中外政府改革比较：官僚科层制：以韦伯思想为中心

中外政府改革比较研究官僚科层制：以韦伯思想为中心政府治理变革中的官僚科层制政府治理：治理工具治理结构创新与治理能力提升传统社会的政府治理周朝列国——西欧庄园封建制度——我的臣属的臣属不是我的臣属官僚科层制：现代政府治理结构封建制度——官僚科层制统治（治理）能力：国家——社会框架金字塔结构自上而下的权力控制中国：官僚科层制西方：民族国家构建“我们所说的统治的方式，由离心的封建式转为向心的国家式。如此的转变也可以理解为由私有的统治转化到公共的统治(Poggi1978:：13-15；Hall1984：18-22)，或由个人统治转化到非个人统治(Weber1922／1978：第十一章；Weber1919/1991)，或由间接统治转化在到直接统治(Tilly1990：103-17)。”1马克斯·韦伯马克斯·韦伯组织理论之父：马克斯·韦伯（MaxWeber）德国1864-1920韦伯在组织管理方面有关行政组织的观点对社会学家和政治学家都有着深远的影响。他提出了所谓理想的行政组织体系理论，其核心是组织活动要通过职务或职位而不是通过个人或世袭地位来管理。他的理论是对泰勒和法约尔理论的一种补充，对后世的管理学家，尤其是组织理论学家有重大影响，因而在管理思想发展史上被人们称之为“组织理论之父”。

马克斯·韦伯（MaxWeber，1864－1920），德国著名社会学家，政治学家，社会理论家，公认的社会学三大“奠基人”之一(其他二者为卡尔·马克思(KarlMarx)与爱米尔·杜尔凯姆(Durkheim)。他开创了比较社会学的基本研究方法，指出了理性对于近代资本主义社会的潜移默化的影响，系统的阐释了东西方宗教伦理差异对于社会现代性以及现代资本主义发展的影响，他和迪尔凯姆被认为是宗教社会学最早的开创者，也是宏观社会学的集大成者。其学术成就之宏大精深，影响之深远，在社会学界乃至整个世界社会科学理论体系上都是空前绝后的。韦伯主要作品：《新教伦理与资本主义精神》（1920）《政治论文集》（1921）《学术理论论文集》（1922）《社会史与经济史论文集》（1924）《社会学和社会政策论文集》（1924）《经济与社会》（1922）《中国宗教：儒教和道教》《印度宗教：印度教和佛教的社会学》《古代犹太教》《音乐之理性的和社会基础》《科学论文集》《一般经济史》《国家社会学》韦伯官僚制理论产生的社会背景19世纪，德国的工业化进程是十分迅速的，但是在很大程度却受到强大的封建容克政权的束缚。德国正处在以旧的、家族为基础的企业制度向资本主义企业制度迅速兴起的十字路口上。韦伯所处的时代，德国的经济结构及政治与社会价值体系之间存在着“明显的分裂”，“经济结构越来越受到工业制度和资产阶级的统治，而文化价值体系和政治结构仍然受传统的半封建社会价值观和官僚保守主义的支配”。

韦伯官僚制理论产生的社会背景当时在德国的教会、国家机构、军队、政府、经济企业和其他各种团体中，大规模的组织都在飞速增长，而传统型的组织结构已经远远不能适应现代组织发展的需要。为此，这些大型组织迫切要求一种严密、稳定、有效、精确的管理组织，以促进资本主义社会的行政管理不断趋向“理性”和“高效”。

