡镇政府入户进行农户家庭情况调查，工作人员应仔细核实农户申请资料的真实性，若经调查核实不符合条件的不予纳入保障。③民主评议。调查结束后，乡镇政府组织成立相关评议小组对入户调查结果进行分析评议，评议小组须乡镇人民政府工作人员参加，县民政局可派相关人员参加，最终评议结果须有2/3以上参会人员同意。对评议结论有争议的，应根据农户家庭情况，合理合法作出评议结论，并将评议结论上报于乡镇政府。④审核。作为低保审核责任主体的乡镇政府应根据入户调查结果等，做出是否给予最低生活保障补贴的意见和建议，再将审核意见报由县民政局审批。⑤公示。要严格按照最低生活保障公示制度进行公示，公示时间为7天，在申请人所在村委会予以公示。⑥资金发放。财政部门应当为救助家庭在相关合法金融机构办理账户,也可借助社保卡等方式发放补助资金,如若遇到法定节假日,可提前发放最低生活保障补助,并及时告知被救助人。2.政策保障范围分析澜沧县农村低保政策的保障范围具有明确扩大的趋势，不仅是农村低保覆盖的范围逐渐由过去的单一基本生活保障发展到现如今包含如教育等方面保障；还将困难情况进行分类，如将极其困难的家庭划分为A类，将患有长期慢性病并且家庭人均收入低于我县标准的家庭划分为B类，2021年7月起，全县农村最低生活保障标准由每人每年3504元提高到4600元。农村低保A类从每月292元提高到332元、B类从每月217元提高到257元、C类从每月164元提高到204元。今后，保障标准、保障资金和家庭财产情形按照上级当年确定情况执行。(二）澜沧县农村低保政策实施过程中存在的问题1.执行主体工作效率低基层政府作为农村低保政策的执行主体，是该政策实施的主力军，所以相关工作人员的工作效率直接影响到政策实施效果。在低保户认定过程中，乡镇政府工作人员根据家庭经济状况核对和民主评议等程序的情况对审批是否通过给出意见，再将相关材料交由民政局，审批时间一般无法估计，除此之外还经常出现需要补交相关证明材料的情况，所以极易导致贫困人员甚至出现放弃低保申请的局面，故而执行主体的工作效率不高。2.目标群众参与性不高马斯洛需求理论认为人只有低层次的需求得到满足后才会驱使着人往满足下一个需求发展。而低保政策的目标群体正是因为基本生活需求无法得到保障才成为了低保救助的对象，故而很难要求其主动参与到农村低保政策的过程。所以面临的难题就是家庭人均收入低于标准线的贫困人员的农村低保政策的目标群体，即使享受着低保带来的益处，但是许多贫困群众只在乎自己可以因为低保政策获得多少资金补助，对于低保政策如何实施和包括哪些环节却漠不关心，存在着对于低保政策执行环节参与度不高的情况。以下是我在实地调查走访中的一些案例：案例1:澜沧县上允镇芒角村民委员会那郎组王某，男，67岁，低保户“我没文化，情况你们也看到了，媳妇身体也不好，孩子也是脑子有点问题，我们是有困难就找大队，低保也是大队帮我申请的，大队需要什么证件我就准备什么，我们都不懂”案例2:澜沧县上允镇芒角村民委员会芒那组刀某，女，46岁，非低保户“我是知道有低保那么一回事，但是这低保名额给谁不是村干部说了算吗？”由上不难看出，目标群众参与度不高，需要提高参与度。3.政策运行过程规范性较低民主评议程序作为低保户认定的重要环节应当做到公平公正公开。但目前仍然存在部分村寨内定低保对象而民主评议只是走个流程。还存在对低保对象确定公示制度毫不在意，随意公示几天。乡镇民政部门审核后再交由县级民政部门审核通过后，经由县级民政部门相关核实确定情况后，才最终完成审批流程。还有甚者只是假装贴于宣传栏拍完照片即刻就将公示撕毁的情况。4.边缘户界定困难低保边缘户指的是人均收入比低保对象人均收入稍高一点的，但是仍在低保标准线上下徘徊的群体，自身抵御各种风险能力不强，同时也无法得到相对应的帮助与扶持的群体。因外出务工的收入或养殖业等具有不稳定的情况，故导致低保边缘户界定的过程中存在困难。（三）澜沧县农村低保政策实施存在问题的原因分析1.