洪宪帝制前袁世凯治国方略的再思考

洪宪帝制前袁世凯治国方略的再思考

传统观点认为袁世凯被独裁并背叛，并被贴上了“偷国偷贼”的标签。袁世凯在政治上的确是一个权利欲极强的人,为了复辟帝制不惜对外妥协。但作为统治者,他必然会有一套治理国家、维护其统治的方略,本文拟对洪宪帝制前袁世凯的治国方略做一探讨。一渐进主义、集权统治11914年5月,袁世凯在宣布增修《临时约法》的布告中说,一个国家政治制度以社会心理、社会观念为基础,而社会观念和社会心理又是由一个国家的地理风俗决定的:“夫国法者,社会心理之所胚胎,而社会公同之心理,又纯由一国之历史地理风俗习惯所铸造而成。”又指出,如果一个国家采取的政治制度与国情相违背,则无法立国:“制定国法而与一国之历史地理风俗习惯过相违反,则华雨箕风之未协,势将南辕北辙而无功。”因此,每个国家的风俗习惯不同,政治制度就应不同。“所以世界国家,无论国体有何异同,而其根本法绝未有能与他国勉强一致者,君主国家无论矣,而即同为共和国,而法之宪法不与葡同,美之宪法不与墨同。何者?其沿革异也,以同处一洲之国,削足适履,尚且不能,而况于远隔万里,其历史地理风俗习惯迥不相侔者乎?”2袁世凯认为西方的民主制不适合中国,他对芮恩施说:“我们传统的习惯和你们西方的很不相同,我们的事情非常复杂。我们不能稳妥地运用你们的抽象的政策观念。”他还说,“中华民国是一个非常幼小的婴孩,必须加以看护,不叫他吃不易消化的食物或服那些西医所开的烈性药物”。意即当时中国的国情决定了不能一蹴而就地实行西方式的民主制度3。针对民初新旧交替、社会严重失范的国情,袁世凯认为要实行渐进主义,“但现值改革之后,亟当维持秩序,利用厚生,建设从稳健入手,措置以事实为归”。为了进一步说明渐进主义的重要性,他强调治国犹如盖房子,只有一步步把基础打牢,大厦才能建立起来:“譬如建造巨室,须将基础审慎测量,择工选料,层层稳固,处处坚实,非可徒侈外观,虚事粉饰;然后广厦落成,方能历久不蔽。倘以孟浪潦草出之,恐墙壁未立,而倾覆随之。其损失何胜言!是以必须根本完固,再行急起直追,则观成可操左券矣。”4西方列强建国立业,富国强兵,“其间明主贤相之经营惨澹,远者百年,近者亦数十年”,对中国这样政治、经济、文化相对落后的国家来说,“富强非旦夕可期”5,只能循序渐进地发展。袁世凯对民初社会混乱、百姓贫困表示担忧:“夫以吾国领土之广,人民之众,国家之财政,人民之生计,复日趋于困穷;加以纪纲废坠,法制凌杂,行政之秩序,即纷若乱丝,地方之情形,尤危若累卵。积以上种种险象,几于不可终日。”认为造成这种状况的主要原因是“仍无非《约法》上行政权薄弱之所致”6。他指出,国家权力应该集中于国家元首之手,即实行集权统治,理由如下:其一,中国传统向来推崇专制,民国成立是传统的延续,人民的观念只适合于专制:“查中国有历史数千年,治乱兴亡之迹,代各不同;然无论何种时期,其国家之治与不能治,率视政权之能一与不能一以为衡……方今共和成立,国体变更,而细察政权之转移,实出于因而不出于创,故虽易帝国为民国,然一般人民心理,仍责望于政府者独重,而责望于议会者尚轻。使为国之元首而无权,即有权而不能完全无缺,则政权无由集中,群情因之涣散,恐为大乱所由生。”6其二,中国幅员广大,需要一个强权政府:“世界各共和国,其幅员皆不及我国之广大,盖地狭则治之也易,地广则治之也难。中国横亘东亚方二万万里,而且五族各异其性,南北各异其宜,若无一强大有力之政府为之提挈,全局各自为政,不相统一,势必内部之破裂,妨及国际之和平。”6其三,民初刚刚立国,处于多难之秋,需要强权政府:“夫国家处开创之时,当多难之际,与其以挽救之责,委之于人民,委之于议会,其收效缓而难,不如得一强有力之政府以挽回之,其收效速而易。”6袁世凯1913年10月10日就任正式大总统,在《大总统誓词》中说:“顾道德为体,而法律为用。”在道德为体法律为用的前提下,他号召大众要严格守法,以法律外的自由为耻,说:“共和政体者,采大众意思,制定完全法律,而大众严守之。若法律外之自由,则共耻之!