公众参与社区环境治理的对策研究-以南京市高淳区为例

摘要众所周知，可持续发展问题说到底就是以人为核心，在此基础上既要满足当代人的需求保全利益，又不能对后代人满足其需求构成威胁。社区是人们聚集在一起生活的地方，在新的时代背景下，我们对社区提出了更高的要求，不仅限于生存和安全，而提出了享受和发展的要求。因此，改善社区居住功能和社区卫生环境，已经成为全球性的趋势。随着我国社区建设的不断深化，社区环境的改善与提升已成为衡量居民生活质量的一个重要指标。我国的社区环境建设虽然已经取得了一定的成效，但在治理方面仍然存在一些问题。本文是以城镇社区为重点进行展开讨论，并着重探讨如何解决南京市高淳区公众参与社区环境治理缺乏参与渠道、信息公开不完全、监督机制不完善以及自主意识不强的问题。针对这一系列问题，采取实地走访的方法，客观分析并提出改进的建议，从而改善当前社区环境状况。关键词：公众参与城镇社区社区环境治理AbstractAsweallknow,inthefinalanalysis,theissueofsustainabledevelopmentispeople-centered.Onthisbasis,weshouldnotonlymeettheneedsofcontemporarypeopleandpreserveinterests,butalsoposeathreattofuturegenerationstomeettheirneeds.Therequirementforpeopletoliveanddeveloptogetherinthecommunityisnotonlyhigher,butalsohigherinthecontextofthenewera.Therefore,improvingcommunitylivingfunctionandcommunityhealthenvironmenthasbecomeaglobaltrend.Withthein-depthdevelopmentofcommunityconstruction,theimprovementandpromotionofcommunityenvironmenthasbecomeanimportantpartofmeasuringpeople'slivingstandards.AlthoughtheconstructionofcommunityenvironmentinChinahasachievedcertainresults,therearestillsomeproblemsinmanagement.ThispaperfocusedonurbancommunitiesanddiscussedhowtosolvetheproblemsofpublicparticipationincommunityenvironmentalgovernanceinGaochunDistrict,Nanjing,suchasthelackofchannelsforparticipation,incompleteinformationdisclosure,imperfectsupervisionmechanismandweaksenseofautonomy.Further,weputforwardcorrespondingsolutionstoinprovethecurrentcommunityenviroument.Keywords:publicparticipation;urbancommunity;communityenviroumentgovernance目录TOC\o"1-3"\h\u31720一、绪论 页二、公众参与社区环境治理的一般理论（一）基本概念1.社区治理社区治理活动是一种由政府行政组织主导的，社区党组织、社区自治组织、社区非营利组织、辖区单位以及社区居民等多元主体共同处理公共事务的活动。以治理理论为基础开展社区治理，政府在社区治理中扮演着主体角色，拥有绝对的话语权，拥有制定和强制执行的权力，所以政府应当发挥引导能力。但在整个社区治理中，政府并不是唯一的主体。社区治理的目标就是引导多个权利主体共同参与社区公共事务，解决社区居民的难题，以此来推动社区的良治。2.