传统媒体作为调停者

传统媒体作为调停者:框架整合与政策回应曾繁旭内容提要：近些年来，部分传统媒体自觉发展成为“调停者”，它们的策略性框架过程，有助于促成官方舆论与民间舆论的互动，形成“框架整合”的局面，并在一定程度影响社会抗争事件的政策回应。本文选取了发生于2007年至2009年的6个中国都市环境维权抗争案例，依据其是否引起政策回应进行分类并加以对比。在其中，3个案例引起了政策回应，而另3个案例则相反。我们发现，由传统媒体主导的框架整合过程是一个关键性变量，它在很大程度上决定了维权案例的结果。我们认为，框架整合过程能否形成，取决于媒体的报道数量和报道框架。在某些成功的案例当中，传统媒体通过频密的报道和巧妙的框架策略，消除了民间和官方的对立框架，使得民间抗争者的诉求可能为政府接纳，并最终带来政策的回应。在社会矛盾频发且公共意见市场趋于分裂的语境下，传统媒体的能动角色及其社会影响，可能是培养社会对话，完善社会治理，促成“和谐社会”的一种可选路径。关键词框架整合环境维权抗争官方舆论民间舆论政策回应一、传统媒体的框架实践与公共政策协商由于近年来各种社会抗争事件密集出现，对日常的社会治理形成挑战，因此如何推动国家的治理转型和公众参与，成为当下中国学者关L,,的重要议题。部分学者将公共协商理论带人中国的公共政策研究，认为通过协商的方式可能实现国家与社会的互动川。新媒体技术的发展，则使得协商民主的研究路径得到更多关注。我们观察到，近年来在具有明确政策诉求的众多社会抗争中，自上而下单向传播的垄断格局被打破，草根阶层获得了一定的话语权〔’〕。可以说，新媒体日益成为多元抗争主体表达抗争诉求、参与政策协商的平台。这似乎带来了民间社会自我表达，并与官方构成对话协商的机会。然而，底层民众通过新媒体平台所形塑的民间舆论(unofficialframing)与政府机构通过官办传统媒体所形塑的官方舆论(stateframing)之间差异甚巨。官方舆论和民间舆论长期处于分裂状态，出现了“双重话语空间”〔’〕。在具体的社会抗争中，我们时常看到民间舆论的极化现象严重[4]，并与政府官方舆论形成巨大的落差。这导致一些权力部门对于民间舆论时常采取敌视态度，并将民间舆论当成“维稳”的对象。认为民间舆论对政府权力带来挑战，而应对的方式则是“危机管理”，即行政干预。这种舆论的分裂，加剧了政府与社会之间的对立，不利于双方的良睦互动，不利于社会抗争者政策目标的达成，也不利于推动国家的善治和维持社会的稳定。基于此，如何消除民间舆论和官方舆论的隔阂，弥合公共意见市场的分裂;在具体公共议题中促成民间与政府展开理性协商和良睦对话，成为我们的核心关切。事实上，传媒作为协商民主的可能途径，日益受到学者的重视〔5]。但是，目前的研究主要聚焦于“成功案例”，未有通过案例对比的方式寻找影响公共协商的关键性变量。本研究希望在这方面有所突破。我们尝试扩大对干传统媒体的定义，以便与各种以Web2.0为基本特征的社会化媒体作出区隔。在本文中，所谓传统媒体，主要包括了各种传统党报、都市类报纸以及专业主义化的报纸，同时也涉及了CCTV等重要的电视台与新华社等传统媒体主办的新闻网站。因为这些传统媒体往往具有行政身份，又开始注重民众的阅读趣味与利益，因此往往在“党的喉舌”与“社会喉舌”之间取得一定平衡。而社会化媒体，则是自媒体的形态，虽然提供了民众表达的平台，但却难以促进政府与民间的对话，并未发育成为明显的“调停者”角色。为了更好地考察媒体实践和公共协商的关系，我们的研究策略是:通过对系列都市环境维权案例的比较，既对比传统媒体报道数量的差异，又借用社会运动框架分析的理论路径，对民间的舆论框架、官方的舆论框架和媒体的框架进行动态观察和分析对比，考察媒体如何促成民间的舆论框架和官方的舆论框架相互整合。