此种守法习惯,必积久养成,如起居之有时,饮食之有节,而后为法治国……余望国民共守本国法律,习之既久,则道德日高,而不自知矣!”7与此同时强调道德的重要性,认为百姓应遵守的道德规范是“忠信笃敬而已”。“忠”就是重义务,轻权利;“笃”就是脚踏实地,不说空话,立足传统,力戒浮躁;“敬”就是不造反不偷惰7。袁世凯认为“忠信笃敬”是立国的根本方针,国民应以遵守法律维护道德为是为善7。从以上分析可知,在政治上,袁世凯认为一国的政治制度要与本国国情相适应,在从传统到现代的民初过渡时期,由于缺乏相应的政治文化与政治心理的支撑,西方的民主制度不适合中国,社会严重失范,应遵循渐进主义,依据国情建立强有力之政府,实行集权统治,以道德为体、法律为用来治理国家。二推行放垦政策,强调农工商业的发展袁世凯在晚清时就有较明显的资本主义经济思想。他强调借鉴采用西方国家的重商政策,指出其致富途径“大要在采矿业,造铁路,兴商务,通货币及一切生财之道。凡可以利国利民者,靡不竭力经营,官吏提倡之,保护之,而又昭示大信,历久不渝。故上下交孚而利源日辟”,还强调指出:“近年来路矿、邮政诸务,中国皆已举行,而收效尚需时日,非目前所能取济。似应亟兴商务,以保利权而厚民生。”81912年4月中旬,他刚刚就任临时大总统就发出通令,要求各省劝农保商:“现在国体确定,组织新邦,百务所先,莫急于培元气、兴实业……应责成各省都督,劝谕农民及时耕种,严饬兵警镇慑地方,保护市面,使农劝于野,商悦于途。”9对于农业,他曾在奏议中说:“外洋虽以工商立国,而尤注意于农务,专部以统之,学堂以教之,故近年欧美农学,精益求精。中国地瘠民贫,非讲求地利,振兴农业,不足资生计而裕度支。”10显然,在农业方面袁世凯主张向西方国家学习。而“其取法泰西,获效最著者莫如日本”,认为中国可以效法日本,设立农事试验场,聘请日本农学士考求种植之法。他多次吁请实行放垦政策,以兴地利而苏民困,并主张创办农业学堂,培养农学人才。他还非常重视工业制造业,强调:“凡夫察吏安民,整军经武,以及机器、学堂之要政,河工、盐务诸大端,亟待讲求,均关重要。”10袁世凯还认识到了农工商业的关系,他说:“窃维富国裕民之道,农工商务三者,实相为表里。”10认为“农工为商务之本,而商之懋迁,全赖农之物产,工之制造。欧、美、日本以商战立国,而于农业、工艺精益求精,经营董劝不遗余力”6,在他看来,农工商务是相互联系,不可分割的,应并重发展。袁世凯把发展实业与国家长治久安联系起来。1913年10月10日,他在《大总统誓词》中说,农工商业的发展关系到国家的长治久安:“国民生计日蹙,迫于饥寒。欲国之长治久安,必使人人皆有生计。而欲达此目的,则必趋重于农工商……余愿全国人民,注意实业,以期利用厚生,根本自固。”11袁世凯认为,要发展实业,就必须保护人民财产和营业自由。袁世凯在一则申令中说:“共和以法治为基,民权以财产为重,保护财产,为世界万国法律所同……用特申诫国人,须知人民权利,载在临时约法,保有财产自由,无故不得侵犯……现在政府成立,自应实行法治,严戒武断。嗣后应由各省长官及各军队长官,恪尊约法,严饬所属切实保护人民财产。”12为保护营业自由,袁世凯指出:“营业自由,载在国宪,尤应尊重。”并通令各省“切实振兴,以裕国计……一切商办公司,其现办者务须加意保护,即已停办者及有应办而未办者,亦应设法维持,善为提倡”13。袁世凯主张应摈弃一切闭关锁国的旧思想,实行对外开放,学习人类的一切文明成果:“夫输入外国文明与其资本,是国家主义,而实世界主义。世界文明之极,无非以已之有余,济人之不足,使社会各得其所,几无国界可言。孔子喜言大同,吾国现行共和,则闭关时代之旧思想,必当扫除净绝。”7针对我国经济贫困、资金不足的现状,为了筹集发展实业的资本,袁世凯提倡利用外资:“实业非资本不办,以吾国地质之膏腴,物力之丰富,岂得谓贫……但金钱不足,无以为兑换之资,缺少金钱,犹缺少筹码。故欲备一切实业之开办,资本不得不仰诸富有筹码之乡邻……故愿吾国输入外国资本,以振兴本国实业。”