浅析欧盟能源政策一体化

浅析欧盟能源政策一体化

能源作为重要的战略资源，直接决定了经济发展的根本途径。在欧盟的各项政策领域中,能源政策虽不属于欧盟经济一体化政策的范畴,但却具有调节和服务于一体化总体政策目标的基本性质。进入20世纪80年代中后期,欧盟能源政策获得迅速发展。尤其是20世纪90年代以来,欧盟能源政策中的一体化因素日益加强,超国家主义的成分随着统一能源税的征收、能源环境标准的实施以及统一大市场的稳步发展正逐渐将欧盟的能源政策推向共同化。在欧洲宪法进程阻滞的时候,能源政策的共同化正在通过议题推动的方式构筑未来欧洲制宪发展的现实基础。一、欧共体能源政策的目标:消除依赖进口的脆弱性,开发替代性能源欧盟成员国大都能源匮乏并大量依靠进口来维持国民经济的正常运转。然而从历史发展的角度考察能源政策在欧洲一体化进程中所发挥的作用,可以发现能源政策分别在在欧共体初创期以及《单一欧洲法令》之后的两个时期里受到更多的重视,其原因在于能源需求在不同的历史发展阶段对欧共体/欧盟产生不同的压力。另外,各成员国也因为资源禀赋、需求数量和国家垄断程度上的差异而存在政策差别。在战后欧洲一体化的启动上,能源政策发挥了决定性作用。在促成欧共体诞生的三个主要条约中,直接与能源问题有关的条约有两项,分别是以保障煤炭市场稳定发展的《欧洲煤钢共同体条约》和有关核能开发及利用的《欧洲原子能联营条约》,足见能源在欧共体政策目标中的重要地位。在欧洲大厦的设计者眼里,欧洲国家对能源的争夺是导致欧洲陷于战争的主要诱因之一。而刚刚问世不久的原子能技术因为其前景广阔和潜在的危险性而受到高度重视。在50年代的欧共体大厦中,能源内容的条约支撑起大厦的主要结构。出乎欧洲一体化理论家预想的是50年代末期开始的世界能源结构的变化,石油逐渐取代煤炭而成为世界能源的主要消费品种。热效率高、价格低廉、运输便利和更为清洁的石油供应急遽增长,使得欧共体成员国纷纷从中东和北非等地大量进口廉价石油,从而有力地支持了战后欧洲经济的迅速增长。相形之下,欧洲煤钢共同体的作用随着煤炭消费的减少而大大降低。进入70年代后,石油已占据欧共体能源消费总量的59.5%,其中的98%依赖进口。1到了1973年,石油占欧共体能源消费的比例更是高达创记录的67%。而同年的欧共体煤炭生产量则从1960年的43,690万吨下降到27,072万吨。1能源消费现实的改变使得欧洲煤钢共同体建立的初衷难以完全实现。客观上看,《欧洲煤钢共同体条约》在50年代的确发挥了促进成员国经济在战后的迅速恢复和发展的作用,但在60年代后新的能源条件下,该条约在调整欧共体能源政策方面的努力未能实现它所预期的目标。70年代的中东石油危机对欧共体能源政策的发展产生了重要的推动作用。石油输出国组织的断油威胁使严重依赖进口石油的欧共体极度忧虑。由中东局势动荡所引发的两次世界性能源危机不仅结束了廉价石油的年代,同时也充分暴露出欧共体对外部能源高度依赖的脆弱性以及由此付出的政治与经济上的沉重代价。欧共体成员国因此认识到必须通过制订共同的能源政策、协调成员国之间的能源消费行为来摆脱能源问题上的被动局面,共同体内部阻碍能源政策制订与实施的障碍得以减小。能源危机后的石油价格上涨严重影响了欧共体的经济发展,共同体陷于经济衰退、失业率攀升、通货膨胀、国际收支平衡恶化的经济危机之中。因此,欧共体能源政策的主要目标定位于消除依赖进口石油的脆弱性,开发替代性能源。70年代的石油危机过后,欧共体成员国首先减少国家能源计划对石油的依赖度,同时联合其他工业化国家对石油输出国组织的石油战略施加影响。其中,法国大幅度地扩大了本国的核能利用计划。另外,成员国还先后加入由经济合作组织支持成立的国际能源机构,以便建立共同能源储备、发展多边能源合作和催生新的国际能源格局。进入80年代后,能源供应数量问题有所缓和,欧共体国家对能源消费的安全性和污染问题给予了更多的关注。除了与核能利用相关的诸如核泄漏的危险、公众接受度和核废料的处理问题之外,化石燃料使用所带来的种种环境后果,如二氧化碳过度排放所导致的地球温室效应等问题同样引发公众和各种非政府组织的强烈关注,从而对欧共体和各成员国形成越来越大的压力。能源问题的跨国界特征使得成员国需要借助共同体层次上的讨论平台来加大解决问题的广度和力度。