欧盟环境保护与贸易自由的立法与实施

欧盟环境保护与贸易自由的立法与实施

一、环保成了共同体的责任欧盟是世界上最经济一体化程度的区域国际组织。在其经济一体化的过程中,欧盟逐步认识到了环境保护对其经济一体化的重要影响,因此,欧盟逐步将其环境政策纳入一体化政策并体现在相关立法中。欧共体成立之初,其主要目标是建立共同市场,逐步实现经济一体化。再加上环境保护问题在当时并不是十分重要,因此,1957年的共同体条约中并没有明确涉及环境保护。在20世纪60年代至80年代中期,欧共体采取与环境有关的贸易措施的法律基础大多是借用共同体条约第100条和第235条。2直到单一欧洲法令生效,其第130r才明确提到了“环境保护”,并将环境保护纳入了共同体行动的所有领域。随后,相关的共同体条约才逐步有了环境保护的明确条款。为此,在共同体框架下采取环境措施或与环境有关的措施才有了明确的法律基础,环境保护成了共同体和成员国的共同责任。欧盟贸易政策及立法的发展经历了三个阶段。第一个阶段是从共同体成立到1972年联合国关于人类环境的斯德哥尔摩会议的召开。在这期间,共同体法令中只能说偶尔有些关于环境保护的暗示。在这期间,可以称得上共同体的环境贸易政策的则是一些为消除扭曲贸易的国内环境规则的差别而采取的有关产品标准的措施。3第二个阶段则是从1973年到20世纪80年代中期。这期间共同体在环境保护是经济和社会发展的基础的思想指导下,利用现存的条约权利和机制不断对条约进行一些新的解释,填补了欧共体条约第235条的缺陷,并最终导致了将环境保护引入单一欧洲法令。第三阶段则是从单一欧洲法令生效到现在。单一欧洲法令第一次明确提到了环境保护,而后的欧盟条约及欧洲法院的案例都明确将环境保护列为欧盟的重要任务,逐步形成了完整的共同体的环境贸易政策及法律体系。(一)共同体通过公法上的标准消除贸易壁垒1957年的罗马条约并没有明确将环境保护列为共同体的目标,只是在序言中谈到人民生活质量时,提及“不断提高人民的生活和工作条件”、“协调经济的发展”;条约第2条在关于共同体的目标中提出“协调发展”、“提高生活标准”;除此以外,条约第36条允许成员国为了保护健康、人类、动植物的生命可以采取某些贸易限制措施。从这些条款的规定中,我们是很难推定这些条款就是关于环境保护问题的规定。因为当时的成员国本身就没有适当的环保政策,环保的概念和环境政策的必要性在这个时期还不是很明显,所以说条约的起草者可能在当时就没有考虑到环境保护问题。尽管如此,在条约生效后,为建立共同市场,促进货物自由流动,消除贸易壁垒,共同体的行为就必然与不同环境标准和不同的关于保护人类环境的概念等问题联系起来。因此,可以说共同体最初的动机是建立共同标准而不是环保,当时所担心的是不同国家标准将阻碍货物的自由流动和扭曲共同体的主要机制。尽管条约没有关于环保的明确规定,也没有授予共同体有关保护环境的职权,但共同体为消除有关环境的贸易壁垒还是通过了一些与环境有关的文件。其法律依据大多是引用欧共体条约第100条,有时则引用第235条。如1967年委员会通过的关于危险物品的标志、包装和分类指令。4该指令就是基于罗马条约第100条而制订的。接下来1970通过的关于噪声标准和污染排放的两个指令,5都明确表明是基于第100条而通过的。在1980年的委员会诉意大利一案中,欧洲法院也明确承认第100条是有关环境保护指令的法律基础。6(二)将环境保护纳入共同体的其他政策领域1972年的巴黎峰会可以说是欧共体建立其环境政策及法律体系的一个重要转折点。在巴黎峰会上,成员国政府首脑建议在环境保护方面制定一个行动计划,为此,1973年共同体理事会通过了“欧共体第一个环境行动规划(FirstEuropeanCommunityenvironmentactionprogramme)”,接下来分别在1977年、1983年、1988年、1993年及2000年通过了六个环境行动规划。