韦伯官僚制理论的主要内容权威结构理论与组织类型分析官僚制的内涵及其特征官僚制的优点与缺点“1.合理的性质：建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，他们是合法授命进行统治的（合法型的统治）”；“2.传统的性质：建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上（传统型的统治）”；“3.魅力的性质：[建立在]非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上（魅力型的统治）。”“合法统治有3种纯粹的类型”“1.通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向，并制订成章程，同时有权至少要求团体的成员必须尊重它……”“2.……行政管理就是在法律规则限制之内,并且根据一些得到团体制度许可的、甚至没有违反团体制度的、可以普遍标明的原则，合理地维护团体制度所规定的利益”；“3.因此，典型的合法型的统治者即“上级”，由于它发号施令，所以要服从非个人的制度，他的号令是以这个制度为取向的”；“4.服从者仅仅作为团体的成员，并且仅仅服从法”；合法型统治（1）“5.……团体的成员服从统治者，并非服从他个人，而是服从那些非个人的制度，因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内，有义务服从他。”“6.（在合理的情况下）不存在任职人员对职位有任何的占为己有。”“7.行政管理档案制度原则，甚至在口头讨论实际上就是规则或规章的地方，也是适用的；至少是预备性讨论、动议和随后的决议以及形形色色的指示和法令，都用文字固定下来。”“8.合法型的统治可以具有极为不同的形式……”合法型统治（2）“统治者（或者若干统治者）是依照传统遗传下来的规则确定的，对他们的服从是由于传统赋予他们的固有尊严……统治者不是‘上司’，而是个人的主子，他的行政管理班子首先不是（由）‘官员’组成，而是他个人的‘仆从’……决定行政管理班子同主子的关系，不是事务上的职务职责，而是奴仆的个人忠诚。”“传统型统治的原始类型是统治者没有个人的行政管理班子：a)老年人政治，以及b)原始的家长制”。“随着统治者的纯粹个人的行政管理（和军事参谋）班子的产生，任何传统型的统治都倾向于走向世袭制度，并且在统治权力达到最高程度的情况下，走向苏丹制度。”传统型统治“‘魅力’应该叫做一个人的被视为非凡的品质（在预言家身上也好，精通医术的或者精通法学的智者也好，狩猎的首领或者战争英雄也好，原先都是被看作受魔力制约的）。因此，他被视为[天分过人]，具有超自然的或者超人的，或者特别非凡的、任何其他人无法企及的力量或素质，或者被视为神灵差遣的，或者被视为楷模，因此也被视为‘领袖’。”“魅力型统治者的行政管理班子并非‘官员’，至少不是在专业业务上训练有素的官员。它既不是按等级观点，也不是按对家族或个人依附的观点选择的，而是按照魅力的品质选择的……‘既没有‘任命’或‘罢免’，也不存在着‘资历’和‘迁升’，而是仅仅在被召唤者的魅力资格基础上，依照领袖的直觉加以召唤。”魅力型的统治合理化-合法化组织——行使权威的基础是组织内部的各种规则。传统组织——行使命令和权威的基础是先例和惯例。神秘化的组织——行使权威的方式是基于领导者个人的人格。权威结构理论与组织类型分析三种组织形态比较比较项神秘化组织传统的组织合理化—合法化组织权威魅力型权威Charismaticauthority传统型权威Traditionalauthority法理型权威Rational—legalauthority权威的基础领袖个人的超凡魅力（人格取向的权威）传统的习俗与惯例组织内部的各项规则（制度取向的权威）稳定性“人存政举，人亡政息”（当领袖死后，而组织的权威必须继续时，就会产生权威的继承问题。组织往往会由于领袖人物的死亡而分崩离析）介于两者之间（权力的实施必须以被统治者习惯上服从的程度以及心理上的承受的限度为限，否则就会引起反抗）稳定性较强（非人格化秩序的确立，使管理的任何步骤源于法规，摆脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性）韦伯官僚制理论的主要内容权威结构理论与组织类型分析官僚制的内涵及其特征官僚制的优点与缺点“官僚”一词的起源（1）在我国，“官僚”一词在早期的封建社会就存在。在春秋战国的时候，许许多多的封疆大吏和王孙贵族们都时兴豢养门客，称之为幕僚，也就是在幕后出谋划策的助理人员和跟班的随从。这些幕僚们才华的光辉在辅佐他们的主子的政务的过程中时有闪现，每每引起皇帝或上级官员的注意和赏识，被直接授以官位，进身成为他们从前的主子的同事，谓之同僚。因而“僚”这一词就不但有下属的意思，如僚属，僚佐，幕僚，等等，也有同事的意思，如同僚。“官僚”一词的起源（2）在西方，“官僚”一词起源于14世纪的法国。当时的法国皇帝派遣税收审计大员到各地巡查，所到之处有地方的行政官来参见。参见设有专室，这种专室就称之为Bureau（官局）。久而久之，所有吃皇粮，为皇家办事，不必靠市场买卖支持的部门都被称之为官局。而在官局供职的人员就被称之为Bureaucrat（官僚）。“官僚”的定义“对官僚这一词，我们当然可以有两种不同的理解。一种是通俗流行的理解，认为官僚是一种罪恶。这种理解虽然解气，但充满了情绪与偏见，并不利于我们很好地认识与研究这一现象。另一种是分析描述性的现象，而这种现象客观地认为官僚是一个中性词，描述一种现象，而这种现象与现代生活又是紧密相联的。”