公众参与在社区治理活动中，社区中的居民不仅是作为客体的存在，更是一种主体的存在，为了维护他们的自身利益，社区居民积极主动地投身于社区中的各种活动和事物中参与决策管理及运作，以一种合法的方式进行社区治理。社区共同体的构建，必须有广泛、高效的社区公众的参与行为，这是社区建设的内在动力和社区治理的社会基础。公众参与社区环境治理的主要方式图2社区环境治理的主体构成社区环境治理中的参与方主要为社区居民。在我国城镇建设过程中，社区居民在社区中生活，享受着社区内提供的公共设施服务，同时也和非政府环保组织、社区自治组织建立起相互关系，力求共同创造良好的社区环境，如图2所示。为了更明确的了解到群众真正需要的社区环境，就要让公众参与到决策中来，有了社区居民的加入，才算真正实现了社区环境治理的公众参与。引导居民积极参与社区环境治理，也是为了达到政府与社区公众利益统一的目的。无论是从政府降低行政成本提高管理效率角度，还是社区居民为满足本身利益诉求需要，实现公众参与的规范化、组织化，都具有重要意义[5]。非政府环保组织下的公众参与20世纪80年代以来，西方各国非政府环保组织迅速发展壮大，它们在环境治理过程中有着极强的影响力，引起了各国政府的广泛关注[6]。随着经济的发展和政治体制的深化改革，社区开始出现各类公益性的组织，由于城镇化不断发展，人们对居住环境的要求不断提升，社区出现无法满足社区居民高要求的情况。这时候非政府公益组织的介入，缓解了社区的压力，同时也吸引社区居民参与到组织中来，主动地参与社区环境治理，并且与政府、市场展开友好合作，共同协调好关于公共物品缺乏供给与市场竞争无序该如何解决的问题，避免了仅由政府领导下可能会存在的管理缺陷。社区非政府组织成员来源于社区内部，对社区的环境状况有着比较清晰的认识，了解社区中亟待解决的问题，有的放矢的制定相应的治理对策[7]。社区非政府组织迎来了良好的发展势头，居民通过加入非政府环保组织，真正参与到公共事务管理中来，大大提高了居民参政议政的能力，并且有助于培养居民的自主意识。另外，通过非政府组织对社会治理的参与，可以较好地规避个人力量和国家行政部门在力量上的差距，打消公众的顾虑，调动公众的参与积极性。但是由于历史原因，我国的非政府组织在发展过程中还是遇到了一些困难困难，由于起步较晚，我国社区非政府组织与西方发达国家相比较仍有较大发展空间。社区自治组织下的公众参与自组织社区治理是指社区居民在参与社区环境治理中的日常事务时是以一种积极主动的态度自觉投身于治理。随着社会经济发展和生活水平提高，人们越来越重视自身生活环境质量的提升。在这种背景下，对日常生活中一些相对简单的问题采取居民自组织等方式来解决能够有效地减轻社区居委会的负担，使社区居委会能够更好地服务社区居民，加强政民互动的良好局面。首先要在社区中树立榜样，起到表率的作用，社区居民能真切感受到身边人的正面行为，不管出于从众还是争先心理，就会加入到社区自治组织来实现公众参与。二是社区群众对于公益事业的参与。通过组织各类社会福利活动，使社区居民积极参与。社区居民考虑到社区环境关系到每一个人的生活品质而走到一起参加公益性的社区活动，同时也可以开展社区资源利用和环境保护教育。公益讲座，科普展览，社区服务等各种形式的活动都为社区居民提供了一个良好的学习机会。在一定意义上说，这类活动也是增进社区居民沟通的一个平台，平日里工作学习繁忙而疏于接触的邻里间可通过这一平台进行沟通，是他们产生社区归属感。公益性活动的介入，打破了政府干预社区难的困境，并通过活动提高环保素养，在活动过程中还可以宣传政府相关环境政策，增加公众对政府政策的了解度，鼓励公众提出更完善的建议。三、高淳区公众参与社区环境治理存在的问题与原因分析三、高淳区公众参与社区环境治理存在的问题与原因分析公众参与社区环境治理存在的主要问题通过查阅南京市高淳区“十三五”期间环境质量状况公报以及实地走访淳溪街道部分社区与企业得知，近年来，高淳区实施大气污染防治，水污染防治和土壤污染防治等系列城镇社区环境治理项目，以抑制城镇社区环境污染恶化和扩散，强化社区各项环境卫生管理制度和对社区环境管理监管。根据南京市高淳生态环境局公布的环境质量状况公报来看，虽然一些指标与规划的功能标准还存在一定的差距，但整体的发展事态喜人，大气、声环境的质量总体平稳，在偏远城镇中土壤污染控制效果也比较明显。