7综上所论,在经济上,袁世凯认识到农工商业是相互联系不可分割的统一体,都要重视,实业的发展关系到国家的长治久安,要发展实业,必须保护私有财产,尊重营业自由,对外开放利用外资。一般认为,第一次世界大战列强无暇东顾的有利条件,使中国民族资本主义发展达到了一个“黄金时代”。诚然,第一次世界大战爆发后,各主要资本主义国家输华商品减少,同时对中国原料的需求量增加,这就使原来受帝国主义压迫而十分狭窄的中国市场稍稍出现了一些空隙,给中国民族资本主义工商业的发展提供了相对广阔的市场。实际上,市场的广阔只是为生产力的发展提供了一定的可能,要把它转化为现实的生产力,还需要政府政策的开明。假使袁世凯政府对民族资本主义工商业进行压制,即使市场再广阔,中国民族资本主义也不可能在第一次世界大战期间得到迅速发展。因此,客观地讲,主要是袁世凯政权鼓励资本主义发展的经济方略,造就了中国资本主义的“黄金时代”。三袁世凯捍卫了建立现代教育，恢复了对孔府意识形态的关注，并制定了文化教育策略1.教育的目的:培养民众,为国民教育做贡献早在任直隶总督期间,袁世凯就认识到在列强环伺的形势下,废除传统的科举制,兴办学校培养人才的紧迫性:“臣等默观大局……觉现在危迫情形,更甚曩日……就目前而论,纵使科举立停,学堂遍设,亦必须十数年后,人才始盛,如再迟三十年,甫停科举,学堂有迁延之势,人才非急切可成,又必须二十余年后,始得多士之用,强邻环伺,讵能我待。”14民国时期,袁世凯对时代的发展趋势有相当清醒的认识,他认为实行愚民政策,只适合闭关自守的时代,不能治理好近代的国家。“盖在闭关之世,帝王专制愚民之术,未尝不可为天下雄。”当今社会的发展,以科学技术的发展为基础。“万国交通,文明日启”,“举一切政教艺术乃至琐琐日用之微,无不由科学发明分工并进,举全国之心思才力奔凑于一途”。世界各国教育都在蓬勃发展,“自社会教育以至世界教育,周流而无极。无人不学,无时不学,无地不学”,“若以蒙昧柔靡之民,当生存竞争之世,其亦殆矣”。虽然目前“民国成立……财政困难”,但袁世凯仍然坚持认为:“顾念治国犹治家,然家虽贫,子孙愈不可以不读书;国虽弱,人民愈不可以不求学。”再困难也要办教育,人民应“以不学无术为深耻”15。在此观念基础上,袁世凯对民国教育发展有如下几点认识:全国民众都应当接受教育,因为“国有一人不学,则失一人之用,故国家恒视就学儿童为国家之一分子,蕲有以浚发其智德,以张内治而御外侮”16。为此,袁世凯提出了实行义务教育的思想,他指出:“吾国亦定初等小学四年为义务教育年限。”6同时,规定“贫民子弟果无力更受较深之学问,国家自宜代谋便利方法,俾于知能上得铢寸之益”,“小学校设补习科,责成实行,以图国民教育之补充”6。又提出“考求教育普及之方法,学校而外,尤借有社会教育以补其所不逮”17,鼓励社会教育的发展。对培养什么样的人才,培养人才的目的是什么,袁世凯认为:首先应该培养有个性有自动能力与政治意识的人才。对学生,教师应“善导个性,应其秉赋而施以学术”18,提倡“司教职者,一方宜用注入教育,造成为器使之人物;一方又宜用自然教育,陶冶其个人之特性”7;“引其自行观察及追求之兴趣”7。针对当时中国人“其病在依赖太甚”的现状,指出:“今日之国家在世界能否占独立之地位,全视国民在国中有无独立之能力为断,冀诸生预诸独立能力造成独立之国。”提倡培养具有独立能力的国民以造就独立的国家19。还认为“所谓良教育,系造成有机的国民,非造就器械的国民也”,教育应培养具有政治意识的主动的国民而不是麻木不仁的国民。其次,针对数千年来中国人“自私自利”、“乡党自好”、缺乏共同道德的弱点11,袁世凯主张培养学生的共同道德、共同习惯,“使之尊重共同道德及秩序,以生其公共心,庶将来立身有所贡献于社会”12。再次,教育的目的是培养合格的公民,而不仅仅是培养官吏,“明示教育趋向,使人人知求学系造就本身能力,用以开发社会无穷事业,非仅供官吏一部分之用”13。袁世凯认为教育要务实,“崇实之道,分两项言之。一曰物质之实,若数学科、理化科等,皆国民知识技能必需之学科也。