农村低保政策执行主体工作水平不够高（1）农村低保工作人员的工作量与工作人员数量不匹配大多村一级的农村低保工作人员基础性工作较为繁杂，不仅需要负责对申报的低保家庭情况进行实际核查，还需要负责村寨里其他如卫生的方面的工作，导致村干部等相关工作人员难以高质量高水平的完成相关工作，因此低保政策执行的效率会有所下降。如澜沧县上允镇芒角村村委会在职村干部仅为7名，辖区村民小组为15个，再如辖区下的芒京组现今只有三名正式村干部，村户达到120余户，村民将近400人。（2）部分农村低保相关工作人员学历不高部分村干部的学历较低，中小学学历的也不为罕见，所以在进行农村低保相关工作的时候容易受制，存在模糊或重复填写材料，其次有部分干部整体年龄偏大，工作热情与工作工作耐心相对较低，从而导致无法及时的学习掌握最新的农村低保政策要求。这些都容易造成农村低保政策实施的效果降低。此外，农村低保工作除了要求工作人员熟知相关政策内容以外，还需要掌握一定心理知识，对工作人员提出了更高的要求。如澜沧县上允镇芒京村村干部学历年龄调查结果如下：表1澜沧县上允镇芒京村村干部学历、年龄调查姓名学历年龄吴阳春初中35王亚渝初中40刀岩板小学47（3）农村低保相关工作人员积极性低在少数干部眼里干多少做多少反正都一个样，我每个月也只能拿到那么多工资，存在多一事不如少一事的心理，工作热情有待提高。再加上不论是村干部还是镇干部工作内容都比较多，所以难以保证低保工作的效果。2.农村低保政策宣传不到位（1）农村低保政策目标群体信息获取能力弱有的低保户因为年龄或者文化素质等方面的限制，对于村干部讲解的政策内容或者政策实施程序等无法理解也不在乎，只关心自己每个月可以得到多少钱，不主动去了解相关政策。哪怕每个月已经领到了低保补助，但对于低保政策的基本标准等一知半解。（2）相关部门对农村低保政策宣传不够农村低保相关部门因基层干部的数量有限，经费也有限，不够重视农村低保政策宣传。存在部分村寨没有充分利用公示栏等宣传工具，也不进行入户宣传。3.缺乏对农村低保政策的监督（1）监督机制不够规范有效的监督是保证政策执行透明化的要点之一。监督机制需要事前、事后、事中相结合，但现如今的监督大多以事后为主，当低保资金发到低保人员手里相关民政部门才进行复核，致使监督的效果不怎么样。乡镇的核查监管部门也因为工作量繁杂和工作经费限制等原因，故没时间详细的进行核查监督，听信于村干部的调查情况。县级民政监督机制单一，缺乏创新，致使农村最低生活保障金无法相对公平的分发到农户手中。（2）目标群体监督力度不够因为许多村民民主意识较为淡薄，受教育程度低，加之对于农村低保政策一知半解，缺乏维权意识，有的低保名额是村干部主动帮助申请的，故而导致村民大多无法履行监督责任，哪怕有不法行为，选择睁一只眼闭一只眼，不敢去举报相关干部，害怕自己被打击报复。最终导致目标群体监督力度不够。4.低保对象收入核算困难即使现在对于低保户家庭收入等方面的收入核算进行了明确化，但是在具体核算过程中并不是那么容易，因为大多农民的收入除了存在不稳定的特点以外，还包括一部分隐性收入。当相关工作人员进行收入核算时，难以避免部分农户存在瞒报、遮掩的情况。而农民收入的重要组成之一就是农业收入，但是村民靠种植业获得的收入极易受天灾人祸的影响，农产品的生产销售各方面都具有一定的季节性，也容易受到市场价格的制约，故低保户收入核算存在一定的难度，导致收入核算工作人员只能依靠观察农户家中物件来大体判别收入情况。澜沧县农村低保政策实施存在问的应对措施（一）提高农村低保政策执行主体的工作力量工作水平1.扩大低保政策执行队伍积极引进优秀人才，在工作人员专业方面做出具体要求，可从大学生队伍中选拔优秀人才进入农村低保工作体系，建设低保工作专门、高效率的队伍，有效保证低保工作有序高效的开展，减少由于工作人员身兼数职而导致的工作效率低下。利用好干部考核机制，将低保工作成效作为工作考核的指标之一，进行定量与定性的考核。定性方面要对整体的低保工作进行考核评估，定量上要求考核目标群体满意度等方面，从而一定程度上减少干部不愿认真工作的情形从而提高低保工作人员的积极性。