论农村信用社政府的权责配置

论农村信用社政府的权责配置

2003年6月，国务院发布了《关于深化农村物资和房改改革的通知》（国发15号），新的农村物资和房改后的试点逐步在全国范围内展开。改革七年来,农村信用社新型监督管理体制基本建立,相关主体开始履行职能,但由于履职中存在权责配置错位问题,导致管理体制向改革前复归。本文拟在分析管理体制改革已取得成效、面临问题及成因的基础上,探讨进一步深化改革的方向。一、改革的有效性(一)省级政府主导,专兼职,强化履职责任2003年改革前,中央政府是农村信用社的管理主体,中国银监会作为其代表同时履行对农村信用社的依法(行政)管理职能、金融监管职能、行业管理职能,并承担着由此带来的全部责任(如金融风险处置责任)。改革后,农村信用社的管理交由省级政府负责,省级政府要全面承担对辖内农村信用社的管理和金融风险处置责任。同时,为了督促省级政府良好履职,强化履职责任,有关文件规定,省级政府要按照政企分开的原则,对辖内农村信用社依法实施管理,不得干预其具体业务和经营活动,不得将农村信用社的管理权下放给地(市)、县(市)、乡(镇)政府。对高风险农村信用社的处置,在省级政府承诺由中央财政从其转移支付中扣划的前提下,中央银行可以提供临时支持。上述分析说明,随着新型农村信用社管理体制的建立,农村信用社的管理主体已由中央政府变更为省级政府,这也有利于实现将农村信用社改革成为社区性地方金融机构的目标。(二)省级政府是否可作出职权对称按照新型监督管理体制的要求,省级政府承担对农村信用社的管理职责,就是将对农村信用社的依法管理职能交由省级政府承担,从而实现了依法管理职能与金融监管职能的分离。具体表现:有关文件规定,省级政府应坚持政企分开的原则,对农村信用社依法实施管理,不得干预农村信用社的具体业务和经营活动。同时,为了防止20世纪80年代末、90年代初农村合作基金会等事件重演,有关文件明确规定,省级政府不得将对农村信用社的管理权下放给地(市)、县(市)、乡(镇)政府,以防止省级以下政府对农村信用社的行政干预。从目前的实践看,省级政府较好地执行了这项政策规定,按照中央政府的要求,由自己履行对辖内农村信用社的依法管理职能,并未将管理权进一步下放。为了促使省级政府尽职履行对辖内农村信用社的管理职能,按照责权对称的一般原理,有关文件同时规定,省级政府统一组织有关部门防范和处置辖内农村信用社金融风险,对高风险农村信用社的处置,在省级政府承诺由中央财政从其转移支付中扣划的前提下,中央银行可以提供临时性支持。这说明,农村信用社金融监管部门的职责是协助、配合省级政府处置金融风险,但不承担金融风险的处置责任;省级政府在获得对辖内农村信用社依法管理职能的同时,承担了处置辖内农村信用社金融风险的全部责任,从而实现了依法管理职能与金融监管职能的真正分离(穆争社,2007)。(三)成立农村中介组织,实行农村市场管理建立新型的农村信用社管理体制,在明确将农村信用社的管理交由省级政府负责的同时,有关文件规定,省级政府可本着精简、高效的原则,结合当地实际情况,成立农村信用社省级联社或其他形式的省级管理机构,在省级政府领导下,履行对辖内农村信用社的管理、指导、协调、服务职能。农村信用社省级管理机构是由辖内农村信用社自愿入股组成,实行民主管理,主要履行行业自律管理和服务职能,具有独立企业法人资格的地方法人金融机构。这说明,在实现了农村信用社金融监管职能和依法管理职能分离后,也将行业管理职能从中国银监会身上予以剥离,并置于依法管理职能之下,由农村信用社省级管理机构承担。这将有利于中国银监会专职履行对农村信用社的金融监管职能,提高防范农村信用社金融风险的能力,促进农村信用社稳健经营。同时,也有利于农村信用社省级管理机构履行对辖内农村信用社的行业管理职能,为农村信用社提供优质高效的公共服务,促进农村信用社自律合规经营,实现农村信用社的健康可持续发展。从目前的改革实践看,农村信用社省级管理机构有四种模式:一是成立以全市为法人单位的农村商业银行,如北京、上海、重庆。