不得徒事纸上之研究,必验之实验,以为利用厚生之道。一曰精神之实,若政治学、法律学、教育学等,皆立国之大本原也,不得徒为理论之竞争,必察国俗民情以定实地施行之准则”20。也就是说,教授自然科学要注重实验,教授社会科学要与中国的实际相结合。还特别规定国文这门课也要能“明确措诸实用”21,提出实业学校“自应按照地方需要广为设立”,“其设科种类不必求全,以本地方物产制造之所宜及所需要为主”16,以切合现实社会的需要。在教育管理方面,袁世凯强调“设法优待小学教员,使各尽心于职务”,拟定小学教员年功加俸法,暨小学教员退隐费、遗族辅扶助费施行各规程17,还主张唤起地方民众办学的自觉性,要求“各县暂就原有区画,分为若干学区,于一定期限内必须设置学校”,“各县小学,均令就地筹款,以养成人民之自觉力”18。2.袁世凯的教育政策在上述教育理念的指导下,袁世凯采取了如下教育政策:(1)普通教育下的学分1912年9月3日,中华民国教育部公布了第一个《学校系统令》,因1912年为农历壬子年,史称“壬子学制”。袁世凯政府基本上采用了这个学制。壬子学制,从横向上将整个国家教育分为三大体系:普通教育、师范教育与实业教育。从纵向上排列,则分为3等5段:在普通教育中,初等小学学制四年,毕业后可升入中学、师范学校或实业学校。初、高等小学皆可设补习科,为毕业生转作补习及职业培训,均二年毕业。中学校学制四年,毕业后得升入大学或专门学校或高等师范学校。大学学制预科3年,本科3或4年。师范学校学制预科1年,本科四年。高等师范学校学制预科1年,本科3年。实业学校分甲乙两种,程度分别相等于中学3年级及高小毕业水平,学制皆为3年。专门学校学制预科1年,本科3或4年,整个学制系统总学年为17到18年22。总之,壬子学制建立了以初等教育、中等教育和高等教育为经,以普通教育、实业教育和师范教育为纬的完整的现代教育体系,并具体规定各种教育、各阶段教育的内容及目的,为新式现代教育的发展提供了基本的模式与构想。(2)可能规定义务教育的时间和条件在袁世凯的教育政策中,义务教育政策是最具特色的,1915年2月,袁世凯以大总统名义颁布《特定教育纲要》,全面体现了他的义务教育措施。他认为,中国幅员广阔,人口众多,风气未开,民间财力有限,如果没有一套循序渐进的办法,想要全国所有儿童同时入学,是不可能的。如果任其自由发展,又不符合义务教育的宗旨。因此主张应“用分年筹备之法,筹备应以若干年为期,由教育部详细筹划妥定办法,年定进程,分期筹备,举凡学龄之调查,入学之督促,学校之设置,师资之造就,经费之筹集,无不按期备办,依限观成”23。在袁世凯的指示下,教育部随即于同年5月2日制定《义务教育施行程序》,具体规定了义务教育实施的日程表,确定分两期办理:第一期,颁布各项规程及调查各地教育现状;第二期,地方实施师资培养、经费筹措和学校推广,中央负责核定各地陈报之办法,并通筹全国义务教育进行之程限。随后颁布了《国民学校令》、《地方兴学人员考成条例》、《教育部奖章条例》等条例以实行义务教育。袁世凯政府推行义务教育,把完成初等教育作为公民应尽的义务,强制所有的国民都接受教育,体现了视民众为国家主体的思想,有利于提高整个民族的文化素质,最终在客观上为经济现代化和政治民主化创造条件。(3)教育方略的过渡性1915年北京政府教育部已认识到:“我国教育既远不逮各国,而一般人民未尝学问,毫无训育者实属多数,其所需于通俗教育自视他国为尤急”,应大力发展通俗教育,“以谋社会程度之增进,庶民智力之扩张”10。1915年7月教育部成立了通俗教育研究会,研究和指导通俗教育,由学者和官员组成,负责对小说、戏曲、讲演材料、画报、白话报、俚俗图画进行调查、审核、改良、搜集6。为了规范和加强各项通俗教育事业,政府制定了各种规程。其中图书馆规程规定:“各省、各特别区域应设图书馆,储集各种图书,供公众之阅览。各县得视地方情形设置之。公立、私立各学校、公共团体或私人,依本规程所规定得设立图书馆。”6地方长官、教育部对开办情形进行管理,通俗图书馆规程类似于图书馆的管理,特别规定“通俗图书馆不征收阅览费”,“通俗图书馆附设于公共体育场”,以更好地普及通俗教育。