基层社会治理新模式：反行政吸纳机制-以广州市增城区下围村为例

二、反行政吸纳概念框架（一）概念对比分析反行政吸纳是相对于行政吸纳而言，若要界定反行政吸纳这一新概念，需要清楚行政吸纳范式。1.行政吸纳范式乡村社会是独立于国家的另一套系统，有自身的运行逻辑，传统社会中国家一般不以行政命令方式干涉乡村社会，上级命令下级，下级服从上级是官僚行政系统的运行逻辑，乡村社会只需遵守国家意志。行政吸纳范式则是国家通过各种手段，将行政体制之外的社会精英吸纳进入体制内，使国家与社会二者的关系从原来的“规则-遵守”关系转变为“命令-服从”关系，以达到消灭其他独立于政府、不受控的民间组织和精英整合、化解矛盾的目的。行政吸纳的主体是以政府为代表的国家公权力；对象则是社会精英，一开始吸纳的精英是港英政府统治下的中国精英，而如今在乡村吸纳的精英则是以村两委成员、村长老、公社时期的村社干部为代表的村中公众人物。行政吸纳的核心机制是控制与功能替代。目前，基层社会大部分的治理模式都是行政吸纳下的协同治理，由政府扶持的基层组织与政府、企业等多方主体合作治理。这种模式实际上起到功能替代的作用，由政府培育出来的可控组织替代了基层社会内生而来的“自治”组织的作用，满足基层社会的需求。这种治理模式由政府主导，基层组织处于附属地位，国家强而社会弱，二者之间是一种不平等的关系，与传统的双轨政治不可等同。蒋永甫[18]提出行政吸纳村庄政治的方式是控制与同化，控制村干部与财政，通过准公务员化和准行政化管理同化村干部与村委会。综合多位学者的观点，行政吸纳在基层社会表现为行政化的村委会、公职化的村干部以及科层制、标准化的管理方式。村民自治制度原先的意图是村民通过村民委员会自我管理，提高其政治素养与治理能力来填补国家行政权力撤离留下的“治理真空”状态，为此国家从法律层面赋予了村民相应的权力。法理上，村民委员会是基层群众自治组织，与乡镇政府不是上下级关系，只接受其指导而非行政命令，村委会存在于官僚体系之外。可在实践中村委会则是作为乡镇政府的派出机构存在，大多是建立在行政村层面，作为建制村需要承接上级政府的任务。乡镇政府在治理结构上的突出表现为权力小、责任重、治理能力弱。在繁重的任务与指标的压力下，乡镇政府通过行政手段，如村财乡管、干预村委会换届选举、设立各种工作任务与标准，从财、人、事全方位控制村委会，将村委会作为其在乡村的“腿脚”，不断压缩村民治理的自主空间。2.反行政吸纳模式反行政吸纳的“反”着重在基层社会对行政权力下沉和渗透的抵御，并非将行政与自治对立。之所以产生自治与行政对立的误解，是因为以往着重研究村民选举，将民主形式的村民选举等同于村民治理，认为村民自治就是民主。从表面看，反行政吸纳的“反”字似乎将行政与自治置于对立面，实则不然，行政与自治二者对立本就是制度陷阱，自上而下的行政系统与自下而上的自治系统二者构成了国家政治，政府的行政机制与基层社会的自治机制并立而行。之前研究乡村治理常用的范式是“国家-社会”二元关系范式。周雪光[19]从韦伯科层制的理论视角出发，分析得出国家不再是一个简单的整体，他将权力分为国家权力和官僚权力，体现最高意志的“国家”和负责具体实施的官僚体制之间经常存在紧张性关系。国家政治生活的主体有政治国家、官僚组织和群众，彼此之间的关系复杂多变，不能简单地将行政与自治置于天秤的两端。我国基层社会中不存在政府弱介入的情况，大部分的乡村都难以抵御政府的行政下沉。虽然村民自治经过十几年的发展，但我国基层社会的自治能力还是很薄弱，行政权力通过村委会治理乡村是常态，可增村的反行政吸纳模式却是截然不同。反行政吸纳是村民自发形成了共同体，通过建立各种自治组织或平台来管理村中的公共事务，决策权掌握在村民手中，而非村委会。反行政吸纳与农民组织化、去行政化概念相近，农民组织化侧重于如何将分散、原子化的农民重新组织起来成为共同体；去行政化强调淡化政府在基层的行政色彩，重塑居委会、村委会等基层群众自治组织的治理功能；反行政吸纳重点在于成为共同体的村民如何管理公共事务，如何抵御政府的行政下沉。基层实践中的反行政吸纳模式与行政控制下的协同治理在措施、参与主体、自治组织上表现相似，如建立村民议事会、村委会换届采用海选制、制定村规民约等，但二者本质上还是有区别。行政控制下的协同治理是政府下放部分权力，一定程度上允许村民自我管理来弥补其行政的不足，但村民自治需要在政府允许的范围内，即有限的自治，基层自治只是政府行政机制的补充部分。反行政吸纳的主体是以基层自治组织为代表的社会公权力，以基层自治组织为主导，呈现强国家-强社会的格局，与国家的关系是平等合作的关系，不是资源依赖的附属关系。反行政吸纳创新了履行表达和管理功能的组织，疏通了自下而上的民意表达渠道，群众诉求不再受行政系统的影响。