在“欧共体第一个环境行动规划”中,首次将环境保护纳入共同体其他政策领域,并确立了其未来的政策原则和优先领域,其中的11条原则在后来的行动中一直有效:(1)预防优于挽救;(2)环境影响必须在决策过程中尽早考虑;(3)资源与自然环境的开发要避免造成任何类型的对生态平衡的明显破坏;(4)提高科学水平,以便在此领域内能采取有效行动;(5)实施“污染者付费”原则,防止和恢复环境损害的费用必须由污染者承担;(6)在一个成员国进行的活动不能造成另一成员国的环境退化;(7)成员国的环境政策必须考虑到发展中国家的利益;(8)欧共体及其成员必须推动国际和世界范围的环境保护;(9)环境保护人人有责,必须加强教育;(10)环境保护措施必须在其合适的水平上执行,要考虑污染类型、所须采取的行动和应保护的地理范围;(11)国家环境计划应与其共同的长远思想基础进行协调,国家政策要与共同体政策一致。1983年的“欧共体第三个环境行动规划”则明确将环境保护问题纳入共同体的其他政策之中。1987的“欧共体第四个环境行动规划”则对此作了进一步的解释。这表明,欧共体已经在政策层面上明确将环境保护与共同体的其他政策联系在一起,包括将环境保护与贸易政策也联系起来,为共同体的环境贸易措施提供了政策上的基础。除此以外,在1973-1983年的十年期间,共同体理事会在与环境有关的领域通过了近70项立法(以指令、条例等形式),如在农业、交通政策等方面,其法律依据仍然是第100条及第235条。尽管共同体条约还没有明确提及环境保护,但其二级立法已经将环境保护纳入了一体化进程。(三)环保作为履行共同体义务的例外在1983年斯图加特理事会上,理事会强调要加速“行动规划”的执行,在共同体内要给予环境保护更加优先的权利。1987年《单一欧洲法令》的生效,共同体的环境行动有了明确的法律基础。法令第7条给共同体的环境政策规定了一个框架。第130r、130s和130t则详细规定了共同体环境政策的原则。第130r(2)明确了共同体环境政策的目标和原则。第130s条则赋予了理事会采取环境行动的权利。第130t对共同体的环境政策与成员国国家的环境政策的关系进行了规定。第100a条相对罗马条约的第36条来说,也明确提及“环境保护”。为委员会保护环境采取措施提供了明确的法律依据。1993年《马斯特里赫特条约》生效,条约将共同体纳入到欧盟的框架之中,并提出了“可持续增长”的目标。马约第2条将促进“有关环境的可持续增长”作为共同体的基本任务。第130r(2)明确将环境保护纳入其他的共同体政策。1999年生效的《阿姆斯特丹条约》一方面正式将可持续发展作为欧盟的目标,另一方面新增加了第6条,即“环境保护要求必须纳入到共同体政策和第3条所指的共同体行动,以增进可持续发展”。这样,环境保护成为了共同体的基本原则。此外,在欧洲法院的案例中,欧洲法院也多次承认环境保护作为履行共同体义务的一项例外。如共同体委员会诉丹麦瓶案。71981年,丹麦政府规定,所有啤酒和苏打都必须装在可回收利用的瓶子中才能销售。共同体委员会认为该法规给进口货物增加了比丹麦货物高的成本,构成贸易壁垒,因而在1986年向共同体仲裁法庭起诉。委员会称,丹麦法规违反了某一货物一经在一国出售就自动可以在共同体内各国流动的原则;丹麦的规定对外国厂商构成歧视待遇;丹麦的该法不等于环境保护,因为丹麦可采取别的方式保护环境,如采取志愿收集系统和循环使用方式。1988年法庭裁决允许丹麦保留其强制性的容器再利用法律。法庭认为,以环保为出发点,允许存在货物自由流动的一般规则的例外。丹麦为保证饮料包装的高回收率而使用可回收的包装是必要的,从而此法规与目标成“适当的比例”。在关于环境与贸易的关系问题上,共同体仲裁法庭的裁决显然比WTO的争端解决机构观点要大胆。该裁决明确认为,在共同体的法律体系中,环境保护可以构成例外。为了环境保护或人类及动植物的健康,可以实施限制贸易自由的相关措施。法院显然是倾向于环境保护的成员,即使以共同市场的统一为代价也要采取自己的环保措施。在委员会诉比利时Wallon案8中,尽管被诉方比利时败诉,但最终共同体还是修改了相关法规。