还制定了通俗教育讲演所规程:“通俗教育讲演所在各省会地方须设置四所以上,在县治及繁盛市镇须设置二所以上,在乡村各地方由地方长官酌量推行,通俗教育讲演所私人或私法人均得设立。”6关于通俗教育讲演的内容:“一、鼓励爱国,二、增进道德,三、劝勉守法,四、灌输常识,五、启发美感,六、提倡实业,七、注重体育,八、劝导卫生。”23通俗教育普及文化科学知识,为民众接受新思想打下了基础。此外,针对民初社会道德失范的实际情况,袁世凯主张复古尊孔,用儒家思想整合意识形态。1912年9月,袁大总统令申以孝弟忠信礼义廉耻为立国之本。他首先指出:“民国肇建以来,年少轻躁之士,误以共和真理,以放恣为自由,以蔑伦为幸福,纪纲隳丧,流弊无穷。”如实反映了国人抛弃了传统旧道德,同时又没有理解民主自由的真义,以致于新、旧道德在中国都不起规范社会作用的情形,由此指出:“本大总统深惟中华立国以孝弟信义廉耻为人道之大经,政体虽更,民彝无改……古人以上思利民,朋友善道为忠,原非局于君臣之际。自余七德,虽广狭有殊,而人群大纪,包举无遗。”意即在民国成立后,国体改变了,但规范人们行为的仍然应该是儒家的八德24。希望人们都遵循儒家的八德以回复意识形态的整合。这种整合过程主要通过教育来实现,规定“各学校均应崇奉古圣贤为师法,宜尊孔以端其基,尚孟以致用”25。民初旧的制度被打破、而新的民主制度又一时无法建立起来,出现严重失范状态,社会既需要发展又需要整合。而在这一宏观背景下,袁世凯确立了重视教育的方针,认为全民都应接受教育,教育内容力求务实,应培养具有独立能力与意识和公共道德的合格的公民。发动全民办教育,复古尊孔;以整合失范的意识形态的教育理念。推行鼓励义务教育和社会教育的政策,采用现代学制体系。可见,袁世凯的教育方略具有很强的现代性和过渡性,契合了当时的实际情况。当然,也不能否认复古尊孔的方略有为袁世凯复辟帝制服务的目的。四建立政治参与和政治制度化的强大政府美国著名政治学家塞缪尔.P.亨廷顿认为,发展中国家在从传统到现代的过渡时期必须首先建立政治权威,实现政治稳定,以便为新社会集团的崛起和新的经济活动的发展创造条件。“首要的问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由,但不能有自由而无秩序。必须先存在权威,而后才谈得上限制权威。在那些处于现代化之中的国家里,恰恰缺少了权威”26“权威的合理化和权力的集中不仅对于统一是必要的,而且对于进步也是必要的……权力的集中对于铲除旧秩序,摧毁封建特权和封建束缚,并为新社会集团的崛起和新的经济活动的发展都是必要的。”6“现代化通常不仅需要将权力从地方的、贵族的和宗教的集团手中转到世俗的中央国家机构中,而且需要将权威集中到国家机构的某一个人手中。”6但是,另一方面,因为经济增长、生活改善和文化水平的提高,以及西方价值观念在城市知识界的传播,将自然地激起民众参政欲望的提高,而政党结构、政府制度和立法措施,特别是对本民族传统规范的阐扬则可以人为地抑制民众参政的需求。因此,准确地说,在发展中国家的政治民主化过程中,建立的应该是一个有能力制衡政治参与和政治制度化的强大政府。政治制度化是政治组织和施政程序获得公认价值内容和稳定性质的过程。政府的强大稳定完全取决于它能否在完善其政治制度化的速度与扩大群众参与水平二者之间求得最佳平衡6。这就需要改革的领袖应该根据客观形势的变化,既要适度、又要适时地进行集权或放权,过分地依靠传统的权威推行革新,难以适应社会参与扩大化的形势,从而会偏离政治稳定的目标。民初旧的封建制度被打破、新的民主共和制一时出现政治失范和道德失范状态,正是处在资本主义发展相对缓慢、商品经济不发达的过渡时期,按照亨廷顿的“强大政府论”观点,一方面需要采取强有力的手段,自上而下地建立并推行专制强权统治,稳定社会政治秩序,从而为发展经济创造客观条件;另一方面,需要用传统文化来整合意识形态,作为民族精神得以凝聚的基础,抑制与政治制度化速