2.加强对农村低保政策相关工作人员的培训加大培训力度，提高农村低保政策工作人员的工作水平和工作能力，将现代计算机技术等培训内容纳入到工作培训的项目，确保政策执行工作人员能够与时俱进，业务工作能力得到提高，从而达到提升工作效率的目标。除此之外澜沧县作为典型的少数民族地区，也应当积极培养少数民族干部，以便更好的与少数民族进行沟通。（二）提升农村低保政策目标群众的参与度在该政策实施过程中，目标群众的参与度一定程度上影响到了政策的实施效果。故而我们应当提高低保户的参与度，不仅要扩宽民主监督的渠道，如网络监督渠道等多种方式。民政部门也可派遣相关工作人员开展线下的政策宣传会等，帮助村民尤其是低保户了解到低保政策的具体内容，从而有效提高村民们对于该政策的重视，积极主动的与村民进行沟通交流，做到村民真正参与进来，提高低保对象对于低保政策执行程序、保障标准等内容的了解度，提升政策执行的透明度。（三）不断规范农村低保政策运行程序在民主评议的过程中，应当严格遵守其程序。遵守公平、公正、公开的原则，采取实事求是的执行方法，向相关低保户做出要求即不能伪造家庭实际情况。除此之外，采用现场评议的办法，拒绝事后补充相关内容，确保评议程序相对的公正性。建立健全监督机制，通过不定期的走访低保户，掌握实际生活状况，以便监督低保相关工作是否进行了有效的开展；可成立本村监督小组，通过经常性的落实核查全程监督低保工作的开展。（四）合理界定边缘户对于边缘户的界定，应当建立专门的澜沧县边缘户数据库，派专人负责采集各户的收入情况等基本信息，形成一定的监测网络，为做好农村低保工作提供技术支持，从而以便于选择农村低保目标群体。而澜沧县作为典型的直过民族地区，人口情况相对复杂，经济比较落后，应当根据实际建立符合澜沧县本地的收入核算办法。要根据居民的综合购买力与实时经济发展状况不断调整，考虑农产品价格的波动与产业发展风险。如澜沧县许多乡镇以种植甘蔗为主，根据甘蔗的市场价格，在核算农户种植甘蔗收入时制定一个区间，多少亩的种植对应多少收入区间，在一定程度上确保数据具有合理性。遇到家庭收入不稳定的情况下，按照提出申请的前一年的收入进行计算。五、结束语澜沧县作为地方的基层行政单位，对于农村低保政策的实施具有直接责任。本文选择澜沧县作为研究对象，符合提高基层政府行政能力的趋势，对于不断改进农村低保政策的执行具有一定的借鉴意义。本文在对澜沧县的调查过程中得出了以下结论：(一).调研过程中发现澜沧县农村低保政策执行中存在以下问题，农村低保政策的执行主体工作效率低、农村低保政策目标群众参与性不高、农村低保政策运行过程规范性较低、边缘户界定困难等。而不同地区存在不同问题，要根据实际情况来分析。(二).根据本文的研究，在完善澜沧县农村低保政策执行方面提出对策：提高农村低保政策执行体工作力量工作，包括扩大低保政策执行队伍、加强对农村低保政策相关工作人员培训；提升农村低保政策目标群众参与：发展多种民众信息获取渠道、加大政策宣传；不断规范农村低保政策运行程序：完善农村低保政策监督机制、积极鼓励民众参与相关监督；合理界定边缘户寻找符合现代社会的农村居民收入核算办法。由于本人理论水平有限，对其深入研究有局限性，代表性较弱，故论文还存在许多不足之处。但仍然希望本文针对农村低保政策执行提出的对策能够对于新时代的农村低保执行能够有一定的借鉴意义，真正发挥好该政策的作用。参考文献[1]郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思考[M].北京:商务印书馆,2000:10.[2]刘泉秀.基于SPSS的城镇与农村低保标准分析[J].中外企业家,2019(24):236-237.[3]钱再见.公共政策执行的风险与对策[J].理论探讨,2001(05):72-73.

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