该模式下，村民作为共同体可以自由地表达自身诉求，自主决定村庄事务，真正做到多数人的村民自治而非行政化或少数人的村委会自治；同时反行政吸纳有效利用外部输入的资源，解决目前乡村社会中村民自治的困境，即以乡镇政府为代表的行政机制吸纳乡村政治而导致村庄自治无法顺利运作的情况。三、案例呈现三、案例呈现增村位于G市Z区S镇，作为行政村其辖区面积为4平方公里，下设9个村民小组（合作社），分别坐落于三个片区。该村户籍户数为610户，人口约2100多人，外来人口1200人左右，本村在外人口约230人。该村人口性别比均衡，60岁以上的老年人口约占总人口的17%，根据联合国相关文件标准《人口老龄化及其社会经济后果》《人口老龄化及其社会经济后果》增村约98%的村民都是郭姓。张树旺、陈诗慧等人[20]在深入增村调研后发现，由于增村的祠堂被洪水冲毁后未再重建，没有形成大型的宗族活动，宗亲活动仅限于小亲族。贺雪峰[21]提到过在宗族组织有一定行动能力的地区，村民群体性上访事件大多针对县乡政府而非村干部；在小亲族普遍存在且具有集体行动力的地区，村民上访的目的是将现任村干部告倒。20世纪初，增村群体性上访事件受到了小亲族组织的影响，小亲族衍生成不同派系，以争夺资源、斗倒对方为目的而不停上访。增村的村内企业主要是私营企业和外商投资企业两种类型，辖区内管辖的工厂有15间，大约可以在村内吸纳30%劳动力。所有的合作社都已注册，组成具有法人资格的增村经济合作联社（股份公司）。9个合作社的经济功能归于增村集体经济联社负责，财政权由自然村收归至行政村，由村委会通过出租土地、农产品贸易等方式经营，村民每年都可以获得分红。（一）增村的治理困境与转变20世纪90年代，G省乘着改革开放的春风经济快速发展，城市化进程加快，各地农村纷纷开始征地拆迁。1994年，增村由于村两委暗箱操作、不公开不透明的处理方式、以权谋私等行为，造成赔偿钱款分配不均，引起村民的普遍不满。征地赔偿问题为导火索，随后的宅基地分配问题将矛盾彻底激化，村内开始争夺集体“三资”（资产、资源、资金），加之增村存在众多小亲族组织，没有形成大宗族组织的共同体，小亲族彼此竞争，增村由原来的利益之争演变为派系斗争，即既得利益派与利益受损派的“敌我矛盾式”的内斗。改革开放后，乡村社会仍处于“单向控制”状态，各地经济发展指标的压力下，农民负担不断加重，于2000年前后全国出现了农民上访热潮。增村也是群体性事件频发，加之派系斗争，各利益团体为争夺村中利益与组织资源，致力于抓住敌对派系的每个过错，进而到县乡政府上访。由于越级上访不断，增村成为远近闻名的“上访”村。不仅群体性上访成为阻碍增村发展的问题，派系性的村委会选举也是一大问题。村民从争夺集体利益转变为争夺村委会的控制权，增村各团体利益争夺的首要焦点就是1999年第一届村委会选举，此后五届的村委会都因派系斗争处于瘫痪状态，每届村委会履职路径几乎一模一样：上任－查帐－揽权－斗争－瘫痪－无作为－下台。据杜若原等人[22]报道，每次村委会选举各派矛盾激烈，甚至出现械斗，因此每次换届选举都需要出动几百名警力维持秩序，S镇政府对增村恶性竞争的局面无能为力。新任村委主任GQD也提到：“增村斗争的关键是村干部权力过大，行事不透明，导致村民不信任村委。”派系斗争局面持续至2014年，被新一届村委会选举打破。不属于任何一派的中立方GQD高票当选新任村委会主任，增村迎来新的转变。GQD上台后实行财务公开，实行村民议事制度，划分9个片区，由全体村民选举村民代表组成村民议事会，将村委会的决策权让渡给村民议事会，设置功能明确的席位，制定操作性强的议事规则，推行“一事一议”决策机制，形成了增村独特的村民议事机制。推行新的村民决策机制后，增村遗留的历史问题得以解决，面积广阔、闲置多年的东江酒店、天丰酒店、海龙商贸城等项目整体收回，经村民议事会集体决定重新出租利用，为村集体增加收入；300多家“散小乱”养猪场也被全面取缔，为发展高端产业腾笼换鸟。所有项目进村须经村民议事会的村民代表讨论并决策，开发商私自与村委会协商、签订合同的旧路子已经行不通。增村设置了村级权力清单，议事内容涵盖集体资产和资源处置、集体资金分配等经济方面，村民福利、社会保障等民生事项，村庄规划、制定村规民约的重大事项。经过东江酒店、海龙商贸城重新盘活出租、沙庄公园的建成几个标志性事件，增村的村民议事制度获得显著成效，“一事一议”的决策机制作为成功经验由S镇政府推广到其他村庄，增村从原来的“问题村”转变为“文明示范村”。（二）治理困境的原因增村2014年派系斗争激烈、干群关系恶化以至于出现治理无效的境况，小亲族恶性竞争是原因之一，更深层次的原因是行政吸纳不可避免的缺陷，即政府吸纳乡村精英过程中行政权力过大而与基层社会公权力发生冲突，从而引发一系列负面效应。