公共管理视角下社区居家养老服务中的问题与对策研究-以宿迁市九鼎社区为例

第页需求会不断的增加，如更加健康营养的饮食、更加便利的出行条件，随着老年人口身体的衰老，其心里也会出现多种问题，所以要为老人提供必要的心理咨询服务，以使他们的精神状态一直保持积极乐观的态度。社交需要是老年人口生理需要和心理需要得到保障后产生的社会归属情感的需要。（5）福利多元化理论福利多元化的概念是指公共机构、企业、非营利组织、家庭和社区都可以为公共事业提供公共服务。政府的职能从福利提供者转变到到福利的监管者、福利仲裁者、福利促进者，福利多元化的本质特点是公民的参与和分权。福利多元主义最经典的应用是老年人长期照护服务制度,这一制度是指政府或由政府购买的社会化机构为残疾或衰老等不具有生活自理能力的人提供的长期照护的社会保障服务，这种社会保障通常以长期照护保险形式供给，保险为需要长时间或全部时间都需要他人协助满足基本日常生活需求的低能失能老年人提供长期的科学的高质量的照护[8]。长期照护保险制度是为失能老年人设立的，政府为防止老人的长期照护可能花费很大的成本，或者因疾病而不能自己照顾自己的老人，以及长时间需要依赖他人帮助才能完成生活的老年人维持基本生活所所必须消费的长期照护费用进行部分或全部分担的社会保障制度。（三）研究方法1.文献分析法采用文献分析法，结合中国知网上相关研究，从理论上对“社区居家养老”的概念进行了深入系统的研究，并结合已有的文献资料对其进行多视角的探讨，并从理论上总结并借鉴有关文献中的先进理念，并通过自身的学术归纳和总结，升华前任的研究成果，借鉴前任先进的研究方法与思路，发现新的发展趋势，增强对社区居家养老共性与个性的研究。2.实地调查法利用居家条件的便利，采用参观、咨询等方式，通过实地调查九鼎社区居家养老服务中心收集九鼎社区居家养老服务发展现状的相关资料，对九鼎社区居家养老服务发展现状进行分析，同时对宿迁市政府执行社区居家养老服务政策的情况进行调查，收集政府发展社区居家养老服务的规划，以此为政策研究支撑，论证宿迁市政府如何推广和改进社区居家养老服务，如何更有利于社会公平稳定和推进社会发展。3.调查问卷法针对社区居家养老服务快速发展的现状，进行调查问卷的设计，调查问卷的主要对象是九鼎社区中的老年人口，将老年人口按照年龄阶段以及健康状况进行划分，了解不同年龄阶段和健康状况的老年人口对于当前宿迁市社区居家养老服务的满意度以及改进方向。二、宿迁市九鼎社区居家养老服务现状二、宿迁市九鼎社区居家养老服务现状（一）九鼎社区老年人口基本情况为了了解九鼎社区老年人口的基本情况，采用了问卷调查和实地访谈两种调研方式，调查问卷的设计包括两方面的内容，第一部分是九鼎社区老年人口基本信息、另一部分是九鼎社区老年人口对社区居家养老服务的满意度调查。调查问卷的对象为君悦国际花园、鸿意上城小区中年龄60岁及以上的老年人，对有交流或书写障碍的老年人由家人辅助代替答题。同时还走访了九鼎社区居家养老服务中心，对服务中心的工作人员进行实地的访谈，进一步了解九鼎社区居家养老服务的现状。本次调查问卷共发放136份，收回问卷124份，回收率为91.7%，有效问卷121份，有效率88.9%，通过对统计数据的分析，结果如图1:1.性别构成本次调查中，男性为71人，占比52%，女性为65，占比48%图1样本老人性别构成2.年龄分布在样本中，年龄分布情况为：60-69岁老人67人，占比49%，70-79岁的老人53人，占比39%，80岁及以上的老人16人，占比12%。如图2：图2样本老人年龄分布3.月收入分布在调查的样本中，大部分老年人的收入分布在2001-3000元之间，占比43%；1000以下与5000元以上收入占比最小，分别为3%和12%；1001-2000元收入占比为10%；3001-4000元收入占比为25%；40001-5000元收入占比为7%。图3样本老人月收入分布4.