二、欧共体对欧盟能源政策的影响由于超国家主义对能源政策的软弱影响,使得能源政策在较长的时期里一直以政府间主义为主导,一体化的色彩相对淡薄。直至《欧洲单一法令》的签署,尤其是《欧洲联盟条约》订立之后,欧盟通过建立内部统一市场、统一征收能源税和执行严格的能源环境政策等措施,能源政策的共同体色彩才在超国家主义和政府间主义的争夺中逐步增加。欧共体成立以来,不同时期的能源政策分别建立在不同的机制之上,形成各具特色的能源政策运作方式。以1988年欧共体将共同体内部能源市场的建设纳入欧共体统一大市场的组成部分为界可以分为两个发展阶段。后一阶段对于欧盟能源政策的发展具有更加重要的意义。70年代的石油危机后,欧共体所采取的节能措施和发展替代能源的做法虽然对欧共体的能源危机起到了一定的缓解作用,但在发展欧共体共同能源政策方面则没有太多实质性的进展。从80年代开始,作为主要能源生产国的英国开始实行能源部门的私有化。在英国的影响下,其他西欧国家也不再坚持能源必须由国家控制的传统观点,转而认为能源领域可以和其他任何行业一样实行市场化。这也和欧洲范围内市场自由化趋势和欧共体内部逐步形成的单一市场观念相辅相成。从1988年起,欧共体将共同体内部能源市场的建设纳入欧共体统一大市场的组成部分。由此,能源政策进入新的发展阶段。20世纪90年代以来,欧共体∕欧盟能源政策中的超国家因素在一体化的浪潮中逐步增加。欧洲一体化机构通过内部统一市场、能源税的征收和严格与能源有关的环境保护政策来推动能源政策的发展。市场化的不断加深减小了成员国政府对能源问题的影响力,同时增加了欧共体委员会对能源政策的调控能力。80年代末至90年代初正是欧共体向欧盟发展的关键阶段,在能源政策的决策权逐渐转移到欧共体层面后,欧共体从法规建设、能源消费的环境标准及能源市场等方面推动共同能源政策的成长。欧共体委员会在1989-1990年间为能源市场的法律依据提出建议,包括为建立更为自由的能源市场,将更多的政策权力集中于欧共体的层面上,明确委员会在能源政策中的地位和作用问题。21990年,欧共体开始申请国际能源机构成员资格,表明欧共体将在该机构中用同一个声音发言。超国家因素在能源政策上的加强同时表现在逐渐统一和提高的能源消费的环境标准以及能源供应安全上。欧盟委员会于1997年4月发表的关于能源政策的报告中将欧盟能源政策所面临的战略挑战归纳为4点。一是通过对联盟不断增长的对外能源依赖的有效管理来确保能源供应的安全;二是在保证能源设备的安全、质量和有效运转以及可靠的公共服务的前提下,进一步促进联盟内能源市场的整合,加强能源工业的竞争力;三是将可持续发展的要求纳入能源政策的目标,尤其是通过合理使用能源以及可更新能源资源的研发来实现上述目标。四是加强能源部门的研究与技术开发。3由于欧盟条约没有为能源部门单独订立联盟行动的法理基础,因此,关于能源政策的内容散见于有关对外政策、内部市场和环境政策的部分中,结果导致欧盟能源政策在决策者和产业界之间缺乏清晰的沟通和透明度。报告将安全供应、竞争力和环境保护共同列为欧盟能源政策的三项核心议题,强调加强联盟与成员国之间在能源问题上的合作,强调所有利益群体通过更有效的合作来适应能源发展的需求。此后,欧盟通过了一系列关于能源政策的重要文件从超国家层面推动能源政策向共同体方向发展。欧盟委员会于1998年12月通过的《能源行动框架计划》(1998-2002)标志着欧盟对其能源计划完成了结构调整,能源政策进入了一个目标明确、协调一致的时期4。该计划的基本目标是保证欧盟能源政策的一致性和有效性,以期在能源政策的指导下,合理配置欧盟能源投入,获得最大的效益。2000年11月,欧盟发表《迈向欧洲能源供应安全战略》绿皮书引发了有关欧盟能源政策和战略的辩论。绿皮书认为,“由于气候变化问题和内部能源市场的创立”,欧洲成员国之间相互依赖的关系使得“一个成员国做出的任何能源政策决定,都将不可避免地对该市场在其他成员国的运作产生影响。能源政策已经具有一种新的共同体特性。”5这显示了欧盟正在利用自己强大的经济、政治、法律、行政和形象资源,减少短期市场因素对欧盟能源安全的负面影响,并努力按照自己的利益和规则,建立以自身为核心的跨国能源大市场。