但通过与社区工作人员以及社区居民的日常交谈，当前公众参与社区环境治理仍存在以下几个方面的问题。1.公众缺乏公众参与渠道当前，社区居民如果想要参与到环境治理中来，可参与的方式仍然比较单一。往往是在社区有相关决策要制定时，为了凸显出社区的民主决策，会请部分居民参与进来，居民都处于一个被动状态。大多数情况下社区居民并非不想参与，而是无法获取制度资源进行参与。尽管许多社区都选取了居民代表，但是开展居民代表大会选取的时间地点、会议时长与会议内容，各居民代表都只有在得到社区通知后才能知晓，导致公民参与权力被架空，居民的权利仅限于听，居民代表大会流于形式民主。2.政府信息公开不完全政府信息有效的公开是促进公众参与社区环境治理的前提。实际上，虽然近几年城镇社区环境治理开始走向与企事业单位的共建共治，但是在城镇社区环境治理的进程中，环境信息公开还存在许多不足之处[8]。目前来看，城镇化的发展必然伴随着大量的环境工程建设，而在社区进行建设的环境信息缺少向公民的公示，无法保障社区居民的知情权。通过对高淳区淳溪街道的部分社区单位人员进行调查采访，结果发现在被问及有关单位与其它城镇的环境管理机构是否进行信息交换、协同管理等问题时，一些社区单位表示如果想要进行信息发布或者交换，需要上级机关的权限和相关政策的通知。等所有程序走完，再将相关通知和信息公之于众，这会直接导致信息公开的延迟和不完整。同时，为了让公众能够信赖地方政府部门，增强民意基础，降低公众的消极情绪以及不信任度，地方政府机关在向社会公众发布相关信息时，会选择了“避重就轻”的方式，即只公开表面浅显无差错的信息，而对于深层次的决策相关核心内容进行隐瞒，所以导致发布数据的真实精确度较低。政府信息公开视公众为信息的被动受众，而不是在事实的基础上、在认真分析的前提下作出完全公正公开的信息披露，促进公众的知情权，推进社区公众参与走向纵深[2]。3.法律法规与监督机制有待完善由于在我国是一个从封建社会一步步发展起来的国家，缺少民主意识，所以公众都没有接受过开放的民主教育，传统的人治观念依然对现代人产生或多或少的影响，人们不会主动去参与公共事务，哪怕是涉及到自身利益时，也会选择逃避。对公民来说，法无禁止皆可为，对于政府而言，法无授权不可为[9]。但仍有部分居民、有关企业等未遵守有关法律法规，仍对社区环境治理带来一定的压力。一些职能部门还存在有法不依、执法不严等怠政、懒政现象，可见法律法规宣传还需再深入，内容还需更具针对性，形式还需更丰富，频次还需更高，使相关主体能够进一步知法、守法、用法，营造法治良好氛围[10]。4.公众自主意识不强社区的环境保护意识在很大程度上取决于社区居民人口组成。在高淳区淳溪街道的南湖社区、北岭社区等，因为位于主城区街道占据地理位置优势，其承载的社区居民以文化程度较高的中青年人组成。居民的环保意识较强也有意愿参与社区环境治理，再加上上级部门对这些区域的环境管控较强，因此环境质量一直维持在一个较高的水平。相比较而言，姜家社区、大丰社区等，位于城区的边缘位置，在历来的检查中处于被忽略位置，且社区发展较晚，环境保护意识要相对落后，缺乏对社区环境管理的支持，社区生态环境状况有待改观。（二）公众参与社区环境治理存在问题的原因分析当前，南京市高淳区社区环境治理中公众参与现状也反映出我国绝大部分社区存在的共性问题，如缺乏公众参与渠道、信息公开不完全、法律法规与监督机制不完善等，本文从以下几个方面来剖析问题产生的原因。社会组织数量少且专业性不足政府缺乏对社会组织成立的政策、资金支持，也缺乏后续运行的规范指导，因而数量较少。当前，辖区自治组织多是由老年人组成，文化水平不高，缺乏相应章程，在缺乏行业协会及政府指导的情况下，往往表现出专业性不足，加上居民观念陈旧，从而导致组织力、号召力不强。虽然社会组织是非营利性组织，但也需要必要的资金以维持运转，在缺乏政府资金支持，居民较少支持的情况下，组织本身难以运转，作用发挥不足。社区服务人员专业性不强鉴于非政府组织自身公共利益事业的本质，通常要求其组织成员进行志愿服务活动。对某专业性需求较强且同时又需要自身投入大量时间和精力的职位，不给予一定的薪酬或经济补偿是很难吸引到相关人员。提供服务的成员文化水平、业务能力等方面难以达到居民要求，造成社区组织成员的服务水平参差不齐，对非政府组织的公信力有一定的影响。