通过对获得政策回应和未获得政策回应这两类都市环境维权议题的对比考察，我们发现:社会抗争的政策诉求能否得到政府的回应，与传统媒体的实践息息相关。基于我们的量化统计，媒体对于抗争事件的报道数量和报道框架直接影响公共协商，并可能影响政策变迁。具体而言，一方面，社会抗争的报道数量直接影响议题的透明度和公共化，决定了议题能够成为热议题(hotissue，而另一方面，媒体框架作为一种有别于实体性资源的话语资源，在政策变迁中发挥了沟通政府与社会的关键作用。媒体通过框架实践重新界定争议性议题，调和政府与抗争者之间的对立框架，并促成双方逐渐采纳相近的一套框架，从而促进政策调整。下文将首先进行文献回顾，然后通过对报道数量和报道框架的量化分析，尝试说明媒体实践与公共协商之间的关系。二、媒体框架、社会抗争和公共政策上世纪90年代以来，各种社会抗争在环境保护、文化保育、妇女权益保护、消费者权益保护等议题领域展开。这些社会抗争往往不是为了民主化诉求，而是为了改变具体的公共政策安排[“〕。其中，媒体扮演了活跃的角色。社会抗争往往只有得到媒体的曝光才能迅速公共化，才可能得到更快的解决，或者促进公共政策调整〔}7。当然，为了更好地表述媒体的这一角色，我们借用了社会抗争框架理论的一个分析概念:框架整合。这一概念原用于分析社会抗争组织者如何动员潜在受众〔al’而在本项研究中则有所不同，是用于描述和分析媒体促成政府和抗争者互动的框架实践。我们将框架整合定义为，媒体通过各种框架技巧改造行动者和政府机构的框架，以达致双方框架的互动和整合。我们认为框架整合的核心变量有两个:一个是报道的数量，另一个是报道的框架;而这两者与媒体的能动性息息相关。这两个变量非常重要。首先，形成整合性的框架话语资源是一个持续的对话过程，所以需要一定的报道量，否则即使有报道使用了促进对话的框架，也无济于事;其次，媒体的报道框架是媒体对双方框架的整合，这保证了双方在协商上的同步和态度上的互相接受。通过对以往关于环境风险议题的框架分类的借鉴〔9〕，对参与议题报道的媒体人的深度访谈〔’”〕，以及对业主论坛的虚拟民族志观察记录[川，我们确定了分析此类议题的若干框架(详见表1)。后文我们对媒体的报道、业主论坛的帖子和官方话语[12〕进行框架分析和统计，找出每篇的主要框架，也即每篇报道、帖子和官方话语都只采用一个框架。本研究认为，正是这种框架整合的出现，才带来了政策变迁的可能。其内在逻辑在于，通过媒体平台的框架整合，使得民间框架、政府框架形成框架合流，也就是民间和官方同时在讨论同一问题，并达到理性高效的协商效果。具体而言，就是媒体在社会抗争中不仅扮演党的喉舌角色，呈现官方框架;还积极呈现民间框架，推动民间的自我表达;与此同时，媒体还主动对双方的框架进行整合，使双方的讨论符合政策理性，形成政策溪流，使得政策窗开启，并赢得政策效应〔”〕。我们的研究与之前的框架研究有所区别。以往的研究强调运动组织和领袖建构的框架是为了强调其在动员公众参与中的角色。比如SriOw等〔14〕的框架理论中框架连接、框架放大、框架延伸、框架转换等策略性框架过程都是为了连接潜在运动参与者。而我们所研究的媒体的框架整合过程更为关注的是民间如何和政府形成对话，也就是国家与社会如何在媒体平台上展开公共协商，从而对公共政策产生影响。换言之，媒体促成了民间和官方的框架整合，推动政策回应。另外，以往关于中国公共政策的研究中，也有学者强调了框架过程对于公共政策的重要性。