乡镇政府将增村村委会作为其下属，按照命令-服从的科层制管理方式来管理村委会，必然会导致村委会的行政化与村干部的官僚化。汪锦军提到当政府过多介入社会管理时，过度的行政控制与官僚主义会产生不良影响，即行政侵蚀。在法理上，村级组织不再属于官僚体系，村委会权力来自于群众，应该满足村民的需求，帮助村民实现自我治理；但现实中村委会的资源和权力大多源于乡镇政府、村干部的工资和绩效评比掌握在乡政府的领导手中，导致村委会在乡村如同官僚体系的派出机构，只对上级政府负责，村民成为村委会的管理对象。乡村精英阶层通过上述行政手段被吸纳进官僚体系，当自上而下的行政命令与自下而上的村民需求发生冲突，村委会以及村干部等乡村精英更偏向上级政府，帮助行政权力向乡村渗透。村民各种需求长期得不到满足，应有的利益被村庄精英攫取，更加剧了村民的不满从而导致矛盾频发。一派当权，掌握了大部分资源并运用权力为亲族团体牟利，成为既得利益派，而未当权的一派则成为利益受损派，利益受损派运用上访、换届选举各种手段将当权派斗下台，他们取代而代之成为当权派，从而由利益受损派转为既得利益派。被斗下台的派系成为利益受损派，又开始斗倒当权派以重新获得资源与利益，形成了恶性循环。增村表面是亲族之间的争权斗争，实际是既得利益派与利益受损派间争夺利益之争，是因行政权力过大导致利益分配不均的斗争，也就是行政权力与社会公权力的矛盾斗争。其次，增村治理无效的原因也包括掌握行政权力，以村干部为首的乡村精英的寻租行为损害基层群众的利益，从而导致行政权力与社会公权力的对立与矛盾。基层社会的自主治理能力长期被行政权力压制，失去了内生活力，当外来资源下沉至乡村反而促生了精英俘获、乡村权力结构失衡等问题。乡镇政府将部分行政权力赋予村干部，让他们代替政府管理和服务基层，反映群众意见。村委会以及村干部是连接基层政府与社会的中介，同时也是行政权力在基层社会的代理人。以村干部为代表的准体制性精英掌握着行政权力，村民自治能力弱而无法有效监督乡村精英的行为。英国历史学家阿克顿有句名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对腐败。”增村村委会主任（2008-2014届）GJL表示征地赔偿时，大部分村民只分到小部分赔款，而老支书与村两委班子及其亲朋好友迅速富起来，并开起了名牌车。不受制约的权力终将产生异化，乡村精英的行为缺少相应监督，过大的权力导致寻租行为、村级腐败。乡村精英借助行政权力垄断了资源下乡和农村经济发展形成的村庄公共利益空间。四、反行政吸纳模式的运行机制四、反行政吸纳模式的运行机制(一)反行政吸纳模式形成的条件村庄中的行政吸纳无法避免，一是制度锁定效应，建国以来政府一直是大包大揽，以命令、任务指标方式干涉农村的做法，直到现在，在农村治理方面仍有命令-服从关系的科层制管理方式、以控制与功能替代吸纳社会力量的制度惯性，以及计划经济时期包办一切的路径依赖。这意味着，即使目前政府权力收至乡镇政府一级，行政权力也会不自觉地向基层社会渗透，譬如资源下乡、项目引进、干部支援等，行政权力随着各种资源下沉到乡村一并沉降，行政吸纳行为具有一定惯性。二是村庄治理的突出问题是缺人、缺钱、缺组织，大多数的村庄因为缺乏各种资源和条件，村民不能形成共同体，无法自主治理，只能处于村委会的管理下，被吸纳进入行政体系。三是村庄秩序的生成具有二元性，一是行政嵌入，二是乡村内生。内生的村庄秩序依靠熟人社会中的舆论、道德等传统强制力来维持，随着市场经济快速发展和行政村的出现，农村社会由原来的熟人社会转为半熟人社会。村民之间由熟识变为认识，缺乏共同的生活空间，社会关联程度减弱，由传统道德约束转为契约约束，舆论压力转为制度压力[23]，传统村庄共同体日益解体，乡村内生的自我治理能力不断减弱。在这种情境下，村庄秩序的维持无法依靠内生力量，只能依靠行政嵌入。行政吸纳是大部分治理能力薄弱、秩序混乱的乡村所期望的。而增村情况较为特殊，虽然秩序混乱、治理能力薄弱，看似需要行政嵌入来维持秩序，可增村处于经济发达地区，根据贺雪峰的观点，经济发展程度越高，村庄内部的经济社会分化越明显。加之，增村没有形成大型宗族，缺乏强有力的宗族力量；行政村的建立和经济发展削弱传统道德、舆论的力量。贺雪峰根据社区记忆强弱与经济社会分化程度高低划分了几类村庄类型。增村具有建立现代型社会关联的潜力，即以契约、规则为基础建立起来的社会联系，属于经济社会分化程度高、弱社区记忆的村庄类型。2014年换届选举后，新任村两委班子与时俱进，还权于民，增村形成了反行政吸纳治理模式。增村治理模式的形成有其特殊的条件。1.长期派系斗争长期的派系斗争造成增村秩序混乱，成为远近闻名的“问题村”，派系斗争规模大、次数多、影响恶劣，成为“烫手山芋”。