《巴塞尔公约》与危险废物的越境转移

《巴塞尔公约》与危险废物的越境转移

风险因素的全球转移始于70年代，近年来有所增加。以中国为例,1991年至1993年间,美国向我国出口化学废料12884吨。仅1995年6月至8月间,我国海关就查处各类“洋垃圾”事件9起,数量1850吨。2005年5月,中国破获特大走私进口废料案,数量累计达3000多吨。中国在获得“世界工厂”称谓的同时,也面临着成为“世界垃圾场”的威胁。绿色和平组织的一份调查报告指出,发达国家正以每年5000万吨的规模向发展中国家运送危险废物,而这些数字仅是冰山一角,因为危险废物越境转移的统计数据很难掌握。随着全球工农业的快速发展,危险废物的数量随之增加,这就产生了具有腐蚀性的酸、有机化学物质、有毒金属以及其他危险废物的储存问题和处置问题,同时由于处置成本不断提高,刺激了危险废物产生者寻求成本更低也更容易找到的处置场所,此乃危险废物越境转移的最初动力。长期以来,出口危险废物较多的国家依次是德国、荷兰、加拿大、瑞士和美国,危险废物贸易主要是从西方流向东方,从北方流向南方。这些危险废物大多在发展中国家进行最终处置,但这些国家并不具有可以进行无害环境处置的设施和条件。危险废物问题对发展中国家构成了特别严重的威胁,同时也要求国际社会通过法律手段对此进行控制。因此,催生了《巴塞尔公约》。《巴塞尔公约》是目前控制危险废物越境转移唯一的全球性国际法律文件。公约的潜在政策目标是:危险废物的安全处置和将危险废物的越境转移应当减少至与环境无害管理相符合的最低限度。其适用范围包括危险废物和其他废物的越境转移。《巴塞尔公约》从通过到现在,不断发展和完善并呈现出一个明显的趋势,即公约显然不满足其仅仅作为一个几乎没有任何法律约束力的政治宣言,而是通过其历次缔约国大会不断强化其法律性质。从《公约》本身确定管制框架;到颁布禁止向发展中国家出口危险废物的禁令;再到赋予该禁令法律约束力;又到通过拒绝开放附件七来维护禁令的严肃性;最后到通过《责任与赔偿议定书》;公约的法律强制力日渐突显,最终摆脱了“软法”的尴尬处境。一、《巴尔公约》和上次《公约》的重要规定1.“事先知情同意”的特征“事先知情同意”PIC是指在有协定的情况下,未经进口国指定的国家主管机关同意或违反其决定时,不得进行为保护人类健康和环境而被禁止或严格限制的危险废物的国际运输。“事先知情同意”以国家主权为基础,对进口危险废物的危险和效益进行分析,决定本国的环境政策。事先知情同意机制是公约的核心,它的最大优点是它可以使危险废物贸易持续地受到接受国的控制。2.向非经合组织国家出口危险废物公约缔约方在1995年第3次缔约方大会上通过了一个修正案,即第III/1号决议。该修正案禁止经合组织国家向非经合组织国家出口危险废物,通常被称为“巴塞尔禁止”。其目的是通过迫使经合组织国家保留其自己产生的危险废物以强化安全处置的实践并限制危险废物的产生。尽管禁令在法律性质上仍属于非强制性的,但它对各国协作以实现《巴塞尔公约》规定的目标产生了深远影响。3.对“危险废物越境转移过程中发生的损害”承担严格责任《巴塞尔责任和补偿议定书》在1999年第五次缔约国大会上获得通过。该议定书确立了一个责任和补偿的国际机制,采用了清晰的标准,同时该议定书规定通知者和处置者要对“危险废物越境转移过程中发生事故所导致的损害”承担严格责任,即在危险废物越境转移过程中任何的参与者均要对其违反公约的规定或其直接故意、间接故意、过于自信的过失和疏忽大意的过失承担严格责任。此议定书是有史以来第一个针对危险废物和其他废物越境转移及其处置所造成损害责任和赔偿问题予以明文规范的国际约定,也是国际间对危险废物和其他废物越境转移及其处置之管理上的一大进展。4.对危险废弃物的经营控制权尽管确立了赔偿责任,议定书还是非常重视损害预防措施。议定书规定,在不违反任何国家法律的前提下,对危险废物和其它废物拥有经营控制权的人,应采取一切合理的措施来尽量减轻损害。如因行为合理并按照关于预防措施的国内法律行事,则不需承担本议定书所规定的赔偿责任。二、公约的缺陷及其原因尽管在危险废物越境转移控制上,公约是一个里程碑,但作为发达国家与发展中国家妥协的产物,公约及其历次缔约国大会决议仍存在着诸多缺陷。1.对“危险废物”和“环境无用管理”的界定不清①一些重要概念定义模糊。如公约规定的“有害废物”是以废物发生过程和对环境的危害为着眼点,列举于附件一、二中,同时缔约国还可以通过国内立法将其他废物定义为危险废物,没有明确具体的定义;又如“环境无害管理”的概念,公约仅是原则性的规定。②具体的行动标准有待进一步确定。如就有关有害废物的环境无害管理而言,未明确规定具体的实施方案和步骤。③一些关键的技术性术语有待进一步明确。如公约规定“各缔约国应采取适当措施……当出口国没有适当的处置场所或技术能力……”,但由于对“适当”、“技术能力”等词,公约未进一步做出具体规定或提出具体标准,发达国家很可能以缺乏适当处置场所或技术能力和必要设施设备作为转嫁污染的理由。2.污染引发的不正当投资发达国家的污染转移通常采取三种形式:将污染企业转移;将本国限制或禁止销售、使用的产品出口;将产业废弃物放置或扔在发展中国家。