身体状况根据统计数据显示，身体健康的老年人数为34人，占比26%；有疾病但是生活能自理的老年人数为92人，占比68%；生活不能自理需要有人照顾的老年人数为10人，占比6%。图4样本老人身体状况（二）九鼎社区居家养老服务现状1.宿迁市现行社区居家养老服务政策随着宿迁经济社会快速发展，人民生活水平不断提高，人均预期寿命不断延长，老年人口快速增长。为满足老年人日益增长的养老服务需求，近年来，宿迁市依据国家的相关法律和法规出台了相应的方案和标准来促使社区居家养老服务进入规范化，标准化与专业化的发展进程。截至2021年，宿迁市政府先后出台了《关于加强医养融合发展的若干意见》《关于深入推进医疗卫生与养老服务相结合实施意见》《宿迁市国家级居家和社区养老服务改革试点工作实施方案》和《宿迁市“十四五”养老服务发展规划》对未来养老服务的发展指明了方向[9]。通过这些政策文件为九鼎社区的养老服务高质量发展提供了发展的路径，通过制定目标任务，改善养老服务的基础设施，构建良好的养老的氛围，最终，让老年人在社区中就能够享受到社区供给的高质量养老服务。宿迁市社区居家养老服务相关政策如图表1：表1宿迁市社区居家养老服务相关政策年份政策文件2017《关于进一步加强养老服务体系建设的意见》2018《关于加强医养融合发展的若干意见》2019《宿迁市国家级居家和社区养老服务改革试点工作实施方案》2020《关于进一步加强全市养老服务人才队伍培训工作的通知》2021《宿迁市“十四五”养老服务发展规划》2.九鼎社区居家养老服务满意度调查（1）对社区居家养老服务的了解情况通过调查发现，大部分老年人对于社区居家养老服务并不了解，其中没听说过社区居家养老的老年人口占比为27%，对社区居家养老了解一些但不是很全面的老年人占比为59%，只有少部分老年人口对社区居家养老有比较充分的了解，占比为14%。表2对社区居家养老服务的了解情况了解程度人数百分比比较了解1914%了解一些，但不全面8059%没听说过3627%（2）使用的社区居家养老服务内容根据调查显示，在文化娱乐、心理咨询、家政服务、医疗保健、紧急救援、助洁助浴等社区养老服务项目中，服务项目最受欢迎前三名依次是：家政服务、医疗保健、文化娱乐，分别占比73%、51%、44%，使用心理咨询、紧急救援、助洁助浴等服务相对较少，分别占比32%、16%、12%，具体情况如图5：图5经常使用的社区居家养老服务（3）对社区居家养老服务的满意程度在调查中发现，25%的老年人对九鼎社区居家养老服务表示非常满意，43%的老年人对九鼎社区居家养老服务表示基本满意，26%的老年人对九鼎社区居家养老服务表示不太满意，6%的老年人对九鼎社区居家养老表示非常不满意。表3对社区居家养老服务的满意度满意度百分比非常满意25%基本满意43%不太满意26%很不满意6%（4）对社区居家养老服务最不满意项目以及原因文章重点调查了对社区居家养老服务最不满意的地方以及原因，以便更好地发现和解决问题。不满意的地方如图6所示，对服务项目感到不满意的老年人占比51%，对服务收费感到不满意的老年人占比23%，对服务态度感到不满意的老年人占比18%，其他占比8%。不满意的原因有以下几点：基础养老设施不完善占比18%、养老服务不够专业占比31%、服务内容不全面占比26%、服务质量不能有效反馈占比25%。具体情况如表4所示:表4最不满意项目及原因项目比例最不满意项目服务项目51%服务收费23%服务态度18%其他8%原因基础养老设施不完善18%养老服务不够专业31%服务内容不够全面26%服务质量不能有效反馈25%（三）实地访谈结果分析通过访谈九鼎社区居家养老服务中心的工作人员，对九鼎社区居家养老服务现状、项目供给情况、运行情况等做了深入的研究，对目前九鼎社区居家养老有了进一步的了解。九鼎社区居家养老服务是由政府出资购买，通过养老服务组织竞标向社会提供服务的，提供的服务项目有：文化娱乐、康复服务、关怀照护、生活照料等。社区中的老人可以通过电话预约或者去社区居家养老服务中心进行登记。