乡镇政府资源和能力有限，出于选择性执法的逻辑、自利性的逻辑、稳定偏好，无法也不想介入管理，政府的退却给增村自行治理留出了一定的空间。同时，长期的派系斗争导致公共事务无人问津，集体经济项目闲置多年，村民无收益；猪场围村、水塘变成臭水沟，居住环境恶劣；违章建筑、小型化工遍地开花无人管辖。在内斗中，增村的乡村精英以及普通村民对公共事务管理、个人利益与集体利益的关系、宗族斗争、未来经济发展等有了深刻的思考。已成形的潜在群体认知在适当时候会被社会精英行动唤醒，形成集体的价值共识。村庄秩序的混乱损害了大部分村民的切身利益，村民们开始对内耗的派系斗争感到厌烦，在GQD决定参选后，他们潜在的不满被唤醒并转化为行动，为处于中立方的新一任村两委班子的当选奠定了群众基础。新任村委主任GQD在外经商多年，拥有一定的经济实力，出身村里的小家族，不属于斗争中的任何派系。他的当选并非乡镇政府举荐、指定或暗中干预选举，而是全体村民投票选出，GQD高票当选是集体意志的结果，GQD也并非行政权力在村的代理人。2．组织化的村民GQD通过财务公开和组建村民议事会将分散的村民组织起来，形成具有集体行动力的共同体。GQD上台后公开村里财务，将各个合作社分散的经济功能集中到行政村一级，成立股份制公司，即村合作经济联社，并将村集体经济事务，如出租物业和房产、买卖土地、引进项目等交由村民代表在村民议事会上讨论协商、公开表决，并非像以前一样全由村两委全权决定。这一举措将增村的公共利益与村民个人利益强烈联结，从经济层面将农民组织化并形成利益共同体。此外，GQD组织村民代表的选举，村民代表由全体村民选举产生，组成村民代表会议。村委会放权，将村集体事务的决策权、管理权交还村民代表，提高了村民们的政治参与感、责任感与使命感。若是由村两委全权决策，村民们会对村务漠不关心，产生事不关己高高挂起的心理状态。吸取增村长达二十年派系斗争的教训，新任村两委班子并未将亲族、家族组织作为乡村治理的组织资源。小亲族已经是具有一定行动力的组织，利用家族关系可以减少政治动员的资本，但负面作用便是小亲族间的派系斗争。因此，村两委倡导建立村民议事会，通过制定操作性强的议事规则和设置责任明确的功能分区引导村民代表在法律和规则框架内各抒己见，形成以契约和规则为基础的拥有共同意志和行动力的现代型共同体，实现自我治理。3.独立的资金、人、组织党国英[24]提到以前的村民会议相较于村委会，没有任何的资金支持和法定的独立工作人员。增村的反行政吸纳治理模式具有资金、人才和组织的支持，可以独立治理，无需依赖乡镇政府的资源支持，这是反行政吸纳模式的重要条件。增村位于经济发达的G省，村合作经济联社通过重新盘活闲置资产，创造的收益除了作为村民分红，还用于村民议事制度运行。村民议事会议的运作有充足的资金，可以贯彻村民集体决策，为一事一议的决策机制提供了保障，无需因接受政府的资金援助而处于行政权力的控制下沦为空壳。乡镇政府利用行政权力控制村干部，进而管理村级公共事务的方法在增村是行不通的，因为村两委不是村民议事制度的决策者，只是执行者，没有拥有相应的权力。村民议事会议的主体是村民代表以及代表们所代表的利益团体，代表着社会公权力，独立于行政体系。徐勇[25]提过中国农村社会存在的问题之一是社会组织化程度低，分散的村民难以组织起来参与公共事务。随着行政村的建立，村的规模和范围越来越大，村民数量越来越多，由全体村民直接参与管理，可能会造成秩序混乱、效率低下的局面。增村通过选举村民代表，由他们在村民议事会议上表达其所代表村民的意见和立场，使分散的村民可以参与公共事务管理。选举过程中，村民代表和村民基于共同利益而自我形成的组织在村民议事会议这一平台上管理村务。反行政吸纳机制的组织与行政吸纳的组织就形成方式来看截然不同，村民议事制度的组织基础是自发形成的利益共同体，没有行政权力的人为干预，区别和独立于行政化的村级组织。（二）运行机制1.共享治理权增村的反行政吸纳机制是由社会公权力主导的治理模式，通过共享治理权实现。共享治理权表现为两方面，一是社会主体能参与，没有条件限制；二是参与公共事务管理的主体广泛，要尽可能吸纳更多社会主体。增村的反行政吸纳机制通过设置不同功能分区和构建虚拟议事厅达到了上述效果。共享治理权最明显的特征之一是无准入门槛和选择偏好，任何社会主体都可以合法方式参与公共事务管理。以行政权力为主导的行政吸纳是甄别性吸纳，吸纳对象一般是社会精英阶层。政府会考虑理性偏好、目的，有意识地筛选其在乡村社会中的合作或吸纳对象，倾向吸纳政治素养高、合作态度好、配合程度高的对象来达到以较低成本完成上级政府下派的任务和指标的目的。