而公约没有涉及通过直接投资方式将污染密集产业转移到发展中国家的问题,也没有涉及以直接贸易的形式向发展中国家输出在本国禁止生产和流通的有害产品的问题。而这些方式危害性更大,可以打着“合法投资”的旗号,将危险废物“名正言顺”地留给发展中国家。电子废物是伴随着人类进入21世纪而出现的新的环境问题,目前已经出现了多起从发达国家向发展中国家转移废物的案例,是巴塞尔公约面临的一个新的挑战。3.国内有关机关对国际公约的规定公约第4条与第11条是发达国与发展中国家间相互妥协的产物,但就内容而言两者前后矛盾。公约第4条规定禁止向非缔约国出口或从非缔约国进口有害废物;第11条规定各缔约国可同其他缔约国或非缔约国缔结关于有害废物越境转移的协定,只要求此类协定不减损本公约关于以对环境无害方式管理有害废物和其他废物的要求。也正由于11条规定对缔约国向任何国家出口有害废物的允许,同时对何谓“环境无害管理”又无明确标准,而使缔约国可任意解释该条款,不利于有害废物越境转移有效控制,也给正确判断缔约国是否遵守协议带来困难。因此有人指出,《巴塞尔公约》所建立的法律体系,其实际效果可能使危险废物的越境转移合法化。4.pic的执行障碍以PIC制度和同意程序为例,出口国、进口国及经过国主要面临的问题是:没有充足专业知识来评价一个有害废物的越境转移是否可以接受;没有进行通知和同意的管理能力;没有足够的信息帮助。而成功采纳PIC制度需要靠国家先进的环境管理设施和规定,因此要求发展中国家有效执行该机制是很困难的。同时公约并没有规定确保发达国家有效履行国际合作等义务的具体措施,因此在实践中,发达国家找借口逃避责任的现象屡见不鲜,而在经济援助方面,公约完全没有提及。5.作业与环境损害根据议定书第3条第1款,处置完毕是议定书责任范围的终点,而《巴塞尔公约》中对于处置的定义是“指本公约附件四所规定的任何作业”,附件四中的“作业”如“D1置放于地下或地上例如填埋”、“D10陆上焚化”等,在这些“作业”完成后,仍可能产生严重的环境损害。议定书未适当定义“处置完毕”,也未明确指出其责任应适用于废物处置完毕后的损害,这与《巴塞尔公约》“后续管理”的内容相矛盾。三、建立和完善我国的越境预算机制制制1.明确界定公约中重要概念及一些关键技术性术语的含义;规定统一、明确的具体行动标准,确立最低标准;尽量不留下“空白”,提高公约的执行力。2.进一步充实《巴塞尔公约》的内容,把以贸易形式转移污染产品和通过投资转移污染企业的行为纳入其调整范围,;对电子废物问题做出相关的具体规定。形成一个从产品生产、废物运输、废物处理等全过程控制的综合的法律保护网,以维护发展中国家在环境与发展问题上的合法权益。3.应该把转移危险废物的负担加诸出口国,特别是增加生产者、排放者的责任;将废物的生产者包括在严格责任的承担者中,将赔偿责任延伸到已处置完毕的废物所造成的长期损害。4.设立一个独立机构履行监督职能。在实践中,缔约国常常不履行公约的控制、协作义务,但公约秘书处的职能主要是协调和调查。因此有必要设立一个对公约实施情况进行监督的独立机构。5.基于全球环境保护的共同但有区别责任的原则,在全球范围内应展开充分合作。特别是对发达国家而言,在控制转移危险废物的同时,应进一步帮助发展中国家,并提供实际的技术转让与经济援助。同时国际环境法还应建立保证发展中国家得到额外财政援助的机制。6.我国应对危险废物越境转移的措施首先,应运用国际法,调整国内相关法律。我国虽然批准了《巴塞尔公约》,但国内的相关配套性法律,主要是2004年12月底修订的《固体废物污染环境防治法》,对于控制外国向我国越境转移危险废物和其他废物的规定,比较简略。因此,建议研究制定一部这方面专门的行政法规,系统规定管理程序和相关责任。此外,中国在废物进口目录管理方面存在一个不确定因素即第9类“特殊需进口的废物”。这一规定给予了国家在进口废物方面的自由裁量权,但如果这种权利使用不当,则会使废物进口失控,应予以限定。此外,在环境保护领域,中国还没有一部《损害责任与赔偿法》,关于责任和赔偿的规定散见于各相关法规中,尤其在赔偿方面,更缺乏具体规定。其次,应建立和完善环境标准体系,不符合标准要求的即可禁止入境。目前我国的环境标准相对于发达国家来说,普遍比较低,尤其是针对各类产品的环境标准十分匮乏,有的几乎是一片空白。我国应着手完善环境影响评价立法,提高公众的环境意识。最后,应建立健全环境税的征收机制。根据《关税与贸易总协定》第20条“一般例外”中规定,缔约方为保护环境可以采取相关的贸易措施,但必须遵守非歧视原则,这是征收环境税的法律依据。自20世纪70年代起,不少发达国家将税收作为保护环境的一项重要政策措施,把环境税引入其税收制度。纵观这些国家的环境税收,都是依据“谁污染,谁缴税”的原则设置的,涉及大气、水资源、生活环境、城市环境等诸多方面,其课征范围极为广泛,并且都把环境税收取得的收入专项用于环境保护,使环境税在环保工作中发挥了巨大的作用。我们可以借鉴这些发达国家的经验,尽早开征环境税,协调生产、贸易与环境的关系,拒污染于国门之外。四、为实施公约而采取的法律框架《巴塞尔公约》为国际社会确保危险废物越境转移提供了一个法律