从上述问卷调查结果中了解到目前九鼎社区养老服务的需求情况，主要以家政服务、医疗保健、文化娱乐为主，但是通过与社区居家养老服务中心的工作人员交流发现，这些服务的供给情况却不是很乐观，这也是导致九鼎社区老年人口对社区居家养老服务感到不满意的一点，有的服务由于专业服务人员紧缺，不能够及时的提供服务，有的服务内容不够完善，比如老年人需求医疗护理方面的服务时，社区居家养老服务中心往往只能提供一些专业技术低性的服务项目。对于需要长期养老服务的老年人，可以选择老年人日间照料中心，在和九鼎社区居家养老服务中心的工作人员交谈中了解到，老年人日间照料中心的运行成本较高，所以收费普遍较高，这也是致使老年人对社区居家养老服务不满意的一个因素，同时由于资金投入不足，日间照料中心存在着人员不足、设施简陋等情况，不能够对老年人提供十分周到的照顾服务，身体状况不好的老年人面临的困境还不能够得到有效的解决。三、宿迁市九鼎社区居家养老服务中存在的问题与原因分析三、宿迁市九鼎社区居家养老服务中存在的问题与原因分析（一）九鼎社区居家养老服务中存在的问题1.养老服务设施配套缺乏，资金供给略显不足社区居家养老模式要想持久发展，不但要有政策上的支持，更要有经济上的帮助。在九鼎社区，由于人口老龄化越来越严重的现状，社区居家养老服务模式将会出现财政上的差距。在保障养老服务经费的前提下，老人照护的水准才能有明显提高。在对九鼎社区进行实地走访过程中发现，部分社区养老服务设施老化而且数量不足，社区老年活动中心数量少设施陈旧，设有棋牌室、康乐室但相应的棋牌台球桌等不能成套，通过问卷调查的数据显示，对九鼎社区居家养老服务不满意的原因中，有18%的老年人认为基础养老设施不完善是最不满意的原因。同时九鼎社区目前用于居家养老服务的资金主要来自市级财政的划拨，划拨资金规模呈现出逐年增加的趋势，但是与不断增加的养老资金需求相比，养老资金的供给却是比较少的，财政划拨资金也并不可能精准投放到每一个社区。居家养老服务需要持续稳定的资金投入，然而在现实情况中，由于缺少资金供给，居家养老服务相关的配套设施老旧，缺少维护，无法与老年人的不断增长的需求相适应。2.老年人对社区居家养老缺乏认识通过问卷调查的结果分析，九鼎社区中的老年人对社区居家养老服务存在认识不足的问题，在问卷调查的样本中，对九鼎社区居家养老服务完全不了解的有27人，占据样本总量的27%，了解一些，但不全面的有80人，占据样本总量的59%，仅有14%的老年人对社区居家养老服务有充分的了解，老年人对社区居家养老服务缺乏认识具体表现为以下几个方面：第一，由于受到传统家庭养老观念的束缚，很多老年人不愿意接受社区居家养老，他们通常认为养老经过交给自己的子女以及专门的养老机构，对社区养老抱有一定的偏见，同时在当今社会中，人们彼此之间缺少沟通交流，导致老年人对社区难以产生依赖的情感，不能完全的融入社区之中。第二，九鼎社区老人对社区养老的认识还不够透彻，也不清楚社区养老服务内容，老人是社区养老服务中最为关键的要素，因此，社区与政府要通过合作的方式，大力宣传和普及社区养老服务相关的知识。而由于宣传、交流的工作没有有效的传达给老年人，导致一部分老年人并不愿意接受社区为其提供的养老服务。3.社区居家养老服务质量评价机制缺少规范性如表5调查结果所示，九鼎社区老年人对养老服务评价机制总体感到满意以上的占到调查人数的46%，有25%的老年人感到一般，有29%的老年人感到不满以及非常不满，同时在上述问卷调查中，有25%的老年人表示服务质量不能有效反馈是对九鼎社区居家养老服务最不满意的原因，一方面可能由于部分老年人对养老服务评价反馈要求比较高，另一方面也反映出目前九鼎社区养老的评价体系还需要进一步健全，九鼎社区的养老服务质量评价体系，着重于资金的规范化利用。根据《江苏省政府关于加快发展养老服务业的指导点见》实施细则、《江苏省政府办公厅关于印发江苏省养老服务业加速发展实施方案的通知》《江苏省养老服务业考核管理办法实施方案》文件基本是全部涉及资金使用状况的评价[10]。