靳永翥、冷忠燕[26]提到不符合政府偏好的对象会被边缘化，失去利益表达的机会，乡村社会中会出现利益表达的“真空地带”。而增村的反行政吸纳机制不同之处在于村民议事会中任何村民都可以旁听或者成为村民代表行使决策权，表达自身的利益诉求而不会被边缘化。增村的村民议事厅设置了不同功能分区，不同的分区对应不同身份的村民群体,旁听席则是只要对讨论的议题感兴趣，没有任何选择偏好，村民无论学历高低、家境贫富，都有资格参与本村公共政治生活，没有较高的准入门槛。随着城市化进程加快，青壮年村民大多选择外出打工，不留在村里，处理村事务基本依靠村里长辈。增村通过村民议事会议只能吸纳居住在村里的中老年村民群体。老一辈村民学历水平较低，眼界狭窄，政治素养和参与公共事务的能力有限，若是完全依靠中老年村民管理村务，一是难以跟上时代潮流，无法建立现代型共同体，不利于村庄治理；二是因时空限制导致青壮年村民无法参与村务，决策权依旧是部分群体掌握，无法让每位村民参与村务管理，这与行政吸纳无实质意义上的不同。为解决时空距离的问题，村委会利用现代通讯技术构建虚拟议事厅来吸纳在外务工的青壮年村民群体。村委会建立了微信群，在全村张贴微信群的码，让在外务工的村民扫码进群，每次召开村民议事会议前，村委会将需要讨论表决的议题在群里公布，对于在外村民提出的问题和建议，村委会会有专人进行回应。此举最大程度上让在外村民可以参与议题讨论，提高村民参与度，议事过程中吸纳不同的社会主体，真正实现以社会公权力为主导的治理模式。虚拟议事厅带动在外村民以及其掌握资源回流至村庄，并通过其与村内家庭成员的联系与影响力带动其他家庭成员参与村务、遵守议事规则，从而整体上提高村民的组织和动员能力。青壮年村民群体的回归不仅带回资源，还带来了具有市场活动经验、规则意识、法治理念的建议，极大提高议事和决策的科学性和可操作性。村民议事会的决策符合现代公共理性，但有时候会与中老年村民的传统观念发生碰撞，个人利益与公共利益相冲突时村民会抵制决策的执行，这时便需要他们的家庭成员作为中介缓和村委会与村民的矛盾，贯彻决策的执行。增村有个典型的例子，某次会议中村委会决定收回违章建筑占领的土地，改建沙庄公园，需要某户人家迁坟，老人家不愿意，为此事僵持不下。老人家的儿子从微信群上听闻此讯，便回来给父母做思想工作，最终也顺利解决迁坟问题。2.经济精英型的意见领袖沈延生[27]提到，随着农村经济的发展，大量经济“能人”破土而出，经济精英替代原来权力精英在社区的地位。GQD先是在体制内工作，之后在东莞经商，依靠自己的知识，在外闯荡多年，积累了一定的财富，具有开放的理念和抗风险能力。增村新一任意见领袖GQD是新兴的经济精英，而不是以往的权力精英。以往增村的派系斗争实质是争夺公共利益，为己谋私利；村干部缺乏一定的经济实力，上台后拥有权力且缺乏监管，很容易滋生腐败。但现在村干部拥有一定的经济实力，村民也不担心他们会贪污公款。作为农村中的先富群体，GQD在选举和村民信任上具有天然的优势。郑明怀[28]提到，新兴经济精英无需为生活发愁，大部分人根本没有在任村干部时捞一笔的念头。GQD自己也表示，增村一年集体收入才三百万，他自己开的那辆车已经一百万，根本用不着贪图那点钱。而且，有经济实力为依靠的村干部可以在竞选期间做出兴办公益事业、发展村集体经济、提高村民福利等承诺并有兑现承诺的能力。增村村民深陷派系斗争泥沼，经济发展停滞不前，村民们求富、求发展的愿望十分强烈，经济精英掌握一定的市场资源，有应对市场变化的能力，是市场经济下的成功存活者。因此村民都倾向将手中的选票给予经济精英而不是传统权力精英，从GQD以80%的选举票高票当选新一任村委班子可以看出，这是增村村民的理性选择。大部分“经济能人”利用他们丰富的应对市场变化和风险的经验、能力和掌握的经济、人脉资源为乡村带来发展机遇，集体经济不断发展，随之而来的是经济精英公信力提高，形成优势地位甚至是卡里斯马型和法理的融合型权威。他们在公共事务治理上运用其优势地位和资源向村民们利诱、施压，最后形成少数精英治理的模式。虽然增村的意见领袖是新兴经济精英，但增村的公共事务治理模式不同于其他“经济能人”治村。GQD作为增村的意见领袖，不会也不能运用其优势的经济地位和权威来左右村民的选择，因为增村的决策权在村民代表及村民手中，经济能人们只以执行者身份参与治理。增村的制度设计使得经济精英的优势地位和权威不仅不会阻碍村民决议，反而是公共事务决议和执行的保障。决议执行的基础是村民的认可，并非来自外部的行政权力。原来村干部上台不公开财务，利用公权力为所在派系谋私，得不到村民的普遍认可，村务执行存在阻力，因而他们完成乡镇政府的任务和指标需要依靠外部的行政权力。他们的权威来自行政权力的授予，因此他们需要遵守政府的规则，完成政府下派的任务和指标，不然政府将会收回行政权力，更换其在村的代表，村干部自身利益将会受损。