比如Mertha}is〕通过对三个中国“反坝’，议题的研究，发现在具体的社会抗争议题中，能否引发政策变迁取决于两个重要变量:政策企业家和框架过程。越来越多的政策企业家在框架过程中扮演了关键角色，对抗争能否引起政策效应发挥重要影响。不过，Mertha的研究并没有仔细考察行动者使用了什么框架。而在本研究中，我们不仅考察了媒体作为政策企业家的框架过程，更关注了行动者采用了何种框架，而政府又采用了何种框架，以及三者的框架如何经由媒体的整合，来推动对话的形成。三、框架整合作为重要变量本研究选取了发生于2007年至2009年的6个中国都市环境维权抗争个案，依据是否引起政策调整分类并加以对比(详见表2)。其中，“成都民众争议彭州石化项目”、“南京民众争议金陵石化PX项目”、“青岛民众争议丽东化工项目”这3个个案未能获得政策回应〔16几其余3个个案均获得了政策回应。政策调整这里主要指的是政府改变了既定的公共政策安排，与社会抗争的诉求形成呼应。我们主要通过收集相关媒体报道并对其进行框架分析，来考察该议题是否存在框架整合过程。具体而言，我们依据事件发生的时间确定报道抽样的时间段。报道收集时间为2012年2月20日一3月24日，我们收集报道的时间未能与事件发生时间同步，所以存在一定局限，可能会有所遗漏。为此，我们采用慧科数据库、百度搜索引擎以及地方报纸的数据库进行检索，剔除相关性较弱的报道，尽量反映整体的报道样貌。之所以将慧科数据库、百度搜索引擎以及地方报纸数据库结合起来，是因为慧科数据库只能检索到报纸媒体，未能涵盖杂志、电视节目等，所以通过百度搜索加以补充。而慧科部分时候也无法覆盖全面，比如广州番禺垃圾焚烧炉议题，就未能收集到《新快报》和((南方都市报》的相关报道，所以部分报道只能通过地方报纸的数据库进行补充检索。在“成都民众争议彭州石化项目”、“南京民众争议金陵石化PX项目”、“青岛民众争议丽东化工项目”3个案例中，虽然民众通过互联网等各种渠道表达了不满，但是由于媒体框架整合过程的缺失，没有引发任何政策回应，或者政府只是做了极刁调整，未正面回应民意。在“成都民众争议彭州石化项目”议题中，我们通过以上检索方式获得的新闻报道总共有27篇，其中本地媒体报道20篇，外地媒体报道7篇。“南京民众争议金陵石化PX项目”议题中，我们键人“南京PX”或“南京金陵石化”等关键字，设定具体报道时间段为2008年1月1日一2009年12月31日，剔除不相关报道之后，共获得媒体报道7篇;“青岛民众争议丽东化工项目”议题贝吐有12篇。其中，报道涉及的媒体、报道数量和报道框架统计如下:根据报道数量和报道框架的分析，我们发现:“成都民众争议彭州石化项目”、“南京民众争议金陵石化PX项目”、“青岛民众争议丽东化工项目”未能引起政策回应，其中的关键是:本地媒体基本嚓声或者采取政府的报道立场，采用经济发展、技术进步和信任政府框架，并不呈现民间的声音，所以没有出现框架整合的过程;外地意见领袖媒体〔m〕的报道虽然多从异地监督出发，采用技术风险和环境正义框架、民意和程序正义框架，但是由于报道数量很少，持续时间短，未能形成巨大的舆论压力。无论是青岛本地媒体、南京的本地媒体，还是成都的本地媒体，都由于政府的强力管制，扮演了政府的喉舌角色。在议题早期，为政府宣传项目，将项目与就业或者拉动经济增长联系在一起，强调项目的引进将拉动地方经济的发展，采用经济发展框架;或是采用技术进步框架，强调项目技术先进，不会带来环境污染。或是采用信任政府框架，强调项目的程序合理合法，相关部门也必然加强监管。而外地媒体虽然有所报道，但是由于距离遥远，不能随时跟进，大多为在事件高潮过后才进行概述式报道，跟当地的社会抗争很难有很好的呼应。