绿皮书首先强调,欧盟将越来越依赖外部能源来源;欧盟的扩大也无法改变这种状况。基于目前预测,到2030年能源依赖程度将达到70%。欧盟对能源供应条件的影响范围非常有限,欧盟主要通过推动建筑物和运输部门的节能进步来减少能源消耗。6其次,《绿皮书》认为欧盟的长期能源供应安全战略必须面向确保所有消费者都能以合理的价格从市场上不间断地获得石油产品,同时重视环境问题和可持续发展。《能源绿皮书》所定义的能源供应安全并非寻求能源自足最大化或依赖性最小化,而是旨在减少与这种依赖性相关的风险。其追求的目标还包括保持供应源在产品种类和地理区域方面的平衡和多样性。7面对欧洲经济转型的新挑战,绿皮书建议随后10年内,为替代现有资源和满足日益增长的能源需求而进行能源投资。8能源绿皮书的意义在于首次提出,随着欧盟成员国之间在环境问题和完善内部能源市场两方面相互依赖程度的加深,成员国的任何能源政策决定都将影响能源统一大市场和能源政策在其他成员国的运作,能源政策已经具有一种新的共同体色彩,标志着欧盟对能源政策性质的认识开始转变。欧盟委员会进而于2002年4月推出旨在贯彻《绿皮书》目标的“欧洲智慧能源”计划。计划设想在2003年至2006年之间投资2.15亿欧元支持欧盟各国和各地区开展旨在节约能源、发展可再生能源和提高能源使用效率的行动。报告认为能源业和运输业是温室气体排放的主要来源,因而能源政策对于欧盟可持续发展战略尤为重要。同时,欧盟对第三国的能源依赖增加了欧盟在经济、社会和政治上的风险,因而提高能源利用率和推广可再生能源的问题被提到重要的高度。报告为此提出在2003-2006年拨款20亿欧元资助有关提高能源利用率和推广可再生能源的研究。欧盟委员会认为,“假如欧洲人不改变现在的能源生产消费观念,到2030年,欧盟将有70%的能源依赖进口,其中石油消费的95%依靠进口。对进口能源的依赖将构成对经济、政治和环境的诸多威胁。”9欧盟认为,改变能源生产和消费结构,是防止全球变暖、温室效应的关键。开发可再生和无污染能源,并指导居民和企业更加节省和“聪明”地消费能源,是欧盟平衡其能源供给的首要选择,也是《绿皮书》提出的目标。欧盟委员会为此提出了具体建议,要求各国修改法律,鼓励使用再生能源生产的电力,还提出使用生物燃料和减少建筑物内的能源消耗等建议。欧盟在随后形成的《2020年欧盟能源展望评估报告》中继续强调在最大限度稳定进口能源资源的同时,大力开发当地节约型替代能源资源是欧盟今后一项重要的能源课题。10从《迈向欧洲能源供应安全战略》绿皮书到《2020年欧盟能源展望评估报告》等一系列文件表明欧盟能源政策将对外目标定位于寻求价格稳定、运输便利、供应量稳定增长的能源供应,在致力于能源资源多样化的同时,使能源进口来源多样化,在更大地域范围内建立与欧盟能源网络相联通的能源大市场;而对内目标则是实行统一的内部市场规则和竞争原则,开发替代能源,实现能源多样化。在此过程中,欧盟日益强调其能源政策的共同色彩。三、欧盟能源政策的目标和执行要求随着欧盟能源政策中环境标准的日益提高,能源保护、发展有利于环境保护的新技术和可再生能源的利用成为欧盟能源政策中越来越重要的课题。在对外政策上,欧盟在与中东石油输出国组织谈判时以同一种声音维护欧盟成员国的整体利益,抵制了石油输出国组织在政治上和经济上的压力和要挟,提高了欧盟在国际社会中的地位和影响,成为其对外政策不可分割的部分。归纳欧盟能源政策实践过程中的得失可以得出结论:能源政策的制定和实行从总体上取得了较大的成效,对欧盟的经济发展和一体化进程具有较大的推动作用。首先,欧盟能源政策的实施基本上保证了各成员国获得稳定、廉价和环保的能源供应,保证了各国经济发展的需要。欧盟将能源消费和经济发展之间的关系提升到联盟战略的高度加以看待,在实践过程中重视拓展联盟内部和外部的能源供应领域,尽力提高能源利用效率。欧盟的能源政策在欧盟内部市场上较好地发挥了各国的优势,相互协调,相互补充,从而最大限度地在联盟内部利用成员国的自身条件解决问题。欧盟的经济发展为欧洲一体化的进程提供了坚实的物质基础,而能源则是这一基础得以运行的动力保障。其次,能源政策从联盟的层次上统一了欧盟能源市场,使成员国将本国对能源政策的控制权不同程度地让渡给欧盟,实现了能源生产供给等方面的一定程度的一体化。