GQD意见领袖的地位来源于其在市场经济中成功的经验、经济实力和资源，而非依靠行政权力赋予的权威。因而，增村的乡村精英不会偏向乡镇政府，成为行政权力下沉的帮手，反而处于中立的位置。通过的决议是村民共同认可，会减少执行阻力甚至村民乐于看见决议的执行，所以GQD也无需依赖行政权力来执行村务。此外，增村村两委在议事过程中无法发表意见，自然也不能左右村民自由地表达意志。3.自治平台以及决策权的转移基层群众自治制度的平台在实践中一般在村委会，村民们行使法定的选举权选举村干部，在村委会这一平台上开展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督各种自治活动。村委会虽然是群众的自治平台，但实践中也是乡镇政府的派出机构，依靠国家赋权的村民自治难以抵御行政权力的强力渗透。我国乡村社会中社会化组织程度低，村民分散难以形成共同体，行政权力与社会公权力发生冲突时，村干部等乡村精英自然会偏向强势的乡镇政府一方，村民在行政化的村委会开展自治活动难免会受到行政权力的限制，难以按照其意志自由行动。增村的反行政吸纳机制不同于以往乡村治理范例，村民治理的舞台不在村委会，而是在村民议事会这一新的自治平台。村委会由村主任、委员占主导地位，村干部背靠乡镇政府，手握村务决策大权，与村民处于不平等位置。实践中，许多村庄都有不同名称的治理形式，有的是全新构成的治理模式，有的却是换汤不换药的村委会主导治理。增村的村民议事会议分为不同席位，主持人席是村两委所在分区，村民代表席和旁听席为村民代表和普通村民准备，列席则是合作社社长的区域。村两委、合作社社长、村民代表和村民都是以平等地位参与村务管理，村两委没有优势地位和话语权，因此村民议事会是不同于村委会的自治平台，并非换汤不换药。随着自治平台从村委会转移至村民议事会，村两委失去原来的强势地位，决策权也从村两委移交至村民代表手中。乡镇政府之所以可以通过控制村干部和村委会进而管理村庄，是因为村委会拥有决定村庄大小事的权力和贯彻政府任务的执行力，权力过于集中，相当于村庄的“老大”。行政化的村委会不可避免，是社会现实和官僚体系相结合的产物，是行政权力延伸至乡村社会的关口，既然无法改变村委会的运行方式，就从其拥有的权力入手，分散其权力。法理上村委会的权力来源于村民，增村的村委会自动放弃决策权，还权于民。还权于民并非将权力交由分散的村民行使，若是如此，不仅会出现争权夺势的小团体，瓦解已经形成的村民共同体；而且治理效率低下。因此，增村村委会将原来集中于村委会的决策权直接移交至村民议事会，由共同体中的成员讨论决定，村民代表各自发言，讨论表决后形成共同意志。增村一切公共事务都是由村民选举出来的村民代表决定，村两委没有任何的决策权，只负责组织议事会的召开、主持议事进程和执行决议。以往，外来项目进村需要联系村委会，由村主任与发展商洽谈并决定是否引进该项目。增村驻村干部GDH回忆道，以前引进项目，村委会都是不公开相关事项，反而是私下找村民代表签字，只要签字的人数满足要求，就完成任务。但现在情况不同，项目进村对接的是村民议事会，发展商若想项目成功进村，便需要游说村民代表，获得大部分代表的支持使得项目可以在议事会公开表决通过，而不是与村主任、部分村民代表私下商谈，增村严禁私包现象。村党支部委员GSR表示现在的村两委只负责执行过程中多方协调问题，不是“话事人”。法律规定村委会可以拥有表决权，但增村村委会放弃表决的权利，这意味着作为政府在村的“腿脚”，行政权力无法干预村民集体意志的形成和执行。随着决策权的转移至村民代表和村民手中，执行权和议事权相继分离。以往，决策权与执行权配套，都掌握在村委会手中，如此村委会有足够的能力贯彻政府下派的政令，完成任务指标。行政化的村委会掌握村里大部分的资源和权力，在行政村这一公共空间里不断挤占原本属于村民这一共同体的位置。村民治理能力低下，依靠村委会和基层政府处理公共事务，而村委会又以包办方式治理乡村，长期以往，村民缺少参与公共生活和处理公共事务的实践机会，治理能力得不到提升，又需要行政权力的干预，形成恶性循环。村民的治理能力得不到提升，无法自主治理，如此便无法抵御行政权力的强力渗透。而如今决策和执行分离，分别由不同的主体掌握。决策权由村民议事会的村民代表们掌握，村委会负责执行通过的决议。议行分离实质上将政治和行政管理分开，行政权力无法通过村委会影响村民集体决策，相反，行政化的村委会拥有赋予的行政权力和资源可以为决议的执行提供帮助。村民们通过村民议事会议中的实践，不断完善自身治理能力，提高政治素养，既可以加强对村委会以及村干部的监督，防止他们滥用职权、以权谋私，也可以从根本上壮大村民共同体的力量来抵御行政吸纳。