外地媒体多采用技术风险和环境正义框架、民意和程序正义框架。指出项目带来的当地民众恐慌，以及项目背后环评等程序并没有征得民意的同意。虽然外地媒体呈现了民众的声音，但是报道量比较少，而且并没有持续性地报道，所以难以形成巨大的影响。以成都的彭州石化为例，地方媒体的报道数量不多，且多站在政府的立场上，采用经济发展框架，指出项目将“点燃成都经济新动力”ys几采用技术进步和信任政府框架，指出项目技术先进，政府部门也将加强监管，不会对环境保护构成威胁，比如“石化城废气，不会污染成都蓝天”〔‘，〕。外地媒体虽有报道，但未能形成舆论气候，使之成为全国性议题。比如《南方都市报》刊发的《彭州石化民间质疑))(2008年5月6日)，《凤凰周刊》刊发的《四川彭州石化之忧》(2009年10月31日)，采用了技术风险和环境正义框架、民意和程序正义框架对议题进行报道，披露了地方政府在环评、听证等过程中的疏漏，以及这一项目给当地民众带来的技术恐慌。但是数量很少，且往往滞后于当地的社会抗争[}zo}。而且恰巧碰上汉川地震，舆论焦点被很快转移，所以没能形成框架整合。地方媒体在民众“散步”之后，第二天依然站在地方政府的立场上报道该议题，为项目作辩护和解释[’‘〕。并且，在5月12日本地媒体上还刊登新闻，宣称依法拘捕了部分参与“散步”的市民，以起到威慑作用fzz7。青岛和南京议题也是如此，民意在互联网上喧哗，但是地方媒体处于管制之下，外地媒体也没有充分报道，因此并没有形成框架整合的局面。四、框架整合的过程上述3个成功的个案虽然具体情形有所不同，但都存在着一个相同的框架整合过程。这一过程的形成，导致了民间和官方之间的对话成为可能。这一过程以传媒为“调停者”，促使官方和民间就争议的问题在传媒平台上协商和讨论，尝试找出官方和民间的对立和隔阂，寻求共识。以北京六里屯垃圾焚烧厂议题为例，我们检索〔23〕到有关北京六里屯垃圾焚烧厂议题的报道共54篇，包括了报纸报道和电视节目。事件涵盖了从2006年12月15日到2011年的1月20日〔24]这段时间。通过对报道此事件媒体的分析可以知道，《京华时报》、《新京报》等本地媒体，以及CCTV,((中华工商时报》这样的中央媒体在早期的介人，使得议题得以快速公共化，并形成框架整合的过程。整个议题可以分为两个阶段，第一阶段为问题化阶段，采用较多的是技术风险和环境正义、民意与程序正义和政经批判框架，此阶段有报道17篇。从2006年12月15日“要在六里屯填埋场原址建垃圾焚烧厂”的消息爆出到2007年6月5日民众到环保局“散步”之前，《新京报》报道2篇;《京华时报》报道2篇;《中华工商时报》报道5篇;CCTV报道7篇。使用了技术风险和环境正义框架、民意与程序正义框架和少量的政经批判框架。本地媒体虽然管制较严，但由于中央级媒体的存在，使得议题快速突破，受到大量关注和讨论，形成较大的舆论压力。而第二阶段，则从2007年6月7日国家环保总局回应民意，并建议缓建该项目，到2011年1月20日项目被确定废弃，此阶段有报道37篇。该阶段则受到《人民日报》、新华网、《中国青年报》、《中国环境报》、《第一财经日报》、《财经》,《21世纪经济报道》等其他全国性媒体的关注，援引环保总局的话语，主要突出的是民意与程序正义框架，强化民意诉求和议题合法性，并促成问题的解决。简单比较北京六里屯案例与彭州石化案例的媒体报道框架，我们就可看到明显的差异。在广州番禺垃圾焚烧厂议题中，本地媒体非常强大，并联动全国媒体，在议题的框架整合中扮演了非常重要的角色。我们利用百度搜索、慧科数据库和地方报纸数据库相结合的方法，收集了2009年整整一年的相关报道。