九鼎社区居家养老服务质量评价机制同时缺乏对服务收费和理性的评价，评价指标和评价流程缺乏科学性和规范性。通过对九鼎社区居家养老服务中心的实地访谈，在访谈中询问了工作人员九鼎社区日间照料中心的收费情况,总结分析出目前日间照料中心中心存在着收费过多的问题，这也表明出目前九鼎社区居家养老质量评价机制缺乏规范。表5对九鼎社区居家养老服务评价机制满意度项目选项占比%人数（人）非常满意2027比较满意2635一般2546非常不满13244.社区居家养老缺乏专业的人才《宿迁市“十四五”养老服务发展规划》明确指出，在“十四五”期间，全市培训养老护理员5000名，专兼职老年社会工作者2000名，但目前，宿迁市对于专业护理人员缺口已经达到了1万人，加强培训专业养老护理人员还需要更进一步的政策。通过实地访谈对九鼎社区居家养老服务中心的工作人员进行采访，发现九鼎社区居家养老服务中心的专业护理人员普遍缺乏专业的护理知识以及系统性的培训，专业化程度偏低、专业护理人员数量远远不足、收入水平较低等导致了专业护理人员的离职率很高，种种问题导致目前的九鼎社区居家养老服务体系无法满足老年人的多样化养老需求，致使社区居家养老水平难以更快发展。（二）九鼎社区居家养老服务问题产生的原因分析1.政府对社区居家养老服务投入力度不足政府在为老人提供的社区服务方面，政府要承担首要的责任。若不能持续地提供有利于社区居家养老全面发展的举措，并逐步增加政府对社区居家养老的投入。那么社区就无法开展系统性的养老服务。通过对九鼎社区的调查研究发现宿迁市政府对于支持社区居家养老服务的投入力度严重不足，最直接体现在资金支持以及养老服务的供给方面。第一，政府财政拨款不够。目前，宿迁市政府出台了各项推进养老服务快速发展的政策，政策指出政府不断增加对于社区居家养老服务资金的投入力度，但是对于老年人口的基数不断增加的现实困境，投入的资金占比无疑是杯水车薪，因此经常会出现由于资金短缺养老服务无法正常运营的局面。同时，通过调查发现九鼎社区养老环境需要进一步改善，由于投入资金不足，社区居家养老服务所必不可少的设施种类、数量以及场地都无法得到确切的落实，基础设施的不完善导致难以为老年人提供高质量的社区养老服务，很明显，这是社区居家养老难以发展的一大阻碍。第二，宿迁市社区居家养老服务的发展缺少社会团体的支撑。单凭政府的支持为老人们提供社区居家养老服务的各项供给是远远不够的，福利多元化理论认为，社会福利可以由公共部门、盈利组织、非营利组织等共同承担[11]，通过统筹协调各方的力量对社区居家养老服务的发展提供支持，因此，要想养老服务得到进一步的突破，还需要发展社会组织来对养老服务提供有力的支持。目前，宿迁社会组织发展较慢，对社区养老的认知程度较低，难以为其有效地开展社区养老服务。2.老年人养老观念落后通过问卷调查与实地走访研究发现，九鼎社区居民尤其是老年人口对社区居家养老服务了解不够充分，一部分老年人口还秉持着传统家庭养老的观念，他们认为养老要依靠家庭且认为养老服务并不需要由社区提供，另外，一些老人并不了解社区养老的作用，因此他们对社区提供的养老服务缺乏必要的支持。此外，由于缺乏对社区居家老人的政策宣传，致使部分老人对社区居家养老工作的实施缺乏足够的重视，部分服务和项目不能正常开展，这在一定程度上阻碍了社区居家养老服务的开展。3.政府政策规范不到位社区居家养老服务的发展如果离开了科学的评价考核机制就难以有真正的进步，由于宿迁市政府缺乏对社区居家养老服务质量考核评价体制的科学制定，导致现在的评价体制脱离了实际情况并且不能准确反映出九鼎社区居家养老服务的现状,经过调查研究发现，九鼎社区居家养老服务考核只注重了长期服务目标的考核，缺乏对具体的社区养老服务设计规划，评价的指标和流程缺乏科学性和规范性，九鼎社区居家养老服务质量考核体制着重于对资金的规范化利用，但是却缺少政府的政策文件指导。