（三）运行逻辑根据张树旺、李想等人[29]研究，乡镇政府主要采取驻村干部制度、村财乡管、乡镇政府考核村干部制度、项目进村这四种方式向乡村输送资源。随着乡镇政府对乡村输入资源的增多，政府对乡村的主导作用也在加强，由此可见基层政府通过控制村庄的人员与财政进而进行行政渗透，甚至形成了命令-服从的控制关系。大部分村庄需要外在资源的输入来创造利益，满足村民利益诉求，因而不可避免被基层政府吸纳进行政体系。而增村可以抵御行政吸纳，正是其通过反行政吸纳治理模式将外在资源输入转化为自治资源。乡镇政府通过驻村干部和干部绩效考核控制了村委会干部。驻村干部是乡镇政府派遣干部驻扎在乡村，目的是确保村委会顺利完成下派的任务指令，必要时为执行任务提供帮助；乡镇政府掌握着村干部的考核，将工资与绩效挂钩，将村干部变为“吃财政饭”的准公务员，通过命令-服从方式来管理村干部。可这两种方式对增村无用，村民议事制度设计将决策权与执行权分离，村委会及村干部不仅无法干涉村庄决议，而且还成为决议落实的资源和人才助力。S镇领导PXH多次深入增村调研，并为增村村民议事制度提供具体的制度设计。S镇政府大力支持治理创新、勇于放权的立场也推动了增村资源内转化。乡镇政府利用村财乡管和项目进村方式控制村庄的财政。村庄的开支和预算都由乡镇政府决定，加强了镇政府对村庄经济的控制与管理；项目制是国家向村庄资源输入的常见方式，项目进村为村庄带来利益，但也会产生过度依赖项目资源，削弱治理能力的效果。面对上述情况，增村成立了股份制的集体经济联社，合作社及村民是该组织的股东，经济联社的利润是村民们分红的基本来源，村庄财政由谁控制不会左右村民意志表达。与经济欠发达地区的村庄相比，增村对政府给予的项目依赖性不强。由于增村处于经济发达地区，从不缺乏项目。加之，增村集体经济联社是增村唯一的法人，集中了经济职能；项目进村由村民议事会决定，有唯一的决策机构，不会产生多头决策趁机谋私利的情况，增村得以顺利地将外部嵌入资源转化为内生资源并有效利用。行政权力侵蚀的推动力是官僚体系的压力型结构、基层政府的自利倾向和羸弱的农村治理能力。增村“一事一议”民主决策机制，可以破解治理无效的困境，在于独立的人、财、组织结构使得其可以抵御行政下沉，真正做到村民自治，激活了社会公权力，提高了治理能力，补充了行政权力撤回遗留下的治理真空地带。该机制运行过程中，村民们联合起来，形成共同体来抵御行政下沉。根据贺雪峰、仝志辉关于村庄社会关联的理论，在村民内部团结的情境下，村民联合起来具有共同行动力，乡村精英会偏向村民而非乡镇政府，乡镇政府失去村委会这一“腿脚”，其在村庄的行动大多会落空。反行政吸纳机制具体运行逻辑如图4-1所示。图4-1反行政吸纳的运行逻辑五、结论五、结论反行政吸纳机制是增村基于自身条件做出对行政吸纳和行政下沉的回应模式。本文结合学术界对行政吸纳概念以及增村案例的研究成果，从反行政吸纳的概念、增村治理困境的现状以及原因、反行政吸纳机制的形成条件和运行逻辑几个方面分析，得出以下几点结论与启示。（一）农民组织化是反行政吸纳机制的基础农民组织化与反行政吸纳密不可分，是构建乡村治理模式的重要组成部分。前文提及二者的区别，农民组织化的重点在于为什么以及如何将农民组织起来成为有统一行动力的共同体；反行政吸纳着重于作为共同体的村民通过何种方式抵御行政吸纳和行政下沉，破解治理无效的困境。二者既相互区别，又互相联系，农民组织化是反行政吸纳机制得以运行的逻辑起点。以往村庄难以抵御行政权力的强力渗透，是因为农民组织化程度低，村民虽然生活在同一公共空间里，但彼此之间互不熟悉，私下联系少，大部分村民的交往仅止于行政村一级，从以往的熟人社会转变为半熟人社会。原子化的村民对村庄公共事务持淡漠态度，村庄空心化。在这种大环境下，增村通过对集体土地实行“三权”分置管理，创造村集体与村民间的经济利益联结，基于村民是理性经济人的假设，利益关联手段可让村民积极参与集体事务，存在将村民组织化的可能性。加之村民有相同的价值诉求目标，存在共识；协商决议程序明确村民的主体地位和权利；互联网构建虚拟议事厅使得掌握资源、规则意识强的青年群体回归，通过种种手段提高了增村的农民组织化程度。农民组织化程度高，且没有较高的准入门槛，能最大范围吸纳原子化的村民参与村务管理。村民们基于共同需要和利益形成共同体组织，比人为建立的组织具有更强大的动员能力和行动力，能通过村民议事会的讨论与决策过程形成集体意志并顺利执行，治理能力较高。此外，出于利益与乡土感情的双重动机，村民们重拾对公共事务的热情，成为基层社会中不可缺少的力量，可以填补行政权力收归后遗留的真空地带，自然可以抵御行政吸纳，因此农民组织化是反行政吸纳机制得以运行的起点和基础。