由于慧科只能收集到报纸，所以我们也通过百度新闻检索将电视节目、杂志以及门户网站的整合报道补充进来，共录得外地媒体报道204篇，共有70家媒体对此议题进行报道。对番禺建垃圾焚烧厂的报道在2009年夏天便开始出现，在整个事件的高潮阶段(2009年9月一12月)，广州本地媒体对垃圾焚烧厂项目的报道也可谓是一波接一波，事件不断登上几家大报的头版，整版的大篇幅报道也不鲜见。在本次公共事件中，广州本城媒体不仅积极地关注和跟进，运用不同的报道样式对事件进行跟踪，并且扮演了公共话语“调停者”的角色，对意见市场中各种声音整合与过滤，从而促进民间与官方框架的对话。使得两者从各说各话，到形成共同的话语框架，推动了整个事件的进程。在西方文献当中，相关研究〔26〕认为，一个民众的议题应该具备一系列的特征才可能引起政府关注，比如具体可见、社会高度关注、具有当下的关联性、具有社会争议、符合优先处理原则等等。由于报道框架的差异以及地方媒体能动性的差异，使得这两类个案在可见度、社会关注度等方面表现出巨大差异。因此，从以上两个变量来看，媒体平台上是否存在框架整合过程，决定了能否导致政策回应。从成功和失败这两类个案的对比中我们发现(从图6和图7的框架分布对比可知)，采用何种框架以及报道的数量多少是非常重要的变量，由此可以看出是否存在框架整合的过程。如果媒体多采用技术进步框架、信任政府框架、经济发展框架，则议题被政府牢牢控制，难以出现框架整合过程。若是议题多采用技术风险和环境正义框架、民意与程序正义框架、政经批判框架，则比较可能出现框架整合过程。而媒体的框架整合能否形成，与本地媒介运作体系息息相关。本地媒体的市场竞争程度高、政府的管制比较宽松、具有专业理念的媒体社区是框架整合过程形成的外部条件。通常，本地的媒介体系发达，并能联动全国媒体，推动框架整合，这是最佳的状态。若是本地媒介体系不够发达，则必须借助于外地媒体，如果得到大量外地意见领袖媒体的报道，形成舆论气候，同样也能以全国舆论的力量影响地方政府的回应。五、结论和讨论:框架整合与中国社会本研究通过若干成功和失败的环境维权案例的对比，发现维权抗争的政策结果和框架整合过程息息相关。3个获得政策回应的环境维权案例均存在一个关键的过程，即框架整合。而3个失败的个案则相反。这一框架整合过程能否形成取决于两个变量，一为传统媒体的报道数量，二为传统媒体的报道框架。这两个变量非常重要，因为对话的形成需要双方都能够接受的整合性话语资源。而这一整合性话语资源的出现，离不开一定数量的报道，这在一定程度上代表了双方互动的频次;同时，更离不开媒体对双方框架的整合，这保证了双方在协商上的同步和态度上的互相接受。框架整合的基础在于有一套官方和民间都能够接受的框架的出现，比如“民意与程序正义”、“技术风险和环境正义”、“政策倡导”等。这类框架指向更为开放的公共参与以及政策协商，可以将其定义为“政策性”框架。这套框架已经在很多的公共议题领域当中出现，并逐渐取代“经济发展”和“技术进步”等传统框架，发展为整个社会的主框架(MasterFrame。这类框架的形成，使得中国社会有了一种整合性的话语资源。通过上文，我们展现了传统媒体在个案当中的框架整合实践过程。这一过程以传媒为中间“调停者”。也就是说传媒是这一过程得以形成的基础，它促成了官方舆论框架和民间舆论框架在具体社会抗争中的对话，并针对具体问题展开协商，形成一定的共识，使得具体抗争诉求得到相关权力部门的回应。处在转型期的国家，往往政府权力膨胀而民间力量受到抑制。如果上下两端缺乏沟通与互动，就会导致分裂和对峙。因此媒体的框架整合非常重要。而在整个传媒体系中，传统媒体的