二是成立农村合作银行,如天津。三是将农村信用社省级联社改组为金融控股公司,如宁夏。四是成立农村信用社省级联社。上述省级管理机构的模式虽然不同,但都履行着对辖内农村信用社的行业管理职能,其中,以省级联社模式最有代表性(在下文中,笔者将以省级联社为代表展开相关分析)。二、改革带来的问题新型农村信用社管理体制的建立,虽然有利于解决因职能目标冲突导致的履职效率低下问题,但在实践中也产生了一些问题。(一)省级政府依法管理职能与要求其全面承担农村市场金融风险处置责任的权责不对称新型农村信用社管理体制建立后,省级政府在获得对辖内农村信用社依法管理权力的同时,必须全面承担对辖内农村信用社的金融风险处置责任,而且为了强调权责对等原则,强化管理责任,并使管理责任落到实处,有关文件规定,在省级政府承诺由中央财政从转移支付中扣划的前提下,中央银行可以提供资金支持,帮助省级政府化解农村信用社的金融风险。但需要关注的是,省级政府对辖内农村信用社的管理权是一种依法管理权。省级政府在实施依法管理时,要坚持政企分开的原则,不得干预农村信用社的具体业务和经营活动,只能对辖内农村信用社实施宏观、间接的管理,目的是为农村信用社的发展创造良好的外部环境,因而无法借助依法管理职能,动态掌握农村信用社的金融风险状况,但却要全面承担辖内农村信用社的金融风险处置责任。因此,新型农村信用社管理体制赋予省级政府的依法管理职能与要求其全面承担的金融风险处置责任之间存在着权责配置错位,将导致严重的权责不对称问题。具体表现为:省级政府全面承担农村信用社的金融风险处置责任,就应该获得动态监测农村信用社金融风险、防范其金融风险的权力和手段,而对农村信用社金融风险动态监测、防范的权力和手段属于金融监管职能的范畴,不是依法管理职能的范畴。也就是说,要求省级政府全面承担辖内农村信用社金融风险处置责任的同时,就应赋予其与之对称的金融监管职能,以便其在动态监测农村信用社金融风险状况、及时掌握农村信用社金融风险变化的基础上,更好的承担处置金融风险的责任。否则,省级政府难以及时掌握农村信用社的金融风险动态,将错失处置农村信用社金融风险的最佳时机,易于导致处置金融风险的高成本。同时,也可能产生省级政府将因管理不力导致的农村信用社金融风险处置责任转嫁中央政府,以规避其应承担的金融风险处置责任的道德风险行为。因为,中国银监会履行对农村信用社金融监管职能,并将掌握的金融风险相关信息通报给省级政府,省级政府可能会以中国银监会未及时通报或通报的农村信用社金融风险信息不真实,延误金融风险处置时机为由,将因其履职不力导致的金融风险处置责任转嫁中国银监会,从而造成中央政府对省级政府在农村信用社金融风险处置责任方面的软约束(肖四如,2008),而最终由中央政府承担农村信用社金融风险处置的责任。这往往由于其间存在的非对称信息而变成现实。(二)监督机制:中央政府对农村市场的市场监管效率认定新型农村信用社管理体制建立后,中国银监会将代表中央政府履行对农村信用社的金融监管职能,但并未明确对因监管不力导致的金融风险处置承担什么责任。这种权责配置导致的直接后果就是中央政府及其代表中国银监会对农村信用社的金融监管有权无责。从激励机制理论分析,当中央政府对农村信用社的金融风险处置不再承担责任时,由中国银监会代表其履行对农村信用社的金融监管职能,就必然缺乏金融监管的动力和积极性,其监管效率必然是低下的。因为中国银监会对农村信用社的金融监管职能来自于中央政府的授权,其承担的金融监管责任必然也源自于中央政府对其的激励,激励的效率和程度将决定着中国银监会对农村信用社金融监管的效率和效果,但由于将农村信用社的管理交由地方政府负责后,中央政府已不再对农村信用社的管理和金融风险处置承担责任,中央政府也就在很大程度上丧失了激励中国银监会提高对农村信用社金融监管效率的动力。这就是说,中央政府的激励动力是中国银监会提高对农村信用社金融监管效果的原动力。中国银监会对农村信用社金融监管的低效率源自于中央政府的激励动力不足。