在该案中,比利时的Wallon地区在1985年制定了一项法规:禁止存储、堆放他国或比利时其他地区的废弃物。委员会认为,比利时没有履行罗马条约第30条、第36条以及共同体第75/442和84/361号有关废弃物的指令。法院最后确认:第一,废弃物应被认定为货物,可回收利用的废弃物具有商业价值,甚至商业性转移的非回收利用材料也应认为是货物。但是区分可回收利用废弃物并非易事;第二,由于存在相一致的法规,故此禁止在第36条的例外下再引入环境危害废弃物的一般性进口限制;第三,Wallon事件是一种例外:它涉及来自其他地区的大量废弃物。基于环境保护需要,可以使用第30条的例外。第四,对于第36条的例外,法规不能是歧视的。由于废弃物管理是一特殊过程,法庭应当保护针对产自邻近地区废弃物的特别法规。根据第130r(2)条款,应在废弃物原产地进行废弃物提炼。同时法庭认为,为减少废弃物运输,应尽量就近处理,这样也可以限制废弃物转运。法庭的结论是:由于本领域已经存在欧盟法律,危害环境废弃物的一般性进口禁令与共同体法律相违背。但允许中止有毒废弃物的私人运输。但在Wallon案裁决后,共同体在1992年末制定了新的废弃物运输法令。新法令确定了辅助原则和自立原则,指出应尽可能地避免废弃物运输,各国应对本国废弃物承担责任,各国可以拒绝来自其他地区的废弃物。在进行环境立法的同时,欧盟的环境行动规划也在加速实施。1993年理事会颁布了“欧共体第五个环境行动规划”,特别强调将环境保护的要求优先纳入到五个政策领域:工业制造、能源、交通、农业、旅游的共同体政策领域。同时对气候变化、城市环境、废物管理等七个方面进行了总结。2000年“欧共体第六个环境行动规划”将主题确定为:“环境2010:我们的未来,我们的选择”。该行动规划的时间是十年,从2001年1月至2010年12月。在此期间,共同体提出了五项战略性的行动:加强现行法规的实施;将环境纳入其他政策;加强同市场的密切联系;帮助公民改变不利于环境的行为;在土地使用和管理上充分考虑环境。在此指导下,该规划将优先关注以下四个领域:气候变化、生物多样性、环境与健康、资源和废物的可持续管理。考虑到欧盟的扩大,在该行动规划中,规划明确提出将环境纳入欧盟的对外关系,建议就可持续发展问题扩大成员国之间的对话,同非政府组织和成员国企业建立密切联系。同时,在2000年2月,为了高水平地保护环境和人类及动植物的生命健康,欧盟委员会提出了“预防原则”。委员会认为,尽管欧共体条约只有一处提及预防原则,但对该原则应扩大适用,应包括消费政策和人类及动植物的健康。由于在共同体条约及相关法律中对该原则没有作清晰的解释,因此,1999年4月13日理事会专门请求委员会对此作出解释。委员会为此对预防原则的适用作出了解释。根据委员会的说明,经科学、真实的评估认为,某产品或工艺存在潜在的危险,尽管评估对这种危险并不确定;共同体可以使用预防原则,但预防原则不能任意适用。预防原则的适用必须建立在以下三个基本原则上:一是完全的可能性评估;二是对采取行动的后果进行评估;三是确保高度的透明度。在预防原则的适用过程中要充分保持“适度性”,至少要保持环境效益等于或少于其他损失。同时,在适用过程中要坚持“非歧视性”。9二、欧共体通过环境政策协调环境贸易从欧盟的环境贸易政策及相关法律规定可以看出,欧盟的环境贸易协调机制具有以下主要特征:首先,欧盟在处理贸易自由与环境保护的关系上充分强调了环境保护的重要性,在共同体的政策中强调必须纳入环境保护政策。在环境与贸易的关系中,欧盟坚持环境保护可以作为贸易自由的例外,即为了环境保护,可以实施贸易限制措施。但是,在环境与贸易的关系中引入“非歧视原则”和“适当性原则”。所谓非歧视性原则就是限制任意武断的歧视而阻碍贸易自由。所谓适当性原则,就是指根据共同体条约第36条的规定实施贸易限制措施必须是贴切的,即所采取的措施与追求的目标之间存在一定的关系,以及为取得目标所采取的措施限制性越低越好。根据解释,适当性原则应包括两方面的含义,一是根据共同体条约第36条采取的措施必须与所追求的目标有因果关系;二是这些措施必须是对获得该目标的最少贸易限制。