——沃尔多Bureaucracy“它可以指一种由训练有素的专业人员根据固定规则不间断地推进的行政管理体制；亦可用某种贬义的方式来指某种带有一些特定缺陷的畸型的管理，如文牍主义、不负责任、拖沓延误等。”

——戴维·米勒：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社，1992年版，第76页。“官僚制（官僚主义）”：

工作作风的理解向度对官僚制的批判源自19世纪的欧洲，当时的自由主义者用以斥责专制政府官员的繁文缛节、狭隘头脑与专横态度。之后该术语逐步成为丝毫不管具体情况的僵硬规章与例行公事的态度，不能清楚地分配责任的复杂组织，指令矛盾、办事重复、愚蠢忙乱的官员，办事拖拉、推卸责任、冷漠无情的工作作风。《邓小平文选》“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题，它的主要表现是危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法等等。这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”毛泽东和邓小平非常痛恨中国官场的官僚主义问题,多次发表讲话批评官僚主义现象。著名学者王亚南在《中国官僚政治研究》一书中，对中国官僚政治产生的社会经济和文化基础、诸多特殊表现及其危害等进行了深刻的论述。◆

在韦伯看来，“官僚制”是一种理想类型的（idealtype）行政组织,是指一种以分部-分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的组织。之所以说是一种理想形态的组织，是因为从纯技术的观点看，它是高度理性化的、效率最高的组织形式，广泛适用于政府、军队、宗教团体及商业机构中。官僚制的基本特征（一）职业化

——“把他们的职务视为唯一的或主要的职业”。等级制

——官员们“处于固定的职务等级制度之中”、“拥有固定的职务权限”。规则化

——“通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向，并制订成章程，同时有权至少要求团体的成员必须尊重它”。层级节制的金字塔公权力体系官僚制的基本特征（二）非人格化

——行政官员“没有憎恨和激情，因此也没有‘爱’和‘狂热’，处于一般概念的压力下；‘不因人而异’，形式上对‘人人’都一样，也就是说，理想的官员根据其职务，管辖着处于相同实际地位中的每一个有关人员。”

技术化

——官员们“根据专业业务资格任命。通过考试获得的、通过证书确认的专业业务资格”。非人格化官僚制“作为美德赞扬的特性是：它成功地从解决职务上的事务中，排除一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本上说一切非理性的、不可预计性的感觉因素。”

——马克斯·韦伯官僚制的基本特征（三）公、私分明化

——“行政管理班子同行政管理物质和生产物质完全分开的原则是适用的。同时存在着职务机关（企业）的财富（以及资本）与私人的财富（家庭预算）完全分开的原则，以及职务运作场所（办公室）与住所完全分开的原则”。“韦伯认为，人类的希望在于理性化，重要的是制度、法规和正式职务，而不是个性；是逻辑和预见性，而不是非理性的感情和不可预计的后果；是公事公办，而不是个人关系；是技术专长，而不是心血来潮、一时聪明。”

——本尼斯：《组织发展与官僚体系的命运》，载于孙耀君主编：《西方管理学名著提要》，江西人民出版社，1999年版，第273页。“从纯技术的观点来看，经验无一例外地倾向于显示，纯粹的行政官僚模型能够实现最高的效率，因而也是形式上已知的对人进行控制的最理性的方式。”

——马克斯·韦伯官僚政治：政治形态的理解向度“官僚政治一词，通常是应用在政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上。那种政治制度的性质，惯把行政当作例行公事处理，谈不到机动，遇事拖延不决，不重实验。在极端场合，官僚且会变成世袭阶级，把一切政治措施，作为自己图谋利益的勾当。”