(三)省级联合会：通过集中权力，形成浓厚的行政管理色彩1.省级政府行政任命管辖内农村市场的高级管理人员按照上述分析,新型农村信用社管理体制建立后,省级政府和省级联社应分别履行对农村信用社的依法管理职能和行业管理职能。但有关文件规定,省级政府对辖内农村信用社改革发展的方针政策、目标规划等重大事项进行研究决策,并通过省级联社实现对辖内农村信用社的管理、指导、协调和服务。这些规定说明,省级政府可以将本应该由自己履行的依法管理职能授权给省级联社,由省级联社同时履行依法管理职能和行业管理职能,成为省级政府依法管理农村信用社的平台。从实践来看,省级政府基本都将对辖内农村信用社的依法管理职能授权省级联社。为了充分发挥省级联社作为辖内农村信用社管理平台的作用,减轻自己所承担的农村信用社金融风险处置责任,省级政府在将依法管理职能授权给省级联社的同时,依法管理职能也就转变为行政管理职能。首先,表现为省级政府行政任命省级联社的高级管理人员。在实践中,省级联社的理事长、副理事长、主任、副主任等主要高级管理人员,都是由省级政府按照厅级、副厅级干部的选拔程序产生的。据调查,上述人员一般是由省级政府按照有关规定完成选拔程序后,再向省级联社的社员大会、理事会提出候选人名单,按照等额选举的方式,经其选举、选聘产生。因此,上述人员实质上是由省级政府行政任命的,只不过借助省级联社的社员大会、理事会完成了选聘的法律程序。其次,表现为省级联社行政任命辖内农村信用社的主要高级管理人员。省级联社参照省级政府对其的管理方式,按照处级或科级干部的选拔标准和程序,确定辖内农村信用社高级管理人员的候选人,由农村信用社的股东(社员)代表大会、理事会、监事会按此完成选举、选聘的法律程序后产生,其实质也是由省级联社行政任命产生。不仅如此,省级联社还拥有对农村信用社人员的行政处分权,并且在财务权、信贷权等方面对农村信用社予以约束,实际上控制着农村信用社具体的经营活动,行政干预农村信用社的经营自主权(黃革等,2008)。2.省级精神给农村市场带来的监管空间新型农村信用社管理体制建立后,省级政府将全面承担辖内农村信用社的金融风险处置责任,但对农村信用社的金融监管职能却由中国银监会代表中央政府履行,省级政府缺乏直接动态了解辖内农村信用社金融风险的有效手段。省级政府为了及时掌握辖内农村信用社的金融风险状况,以便有效处置农村信用社的金融风险,减轻所承担的处置责任,在现行体制下,必须加强与中国银监会省级银监局的沟通,但协调难度大,因而获取农村信用社金融风险信息的成本高、时效性差。因为具体履行农村信用社金融监管职能的是省级银监局,它是中国银监会的派出机构,直接对中国银监会负责,仅有配合省级政府处置农村信用社金融风险的责任。同时,省级联社是省级政府依法管理辖内农村信用社的平台,获取辖内农村信用社金融风险信息的工作,具体由省级联社与省级银监局沟通,而省级联社是地方性金融机构,又是省级银监局的监管对象,这些因素的共同作用,将无形中加大了省级联社与省级银监局的协调难度,获取农村信用社金融风险信息的成本将会更高,时效性将会更差。即使省级银监局积极配合,及时高效地向省级政府、省级联社提供辖内农村信用社的金融风险信息,但如文前分析所指出的,省级银监局因缺失监管动力,导致监管效率低下,提供的农村信用社金融风险信息的真实准确程度也是比较差的,省级政府、省级联社以此金融风险信息处置金融风险,也可能错失处置金融风险的最佳时机,或采取的处置措施不得当,而加大金融风险的处置成本。省级联社作为省级政府管理辖内农村信用社的平台,有责任、有义务帮助省级政府尽可能降低农村信用社金融风险的处置责任和成本。因此,省级联社必然会主动加强对农村信用社金融风险的动态监测,而且也会得到省级政府的默许,从而在很大程度上催生了对辖内农村信用社的金融监管职能,只不过因为银监会省级银监局履行法定的金融监管职能,导致省级联社对农村信用社的金融监管是以隐性方式进行的。因此,省级联社成为除省级银监局之外的,事实上对农村信用社进行金融监管的主体。