另外，九鼎社区居家养老服务缺乏相应的监督管理机制，提供的养老服务要依靠全方位的监督，只有监督管理机制规范，才能确保公共资源的合理利用，确保九鼎社区居家养老服务健康运营。4.缺少系统性的人才培养、激励体制目前，九鼎社区普遍缺乏专业的养老服务护理人员，具体表现在以下几个方面：一是社区居家养老服务护理人员专业素质偏低，大部分的护理人员没有经过系统的培训，缺乏必备的专业技能与知识，护理的水平还停留在为老年人提供简单的日常照料等方面。二是职业认可度低。大多数的社区居民目前对于社区居家养老服务行业认识不够全面，其中一部分人认为社区居家养老服务护理人员工作技术含量低，就是单纯的体力劳动，导致了社会对于社区居家养老服务护理人员的认可度偏低。同时，政府也没有能够为这些专业护理人员提供相应的工资水平，导致了行业人才的流失。四、公共管理视角下完善宿迁市社区居家养老服务的对策四、公共管理视角下完善宿迁市社区居家养老服务的对策（一）加大社区居家养老服务投入保障力度公共管理视角下宿迁市政府部门应该加大对社区居家养老服务财政支持力度的同时，不能忽略社会组织的积极作用，新公共服务理论认为政府的职能应转变为服务而不是掌舵，这就意味着政府可以给与社会组织适当的权利让其充分的发展自己，政府承担着发展社区居家养老服务的首要责任，可以通过综合制定贷款补贴优惠、专用资金补贴、养老服务人才引进津贴等优惠政策，扩大社区养老财政支出，借着惠民生政策的春风完善社区居家养老服务各项硬件设施建设，同时通过整合各种社会组织的力量，缓解政府资金上的压力[12]，在财政政策制定和执行上，应该对社会组织投资社区养老服务机构给予一定的优惠政策和扶持措施。充分发挥公共管理理论核心理论的应用，将分散的资源、资金进行整合，宿迁市政府要加大统筹资金力度，积极统筹卫健局、民政局、人社局、商务局、发改委等各级部门关于促进社区居家养老服务业发展的资金，切实发挥财政资金的撬动作用提升九鼎社区居家养老服务资金利用水平。（二）转变老年人对社区居家养老的认识传统的“安老”思想已经深入人心，很多老人不愿采用以社区为基础的“家庭”，在马斯洛需求层次理论中，人的需要分为生理需求、安全需求、社会需求、自尊需求和自我实现需求，不同的老年人有着不同的需求[13]，而社区居家养老服务可以满足老年人多样化的需求，因此需要政府和社区工作人员运用不同的方式方法，根据不同需求的老年人宣传社区居家养老服务，转变其观念。一是宿迁市政府与社区之间通过合作的方式，创新以往的工作方法，充分利用社区宣传栏、新闻广播、上门访谈等宣传社区居家养老的意义与好处，让老年人口切实感受到社区工作者对他们的关爱。二是向老年人口展示社区居家养老发展的成果，以及社区居家养老的发展可以满足老年人口的多种养老服务需求。还可以以自愿报名的方式让老年人免费体验社区养老服务，让老年人切身体验社区居家养老给生活带来的便利。三是建立“养老服务顾问”制度[14]，设立一批社区养老顾问点，为老年人提供养老服务政策咨询、养老服务机构信息、个人权益维护、法律咨询与援助等服务，让老年人口对于养老服务中的问题与看法能够得到有效解决。（三）健全社区居家养老服务评价考核体系社区居家养老服务规范化建设，离不开一套科学的符合实际情况的评价考核体系。离开了科学的评价考核，社区居家养老服务的监督管理和进步提升都无从谈起。社区居家养老服务评价考核体系的建设包含长期服务目标的考核和近期服务目标的考核。截止到2022年，宿迁市社区居家养老为老年人提供服务的目标是：建立一个以家庭为单位的老年人家庭护理服务系统，以社区能力为基础，以老年人护理机构为补充，并确保这一系统将保健和医疗服务结合起来，实现功能齐全、全覆盖；社会投资的居家养老设施占比达到60%以上；在当地有特定的老龄化相关服务超过80%的城市社区。社区居家养老服务的目标应指导评价和评估原则的制定，结合科学性与实际性、包含定性和定量指标[15]。