非政府组织资金短缺目前，据对高淳区内非政府公益组织的调查了解，这些组织在开展活动时往往规模较小，开展活动力不从心，并常有临时通知取消活动的现象，主要由于社区所辖范围小，筹集资金的能力也有限。另外，根据访谈发现，高淳区各大小非政府公益组织中大多存在功能重叠、服务同质化等问题，且仅能提供部分较为基本的服务，社区居民的部分个性化需求很难得到满足。社区自身存在局限性（1）社区居民对政府具有较强依赖性。长期以来，居民一直生活在一个强行政的社会中，习惯了政府对公共环境领域的“包办”，以往居民参与的形式主要是响应政府的号召，在政府工作人员的直接带领下开展环境整治，而不愿作为单个个体或某些个体组成自治团体开展环境整治工作，高度依赖于政府[11]。在当前压力型行政体制下，使得这种依赖变得可能，从而养成了居民在该领域的惰性。（2）社区居民成员主体意识薄弱。但在现代化、城镇化的进程中，社会的流动性和社区意识的发展形成了强烈的冲击，而城镇人口的流动又制约了社区群体意识的形成。另外高档小区高档物业管理的兴起，使很多居民办事不用再去联系社区居委会，导致社区的功能被人们淡化，有事找物业成了城镇居民的常态，也就存在许多居民甚至不知道自己所处社区居委会在哪里的尴尬局面，也进一步加剧了居民的自利心理。5.信息反馈不及时根据这次的走访调查中发现，当问道有关部门如何处理公众对社区环境提出的问题时，多数社区工作人员表示他们也要向上级部门汇报，而并不能立刻反应，给出解决问题的方法，并且要经过长时间的等待上级部门的回复。这来回的传递使得解决问题的战线被拉长，偶尔也会出现一个问题上报之后得不到回应的局面或是长时间才能得到回复，对公众的反馈不够及时，公众提出的环境诉求也不能得到及时解决。这样不仅使公众的自我效能感减弱，而且还大大影响了公众参与的实际效果。参与过程处于一个不透明状态，因此在征求社区居民意见时产生了阻碍，随着时间的推移，公众不愿主动提出相应的意见或建议。四、促进公众参与社区环境治理的对策建议四、促进公众参与社区环境治理的对策建议（一）拓展公众参与渠道1.搭建基础数据平台。根据高淳区区位特色和发展需求，鼓励公众在现有电子政务平台上积极发表参与意见，推动政府部门与民众之间的沟通与互动，并且按规范进行数据采集，对数据进行精密分析后能够发布到其所属社区，从而达到能够开展网格化精细管理的目的，使得区域内居民都能参与到社区环境治理，并根据社区居民提出的意见完善社区公共服务建设，为居民提供便捷的现代办事方式，同时缓解基层工作人员的压力。2.建设公众参与平台。通过各社区建立的信息交互平台，向社区居民发布环境治理信息，引导公众对社区管理问题畅所欲言提供建议。加强与公众之间的联系交流，根据公众所提出的诉求和期望，结合实际情况改善环境问题。同时，积极探索建立新型的参与平台，比如微博、微信等社会化媒体软件，打破环境治理信息的壁垒。还可以利用“我的南京”APP等新型的参与平台，一方面，通过网络渠道，用户可以采取匿名的方式就环境问题提出自己的建议和发现的问题，这样可以避免他们受到外界的干扰。他们既是信息的提供者也是监督者，这样可以避免外界的干扰，从而为治理社区环境问题的科学决策提供依据。（二）完善信息公开制度1.完善环境治理信息公开的法律法规按照现有法律法规提出的信息公开制度，主动公布社区环境治理信息，向社区居民倡导主动参加社区的环境治理，并不断规范有关信息公开的法律文件，对主动公开的地方政府部门提出支持与表彰，增强法律约束力，坚决对违法违规行为进行追究。目前我国已颁发了多项法律法规及地方规章制度条例等作为社区环境治理中的公众参与的依据，如表1所示。以社区为依据，完善环境信息公开的管理体系，扩大环境治理按规定需要向社区居民公开的数据的采集范围，在区级政府、街道和社区三者之间创建可共享的数据中心。表1公众参与环境治理相关制度中央政府地方政府（以南京市高淳区为例）法律《中华人民共和国环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境影响评价法》环境治理相关制度《城市市容和环境卫生管理条例》《南京市固体废物污染环境防治条例》环境信息公开制度《高淳生态环境局政府信息公开工作年报》法规规章《全国污染源普查条例》《规划环境影响评价条例》《环境保护公众参与办法》《关于推进环境保护公众参与的指导意见》《关于培育引导环境社会组织有序发展的指导意见》2.