10其次,欧盟通过双轨渠道来协调环境贸易问题,一方面通过政治途径来协调环境与贸易的关系。部长理事会提出的六个环境行动方案为欧盟协调环境贸易问题提供了基本的政治框架,为此,欧盟成员国和政府首脑理事会在历次会议上都强调环境政策是经济、工业、农业和社会政策的重要组成部分。如1985年的布鲁塞尔会议上,欧洲理事会就将环境政策定为经济、工业、农业和社会政策的重要组成部分,并将1987年定为“欧洲环境年”。1990年的都柏林会议上,欧洲理事会通过了“环境紧迫性”宣言,并指出单一市场竞争导致了巨大的发展压力,共同体必须作出更大的努力来保证这个增长是可持续的,给环境带来的影响是合理的;另一方面,则是通过法律途径来协调环境贸易问题,为此,欧共体根据单一欧洲法令的第100条及欧盟条约的第130条的规定,通过了一系列的环境指令来协调环境与贸易的关系。经过二十多年的努力,共同体已经形成了一个由条约规定和理事会、委员会通过的指令组成的完备的法律框架,这些法律涉及范围广,既包括有关专门的环境污染问题的立法,也包括对环境执法、环境影响评价、环境信息、经济刺激手段的应用、贸易、竞争、法律责任等方面的法律规则。最后,为实现建立共同市场而又不损害环境的目标,欧盟积极协调产品的环境标准来保证产品的自由流动。在不同的协调战略中,欧盟更依赖于统一标准。在单一欧洲法令前,共同体的目的是将协调的水平限制在保证产品自由流动最基本的要求上。在1986年后,为便于成员国采取更严格的标准,法令简化了程序,要求委员会在有关环保标准上采取较高的保护水平,并授权成员国在某些情况下如对环保是必需的,可采取比共同体的协调标准更严的国家标准。在有关PPMs标准上,共同体逐步采取了最低的标准制度。这种制度认识到标准的差异是合法的,考虑到成员国条件的不同是可以存在的。最低标准降低了成员国污染控制成本上差异,缩小了低标准区域的生产者的环境成本上的优势,降低了向低者看齐的风险。该制度在维持竞争的公平条件的同时,并未阻碍成员国采取更严格的国家标准。三、环境标准在多边贸易体制中的地位在区域性国际组织中,欧盟环境与贸易协调机制有其独特和成功之处,对于多边贸易体制下协调环境与贸易问题的启示主要表现在两个方面:一方面,为保障贸易自由化,欧盟在环境标准的协调方式上采取多种不同的方式。第一,制定统一的产品标准来消除成员国在标准上的冲突。如通过指令制定汽车发动机统一的废气排放标准,对某些化学物质、杀虫剂、电池中危险物质的含量作出统一规定;第二,规定产品标准的最高标准,如对某些发出噪声的设备如起重机、压气机等设置最高标准。同时还实施统一环保标志;第三,在协调成员国的工艺标准方面规定了最低环境标准,如对一些行业的垃圾处理、废物排放、水质量规定最低标准。最低标准用于防止成员国以低环境成本获得竞争优势,但也不反对成员国采用更严格的国内标准;第四,采取灵活方式按成员国的类型而规定不同的标准,如共同体的第88/609号指令对于全面削减二氧化硫和氮化物的排放量,不同的成员国可有不同的期限,爱尔兰、希腊、葡萄牙甚至可以在一定期限内增加排放量。另一方面,为了协调贸易自由与环境保护之间的关系,欧盟建立了一个强有力的组织机构和管理体制。欧洲法院作为司法机构有权在贸易与环境措施上进行适当的平衡,有权解决任何成员国之间关于环境与贸易的争端。欧盟立法机构通过发布具有法律约束力的指令来指导成员国的行动,协调贸易与环境的关系,甚至纠正成员国的行为。欧盟组织机构的这种超国家性质的行为,在某种程度上是对传统的国家主权原则的挑战,这是任何国际组织所不能类比的,欧盟协调环境保护与贸易自由关系的绩效可以说离不开其高度经济一体化的过程,经济的高度一体化才能有其强有力的组织和管理机构。同时,成员国间经济发展水平的接近也是其环境贸易政策得以发挥积极作用的原因。从这一点来说,欧盟协调环境保护与贸易自由的普遍适用性是有限的,特别是在多边贸易体制中,其成员国之间南北差距巨大,环境条件各异,技术水平相差悬殊,因此,照搬欧盟的协调环境与贸易的方式显然