——拉斯基“技术性的官僚作风，不但可能在一切设官而治的社会存在，在政府机关存在，且可能如拉斯基教授所说，在一切大规模机构，如教会、公司，仍至学校中存在，可是真正的官僚政治，当作一个社会体制看的典型的官僚政治，却只允许在社会的某一历史阶段存在。”

——王亚南“中国封建官僚政治”“所谓中国封建官僚政治，是指中国封建社会的官员在皇权制约下自上而下任免、管理、监督，以行使政府权力，同时在各个环节排斥或漠视民意的一种政治形态。”“中国官僚政治的诸特殊表象”1.延续性2.包容性3.贯彻性“中国官僚政治的诸特殊表象”“延续性——那是指中国官僚政治延续期间的悠久。它几乎悠久到同中国传统文化史相始终。”“秦后各朝的官僚政客，则都是在官僚政治局面下养成的。二千年的历史，一方面表现为同一形式的不同王朝的更迭，同时又表现为各王朝专制君主通过他们的文武官吏对农民施行剥削榨取的支配权力的转移”。“中国官僚政治的诸特殊表象”1.延续性2.包容性3.贯彻性“中国官僚政治的诸特殊表象”“包容性——那是指中国官僚政治所包摄范围的广阔，即官僚政治的活动，同中国各种社会文化现象如理论、宗教、法律、财产、艺术……等等方面，发生了异常密切而协调的关系。”——“中国以父家长为中心的家族制和宗法组织”。——“在中国，一般的社会秩序，不是靠法来维持，而是靠宗法、靠纲常、靠下层对上层的绝对服从来维持”。——“中国文化中的这每一个因素，好像是专门为了专制官僚统治特制的一样，在几千年的专制时代中，仿佛都与官僚政治达到了水乳交融的调和程度”。儒教与中国的官僚政治“中国儒教的基础是家产制的官僚政治，儒教的支持者就是中国封建社会的官僚集团……中国的皇帝既是国家政治的最高统治者，又是儒教的最高祭司；他既是君临万民的君主，也是国家各种祭祀活动的主持者，还是众神之主的上天的化身；他不仅化育万民，甚至要统御众神……儒教信仰的并不是神圣上帝的无上权威，他们更愿意信奉皇权和官权。”儒教与中国的官僚政治“‘最便于专制的儒术’，或者当做一种专制官僚统治手段来看的儒家学说……它备有以这三项可供利用的内容：（一）天道观念；（二）大一统观念；（三）纲常教义。这三者对于专制官僚统治的维护，是缺一不可的。”（王亚南）“所谓‘二千年无思想，非无思想也，以孔子的思想为思想；二千年无是非，非是非也，以孔子的是非为是非。归根结底，不是中国人对于孔子学说特别有好感，而是中国的社会统治，特别需要孔子。”（王亚南）“中国官僚政治的诸特殊表象”“贯彻性——那是指中国官僚政治的支配作用有深入的影响，中国人的思想活动乃至他们的整个人生观，都拘囚痼蔽在官僚政治所设定的樊笼中。”“唯其中国专制的官僚的政治自始就动员了或利用了各种文化的因素以扩大其影响，故官僚政治的支配的、贯彻的作用，就逐渐把它自己造成一种思想上、生活上的天罗地网，使全体生息在这种政治局面下的官吏与人民，支配着与被支配着都不知不觉地把这种政治形态看为最自然最合理的政治形态。”中国官僚政治的贯彻性“一般人民，特别是一般农民没有受过教育，或者是受到统治者为他们编制的一套有利于统治的教育，他们的政治期待无非是沿着‘贤人政治’，或西人所谓‘圣贤统治’的线索，希望出现‘真明天子’、‘太平宰相’、‘青天老爷’”。（王亚南）“而现实，往往总是给他们期望以无情的打击，除了严刑峻法教他们恭顺外，还有纲常教化以及其他与‘治道’攸关的各种制度、习惯，乃至命运哲学都可以缓和他们的反抗情绪。”（王亚南）“一个把专制君主顶在头上，还需要各种封建势力来支撑场面的官僚社会，它如何能允许真正选贤任能的考试制度！它又如何能允许全国的用人大权，都交给旁人去执行！”（王亚南）“任一施行科举制的王朝，都必得为专制君主保留亲自钦定的制举方法，必得为其他大官僚保留铨选、选授、衡鉴一类的拨用方式，所有这些，再加前述的荫补、捐纳，不但会影响到科举的名额，并会多方限制已录取待任用及已录用待升迁者的做官机会。”（王亚南）封建社会的科举制“然而更矛盾的却在科举考试内容与科举制宣扬的选拔人才的目的，完全不相符合。如其说科举及于其伴行的学校，在为了养成或鉴定从政文官，则学校所习，科考所试，应针对其从政所需。笼统的经义，特别是以特种文字格式讲经载道的八股，可以说是与实际政治毫无关系，而抒情言性，吟花弄月的诗赋，更是相去十万八千里。”（王亚南）封建社会的科举制1.中国的法律干预社会生活的方面过于狭窄，只有刑法而没有保证经济生活正常运转的私法和保证人民权利的各项法律规定和程序。2.在古代中国长期的封建社会里，管理与立法、行政与司法混合运用，阻碍了法律体制的独立发展。3.在内容上，中国古代法律建立在伦理规范的基础上；在具体司法的过程中，官僚们也常常混淆法律与道德的界限。4.中国古代法律不重视客观事实和正式颁布实行的法律条文与法定的司法程序，常常以人情关系、政治环境和思想信仰作为判案的重要依据。古代中国非理性的法律制度形式韦伯官僚制理论的主要内容权威结构理论与组织类型分析官僚制的内涵及其特征官僚制的优点与缺点官僚制的优点严密性——严格的岗位责任制合理性——专业技术知识居于中心地位稳定性——非人格化秩序可摆脱长官意志普适性——