建立统一的发布机制，规范发布的内容首先是建立一套环境资讯定期公布的政策，让社区居民随时了解到居住地的环境品质。其次，应当建立一个可以公开社区周变环境工程影响的平台。向社区居民公开重大工程项目污染物总排放量、种类以及可能会对环境造成的影响，让居民有一个真切直观的认识。最后，必须改善有关环保政策及条例资讯的发布机制。发布根据居民提出的意见，对重大环境工程项目进行完善，包括改革方案、环境项目和环境规划、环境专项资金使用、招标采购、行政执法和人事任用等有关的环境权益信息。（三）完善法律法规，健全监督执法队伍1.建立建全社区环境治理监督执法队伍，增强执法力量。地方各级政府部门要严格执行有关的法律法规，做好本级政府应尽的职责任务，做好监督和管理工作，加强对社区的环保和监控手段的作用，以保证其全面和有效性。为了对社区环境进行更高效的监督和检查，必须统一指定社区建设检查员和环境监督和执法检查员。社区所创建的环境督察小组要根据各自的职责，严格遵守相关法律法规。同时要加强对监督执法人员的培训，建立考评体系，以提升监督执法人员的素质，以促进社区建设和环境治理工作的开展。公众参与到监督执法队伍中来，既能加强执法力度，又能促提升环境执法工作的成效，还能在社会上形成良好的舆论氛围。2.加强对社区环境治理的外部监督，主要是呼吁社区居民的参与，并建立有关公众参与环境监管执法机制。第一，完善公众参与到监督队伍中的规章制度，明确执法范围。要严格按照现行的法律法规以及规章制度开展工作，尊重民意，将原本采取的座谈会、听证会的参与形式的进行改进与完善。召集社区居民代表、政府部门代表与社区周边企业进行协议，以期望达成民众参与监督的机制，以克服行政处罚和行政强制等传统强制手段的局限性。3.明确各治理主体的法律地位和职权职责边界。主体地位不清、边界部门不明，则不利于相关主体参与治理，完善法律法规，就是要对各主体的职能职责进行再明确、再完善，立好法律边框。例如，要明确公民的环境权、公民在公共环境治理中的义务，明确业委会的法律诉讼主体地位等等。对上级相关法律规定进行细化，提高实操可行性。法律往往是原则性的条条框框，具有广泛性，但应用到具体地域、环境中，有很多细节性的问题需要明确、规范。因此，地方应当根据各自实际，出台法律法规相关实施细则，提升可行性，确保法律落地落实。（四）提升公众参与意识1.加强宣传教育的力度环境保护宣传教育在城镇社区环境治理中起着关键的作用，对于提高居民环境保护意识、培育社区居民积极参与到社区环境治理中来起到正面效应，为此，应加强环境保护的多层次、多角度宣传，增加居民与社区之间的沟通交流，从而使社区居民更好的、更积极主动地参与到社区环境治理中来。2.加强环境教育与社区文化建设的融合每一种文化都有自己的历史演变进程和文化意蕴，它与自然条件和人文因素如宗教、文化、信仰等都有着深刻的联系。环境教育是一种把培养环境素养作为目的进行的公民教育。在进行社区环境教育时，以社区为单位作为教育者，社区居民作为接受教育者，社区努力培育居民对正确合理使用社区公共资源，同时对自然资源进行科学评估，以促进环境知识的养成，从而改善居民的生存品质。五、结论本研究从公众参与理论出发，提出社区环境的治理应注重公众参与的作用，重点阐述了当前南京市高淳区公众参与社区环境治理的现状、存在的问题及相应对策。由于存在着法律法规及监督机制不够完善的问题，高淳区社区环境治理缺乏社区公众的参与，因此亟待健全和理顺现有的法律法规，加强监督和执法队伍的壮大，提高强制执行力，保证社区公众的参与有法可依。与此同时，高淳区还存在着缺乏公众参与渠道、信息公开不完全、居民自主参与意识不强等方面的问题。针对这些问题，本文提出应明确参与程序、拓宽参与渠道、完善信息公开制度等方面做出改进，为最大限度发挥公众在社区环境治理中作用提供一些切实建议。在今后研究中，应进一步思考社区环境治理中各主体如何发挥最大效能。参考文献参考文献[1]许宝君，陈伟东.社区治理理念创新及其技术实践[J].中州学刊,2017:79-85.[2]Wu

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