宿迁市社区居家养老服务绩效评价应以共性指标体系为基础，以马斯洛需求层次理论为指导，根据养老服务需求实际情况进行完善。对居家养老服务中的投入指标和过程指标，在共性指标体系的基础上进行个性化设计，进一步明确评价标准。（四）加强社区居家养老服务人才队伍建设社区居家养老服务的高质量发展离不开专业人才，宿迁市在对社区居家养老服务人才队伍建设中做了许多探索尝试，《宿迁市“十四五”养老服务发展规划》提出的支持职业院校和职业培训机构设置养老服务管理等相关专业和培训项目，扩大养老服务专业人才队伍等相关政策对促进人才队伍建设起到了一定的积极作用。同时还应注重养老服务人员的激励机制，不断提高社区养老服务工作者的薪酬待遇，一是增加社区老人对社区护理人员的认知度，让他们在社会中树立起良好的“安居”形象，提升在其社区工作的社会声望，并通过举办的工作能力竞赛，对优胜者进行表彰，并按规定晋升相应的职业资格等级。最美丽老人护理大赛，旨在发扬护理人员在社区中所做的努力与奉献，让全社区对其工作及对社区的重视。二是要适当增加社区专业护理人员的薪酬，以达到与其它相关行业平等的待遇。同时定期加强对专业养老护理人员的培训，确保其专业技能与知识不断提高。五、结论在我国当今的人口老龄化社会背景下，现有的传统照顾老年人方式已经呈现出相对落后的趋势，满足不了如今的需求，而基于社区的老年人照顾方式的优势就更加突出，相比过去，社区居家养老更先进，更利于大多数家庭，适合广为推广和深入研究。基于传统的养老系统，社区居家养老是将社区和居家这个概念引入养老系统中，以社区为范围、居家为方式。更能细致的满足各个不同需求的家庭。本文通过对九鼎社区的实况考察，分析了九鼎社区养老护理服务的情况，对居民的需求和目前的供应情况进行调查，并试图给出改善的具体方式。相信只要能完善社区居家养老服务系统，继续推进社区居家养老服务，一步步解决问题，就可以创建一个使每个老年人都舒适的社会环境，达到老年人可以正常生活、有事情做、有娱乐、可以教、可以学的目标。大大提升老年人的生活质量，为建设社会主义文明社会做出重要贡献。宿迁学院本科毕业设计（论文）宿迁学院本科毕业设计（论文）参考文献[1]俞贺楠，王敏，李振．我国社区居家养老模式的出路研究[J]．河南社会科学，2011，19(01)：[2]姚晓玲．基于公共管理视角下我国社区居家养老服务对策分析[J]．才智，2019(15)：235．[3]员纪美．城市社区在居民居家养老服务上的问题与对策研究[D]．吉林农业大学，2012．[4]于妍．基于公共管理视角下的我国社区居家养老服务策略探析[J]．新西部，2020(15)：12[5]Martin．Depressionanddeliberateself-harmamongChineseleft-behindadolescents：Adualroleofresilience[J]．AsianJournalofPsychiatry，2020，48．[6]秦芳菊．基于公共管理视域下我国社区居家养老服务策略分析[J]．法制博览，2020(23)：215-216．[7]王蕊．多元主体参与的城市社区居家养老服务问题及对策研究[D]．山东师范大学，2019．[8]易佩．石家庄市社区居家养老服务的现状、问题及对策研究[D]．河北师范大学，2020．[9]李籽宜．政府购买社区居家养老服务问题及对策研究[D]．长春工业大学，2021．[10]伊佩佩．城市社区居家养老服务中心现状、问题及对策研究[D]．宁波大学，[11]侯冰．城市老年人社区居家养老服务需求层次及其满足策略研究[D]．华东师范大学，[12]孟磊，李雪．城市社区居家养老的问题与对策探析[J]．农村经济与科技，2019，30(22)：165[13]刘国成．对公共管理下社区养老服务对策的几点探讨[J]．法制博览，2019(09)：[14]黄少宽．国外城市社区居家养老服务的特点[J]．城市问题，2013(08)：83-88．[15]胡顺发．社区居家养老服务运