这必然导致对农村信用社的重复监管,在加大农村信用社接受监管成本的同时,也造成了监管资源的浪费。上述分析说明,省级联社在获得对农村信用社行政管理职能的同时,也承担了尽可能降低省级政府对农村信用社金融风险的处置责任,其直接催生了省级联社的隐性金融监管职能,从而使省级联社同时承担着对农村信用社的行政管理职能、金融监管职能、行业管理职能,而后两种职能又进一步强化了行政管理职能,使省级联社对辖内农村信用社的行政管理色彩更加浓厚(陈雪飞,2006)。(四)省级联营机构的职能定位不清。根据《环境保护法综合以上分析,管理体制改革后,省级联社实际上同时履行着对农村信用社的行政管理职能、金融监管职能、行业管理职能,成为农村信用社真正的管理主体。目前,农村信用社管理体制的这种现状,从权责对称的角度分析,有其合理性。按照有关文件的规定,农村信用社管理体制改革的目标,就是将农村信用社的管理交由省级政府负责。因此,省级政府在履行依法管理职能,全面承担金融风险处置责任的同时,应该拥有与此责任相对应的权力。中央政府作为农村信用社管理主体时,曾经拥有的对农村信用社的权力、职能,省级政府成为农村信用社管理主体后,也应当全部拥有。只不过随着社会主义市场经济体制的建立,政府应按照政企分开的原则,对企业(包括农村信用社)实施依法管理而非行政管理。因此,作为省级政府管理辖内农村信用社平台的省级联社同时履行对农村信用社的行政管理职能、金融监管职能、行业管理职能,是符合权责对称原则的,也有利于省级政府全面承担对农村信用社的管理和金融风险处置责任。但改革所带来的问题也是十分明显的,正如文前分析,依法管理职能、金融监管职能、行业管理职能的履职方法、方式、途径、目标存在重大差异,由省级联社同时履行三种职能,将因缺乏履职主体间的制衡机制,难以实现不同职能的履职目标,易于导致履职目标的顾此失彼,造成履职效率低下。因此,省级联社成为农村信用社真正的管理主体后,出现了管理体制向改革前的复归,原有管理体制的弊端已经重新显现出来,省级联社履职中的行政管理色彩十分浓厚就是鲜明表现,其差异仅在于,管理体制改革前,农村信用社的管理主体是中央政府;而改革后的管理主体是省级联社。三、有利于省级政府协调管理农村市场改革后,农村信用社将成为服务农民、农业和农村经济发展的社区性地方金融机构。将农村信用社的管理交由省级政府负责,使管理主体贴近了农村信用社,有利于省级政府结合农村信用社的实际,统筹辖内各种资源,实现农村信用社和地方经济共同发展的双赢格局。农村信用社管理体制改革正是顺应了这一改革发展趋势。因此,进一步深化农村信用社管理体制改革,应在巩固这一改革成果的基础上,重点解决省级联社成为农村信用社真正的管理主体所产生的管理体制复归,原有弊端重现的问题,改革方向是将省级联社承担的三种职能逐一拆分,由不同的主体承担,以形成制衡机制,保证同时实现不同的职能目标。(一)省级政府是否需转变职能,成为农村市场市场监管的转按照新型农村信用社管理体制的要求,省级政府全面承担对农村信用社的依法管理和金融风险处置责任,中国银监会承担农村信用社的金融监管职能。这种制度安排,导致省级政府缺乏动态监测农村信用社金融风险的有效手段,不符合权责对称的要求,同时存在文前已论述的诸多弊端。因此,应将目前中国银监会(省级银监局)承担的对农村信用社的金融监管职能移交省级政府,具体可考虑,将目前省级银监局中履行对农村信用社金融监管职能的部门和人员分离出来,成立省级金融监管机构,履行对辖内农村信用社的金融监管职能,直接归省级政府领导;同时,中国银监会中的农村信用社金融监管部门也要转变职能,主要负责对新设立的省级金融监管机构提供业务咨询与指导。上述农村信用社金融监管机构及其职能调整后,预计可以取得以下成效:一是省级政府获得了全面的对农村信用社的管理权,真正体现了将农村信用社的管理交由省级政府负责的改革意图。省级政府在获得对农村信用社的依法管理职能和行业管理职能的基础上,合理合法地获得了对农村信用社的金融监管职能,理顺了权责配置错位问题,实现了责权对称。