在“简政放权”、“共享共建共治”的大背景下，政府的路径依赖和制度惯性慢慢消失，乡村自生的组织可以担负自我管理的任务，以政府为代表的行政权力也不会一直对乡村实行单向控制。（二）乡村精英的偏向是反行政吸纳机制的助力乡村精英一直是乡村与基层官僚的中介，从里社时期到晚清时期，乡村精英由士绅阶层组成，掌握着农村大部分的资源和权力；民国时期，由于战乱、政府的敲诈勒索，大量保护人型经纪纷纷逃离乡村，盈利型经纪不断扩张；建国后直至人民公社时期，国家逐渐消灭了社区领袖和民间精英层，使得所有的资源和权力集中于国家机器。之后公社解体，原来公社干部、村长变为行政村的村委主任、书记，是依靠行政权力授权，权力精英，随着市场经济的发展，新兴的经济精英也在不断崛起。目前大部分村庄同时存在权力精英和经济精英，都是乡村精英的组成部分。乡村精英特别是权力精英拥有很高的权威和地位，掌握着村大部分的资源，可以说是基层政府在村的“代言人”。增村可以抵御行政下沉，原因固然有农民组织化程度高这一因素，但乡村精英的立场也是至关重要。基于理性经济人的假设，乡村精英的立场取决于自身的利益，也会受到乡土感情以及其他因素的影响，是保护人型经纪与盈利型经纪的混合体。增村村民们具有共同意志和一致的行动力，影响了乡村精英的立场，致使他们偏向村民一方，帮助村民在法律和政策框架下抵御行政权力的下沉和渗透。权力精英的资源和地位来自于行政权力，因此他们对权力十分重视；而新兴的经济精英可以成为意见领袖依靠其掌握的经济资源、个人魅力等因素，与行政权力无关。增村模式的特殊之处还在于村干部GQD既是权力精英，又是新兴的经济精英，因此村委会会放权归于村民，由村民自行决策和治理，而非紧抓着权力不放。（三）治理能力的提高是反行政吸纳机制的内生动力增村创设村民议事制度，设置操作性强的议事规则和程序、功能明确的议事分区，配以宽敞明亮的村民议事厅，目的都是为了让村民在议事过程中不断提高综合素质、培养规则和法律意识，从而提高自身的治理能力。建国以来，国家一直对基层社会保持单向控制状态，并在人民公社时期达到极致。虽说人民公社解体后，村民自治写入法律，但大部分地方政府并不受村民自治的束缚。官僚体系通过控制农村资源，向乡村下派任务和指标，吸纳乡村精英进入官僚队伍来建立一个延伸至村级的行政系统，目的是挽救因公社解体而呈涣散状态的村庄，重建村庄秩序。行政权力延伸至乡村，控制网络过于细化需要极大的经济成本和人力，分税制改革后，地方政府财政收入较之前有所减少，加之农村税费改革，行政权力收归至乡镇一级。权力收回之后，村民长期被压制，缺少治理能力，无力维持村庄秩序，基层公共事务无人管理便会陷入混乱，出于维稳以及自利的需要，政府必须对乡村精英实行行政吸纳，以较小的成本来维持农村的稳定。行政吸纳、行政权力下沉和渗透，很大程度上是以行政方式来替代和弥补村民缺失的治理能力，行政嵌入的村庄秩序虽然可以维持短期稳定，但行政嵌入的村庄秩序终究是外来之物，会与内生秩序发生冲突。传统社会中内生村庄秩序依赖村民之间的联系，具有极强的不稳定性。此外，社会对农民存在刻板印象，认为农民没有文化，不懂法律和政策，没有能力治理村庄，目前仍存在“村民自治”徒有其名的观点。但现实中许多学有所成的大学生、在外打拼的成功人士都纷纷回乡振兴家乡，他们逐渐成为治理村庄的主流，在他们的帮助和耳濡目染下，原来老一辈村民的法律意识和规则意识有所增强，治理能力也有所上升。增村以制度方式将村民议事规则和程序固定下来，提供不受行政权力干预的自治平台让村民有锻炼机会，以稳定的议事制度来推动村庄内部村民治理能力的提升，从而维持内生的村庄秩序，形成良性循环，从根本上抵御行政权力下沉。华南理工大学学士学位论文参考文献参考文献[1]Perri,DianaLeat,KimberleySetzlerandGerryStoker.TowardHolisticGovernance:TheNewReformAgenda.NewYork:Palgrave,2002.[2]KevinJ.O’BrienandRongbinHan,“PathtoDemocracy?AssessingVillageElectionsinChina”,JournalofContemopraryChina,No.18,Issue60,2009,pp.359-378.[3]康晓光,韩恒.行政吸纳社会——当前中国大陆国家与社会关系再研究[J].SocialSciencesinChina,2007(02):116-128.[4]徐勇.县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换[J].江苏社会科学,2002(02):27-30.[5]林闽钢.超越“行政有效,治理无效”的困