适用于公共与私营部门《经济与社会》（P296）“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时……能达到最佳的效果。”

——马克斯·韦伯官僚制的基本精神与价值——理性

“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。”——本尼斯：《组织发展与官僚体系的命运》，载于孙耀君主编：《西方管理学名著提要》，江西人民出版社，1999年版，第273页。官僚制作用的不可或缺“在现代政治制度里，官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作。”——（阿尔蒙德、小鲍威尔主编：《当代比较政治学》，商务印书馆，1993年版，第154—158页。）官僚制作用的不可或缺“也许对韦伯的模式最大的赞誉就是：在当今世界，官僚行政模式是社会中组织的主导形式。……我们很难发现某个大规模的组织机构——公共的、私人的、自愿的——不表现出官僚行政合法合理性模式的某些特征。”

——[美]雅米尔·吉瑞赛特著，李丹译：《公共组织管理——理论和实践的演进》，上海译文出版社，2003年版，第75页。韦伯官僚制理论的历史意义推崇管理的理性化和制度化，强调以知识和技能进行管理，因应了工业社会的现实诉求。提出三种权威划分的理论框架和组织形态的划分；系统论述了官僚组织的结构、功能和管理原则，奠定了现代社会官僚制的制度基础；基于威尔逊的传统，提出官僚制组织目标就是要最大限度地追求行政效率。官僚制的缺点理性官僚制在很大程度上只是一种理想化或纯理论性的组织制度，在现实中有很多难以实现的条件。“价值导向的各种社会行为都会因糟糕的官僚结构和由正式理性的法律和规制构成的紧密结合的网络而受到阻碍，在这种背景下，个性根本不再会有任何希望得以张扬”。（韦伯）沃·本尼斯总结出官僚体系的10项缺陷妨碍个人的成长和个性的成熟；鼓励盲目服从和随大流；忽视非正式组织的存在，不考虑突发事件；陈旧过时的权力和控制系统；缺乏充分的裁决程序；无法有效地解决上下级之间特别是各职能部门之间的矛盾冲突；内部交流沟通（和创新思想）受到压制、阻隔和畸变；由于互不信任和害怕报复而不能充分利用人力资源；无法吸纳新的科学技术成