二是有效防范省级政府的道德风险行为。当中央政府(中国银监会)将对农村信用社的金融监管职能移交省级政府后,省级政府就获得了对农村信用社全面的管理权。如果农村信用社发生金融风险,省级政府就无法再以省级银监局未及时准确地向其通报农村信用社金融风险信息,延误金融风险处置为理由,向中央政府转嫁金融风险处置责任,逃避自己应承担的金融风险处置责任。同时,这样也更有利于促使省级政府加强对农村信用社的全面管理,促进农村信用社的改革发展。三是有利于解决重复监管问题。省级政府获得对农村信用社金融监管职能后,省级联社所承担的对农村信用社的隐性监管职能也就失去了存在的必要性,将随之消失。这既有利于降低农村信用社接受双重监管所导致的高成本,也节约了监管资源。(二)将农村市场打造成责任主体,增强农村金融服务功能在社会主义市场经济体制条件下,中央政府和省级政府均应按照政企分开的原则,依法对企业(包括农村信用社)实施管理,这种依法管理体现为通过建立合理高效的新机制,对企业(包括农村信用社)实施宏观的、间接的管理,充分尊重企业(包括农村信用社)的经营自主权。因此,应将行政管理转变为依法管理,包括省级政府对省级联社的行政管理、省级联社对农村信用社的行政管理。同时,考虑到依法管理职能和行业管理职能的履职方法、方式、途径、目标存在重大差异,不宜由省级联社同时承担,省级政府应收回省级联社对农村信用社的依法管理职能。从目前现状看,收回的依法管理职能由省级金融服务办公室承接较为合理。如此改革,可预计取得以下成效:一是有利于农村信用社成长为真正的现代金融企业。与依法管理相比,行政管理将农村信用社视为省级联社的分支机构,无视农村信用社独立的法人地位,不尊重农村信用社的经营自主权,导致农村信用社难以自主经营、自负盈亏,成长为真正的现代金融企业,其自身改革发展的动力也会不足。二是有利于保持农村信用社县(市)法人地位的长期稳定,增强其农村金融服务功能。省级联社履行对辖内农村信用社的行政管理,农村信用社独立的法人地位实质上已不存在,成为省级联社的分支机构,事实上已形成了全省(区、市)统一法人。将行政管理转变为依法管理,有利于维护农村信用社的独立法人地位,有利于保持农村信用社县(市)法人地位的长期稳定。同时,与全省(区、市)统一法人体制相比,县(市)农村信用社的规模小,决策链条短,能够发挥其贴近“三农”的优势,利用其网点分布广大农村的比较优势,更好地开展农村金融服务。三是提高履职效率。文前分析表明,由省级联社同时履行依法管理职能和行业管理职能,将易于导致履职冲突,无论偏向其中的某一种职能,都将不利于实现另一种职能目标。由省级联社和省级金融服务办公室分别履行行业管理职能和依法管理职能,通过他们之间的沟通协调,有利于解决两种职能的目标冲突,有利于满足农村信用社对两种履职行为的需求,促进农村信用社的改革发展。四是有利于避免省级联社对农村信用社的行政管理。在实践中,省级联社对农村信用社实施行政管理的动机十分强烈。当省级联社同时履行对农村信用社的依法管理职能和行业管理职能时,由于行政管理职能和依法管理职能的履职方法、途径具有较大的相似性,省级联社往往会借助其对农村信用社的信息优势地位,以履行依法管理职能之名,对农村信用社实施行政管理,导致行政管理的诸多弊端。因此,将省级联社承担的依法管理职能移交省级金融服务办公室承担,就消除了省级联社对农村信用社实施行政管理的权力基础和理由。五是贴近于省级金融服务办公室的职责。目前,省级政府普遍建立了金融服务办公室,专职履行对辖内金融机构的依法管理职能、宏观管理职能,将省级政府对农村信用社的依法管理职能由省级联社移交省级金融服务办公室,贴近于其职责范围,顺理成章,有利于提高对农村信用社的依法管理水平。(三)将省级中介组织制为农村商业银行,及其他农村金融服务功能弱化改革后,省级联社将逐渐回归其本职职能—行业管理职能,指导、督促农村信用社完善内控制度和经营机制,满足农村信用社改革发展的公共服务需求。通过向辖内农村信用社提