欧盟通过能源政策的立法获得一系列的权力,具有了干预成员国能源政策的能力。同时,由于成员国能够从欧盟能源政策中获得利益,成员国政府也愿意改革国内能源产业的运行结构,拆除各国和各地区之间的障碍,从而推动能源统一市场的实现。欧盟最大的干预权力集中在煤炭和核能工业两个方面,同时通过引入竞争机制,将能源和环境问题有机地结合起来。11其三,欧盟能源政策在提高内部能源供给能力的同时,减少了对外来能源进口的依赖,增强了欧盟抵制外来压力的能力和谈判的筹码,增强了在国际能源问题上的发言权。欧盟以各成员国代表的身份与中东等石油输出国组织谈判时,较单一国家更具影响力,从而能在谈判中争取到更大的利益,这对欧盟有着重要的经济和政治意义。其四,在欧盟各项法律法规中,欧盟统一能源税和各成员国相关政策法规的作用最为明显,其出发点意在表明,传统能源有着非常令人担忧的负面效应,而替代能源则可以克服各种影响人类生存的弊端。能源税是欧盟为了控制能源消费中的浪费现象,降低因能源消费引发环境污染而制定的重要法律法规,其中包括二氧化碳排放税,氮氧化物排放税,二氧化硫排放税以及其他在能源消费中所产生的有害物质的排放税,其中最主要的是二氧化碳排放税,目的是要尽可能地减少温室效应。这与联合国所倡导的《京都议定书》的目标是一致的。为使这项法规得到具体落实,欧盟还细化了相关的能源进口规定,规范了欧盟石油进口的一体化政策,要求提高各成员国进口石油等主要能源资源的透明度。与此同时,要求凡是需要进口的能源资源都必须向欧盟委员会通报进口的品种、数量、价格等基本资料。这种运作程序有助于建立起一个能源消费管理体系,提高能源的使用效率。以往,许多欧盟成员国都征收能源税,但各国有各国的征收办法,而且税种和税率也大都参差不齐,因此各国能源价格的差别很大,这与欧盟倡导的统一大市场非常不协调。能源统一税的制定不但解决了上述问题,而且在税收的调节下,人们更加关注和钟情于比较便宜而又极少产生污染的可再生能源。欧盟能源政策在执行过程中同样也表现出问题和发展中的障碍。首先,能源政策长期以来一直为国家所垄断,并作为国家利益突出的敏感领域而成为成员国政府政策考量中的首要因素之一。在一体化发展历程中长期对立的超国家主义和政府间主义在欧盟能源政策的制定和执行中也有清晰的反映。各成员国在国家利益上的不同认知使得各国政府尽可能地将能源政策的决策权控制在自己手中。欧盟发展至今已经成为一个国家和超国家特征高度统一的独特的经济政治实体。然而虽然欧盟在许多政策领域有很大程度的介入,但同时其介入又是不充分的,其政策制定机制又表现出相当的薄弱性。在能源政策领域这种双重性也表现得非常明显。这是欧盟高度一体化的超国家性质和成员国主权独立的国家性质在能源政策制定和实施过程中的必然反映。从欧盟的决策过程看,成员国政府仍然处于影响欧盟政策制定的最强有力的地位。因为欧盟的任何重大决策只有在成员国首脑会议上获得通过后,才有可能成为欧盟的正式决策。欧盟委员会和部长理事会在欧盟政策的制定过程中发挥着尤其重要的作用,成员国政府可以通过多种手段影响这两个机构的决策过程。就能源政策而言,由于成员国参与能源政策的决策和实施,各国都更多地考虑自身的利益,这也使欧盟在能源政策领域的管辖权受到相当程度的限制,导致欧盟能源政策成为欧盟较为薄弱的政策领域之一。其次,欧盟成员国之间存在的能源现实的巨大差异客观上形成对欧盟能源政策的挑战。欧盟内部的经济社会差别很大,历史传统到自然条件的因素使欧盟形成发达的中心地带和落后的边缘地带。欧盟的边缘地带多为自然条件相对较差、矿产资源缺乏、远离经济中心或交通相对落后的地区。因而各成员国在能源消费的结构和特征等问题上相距甚远。以核能开发为例,对核能开发的未来发展和环境保护的重要性的认识上,各国各地区之间、各部门之间各不相同。在欧盟内部,较为富裕的北方和较为落后的南方国家的观点泾渭分明,在欧盟南部地区能源部门首先需要解决的是基础设施不够发达的问题,而在北部则变为和新能源有关的环境问题。欧盟成员国在能源储备方面的贫富不均,对能源需求的各自要求,身为能源进口国还是能源出口国、距离欧盟能源消费的环保标准的差距以及各国经济发展水平的差异等都导致各国对欧盟能源政策有着不同的要求。其三,尽管欧盟花费大量的财力物力来尽量降