现行投资管理体制下的项目

现行投资管理体制下的

工程申报一、根本背景和主线核心问题是开展理念、条件的转变：中国特色社会主义理论体系的形成和建立，构建了新的开展理念－－以经济建设为中心〔目的〕、市场经济体制、以人为本的科学开展观以人为本的科学开展观落实到投资工程管理中，带来了一系列的变化－－工程目标、价值判断、管理理念、管理体制和方法经济社会开展面临的约束条件发生了改变－－资金、技术等内部因素的约束开始降低，而社会、土地、环境、生态、资源、能源等外部性因素的约束在加强第一，投资管理体制和理念的转变：完善社会主义市场经济体制、创新投资工程管理体制和方法－－方案经济管理体制和方法已经不能适应市场经济开展的要求在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的根底性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，落实企业投资自主权－－谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险－－对企业、对各级政府政府作为全社会代表，在开展过程中扮演双重角色，发挥两种作用－－维护社会公共利益的管理者和提高社会公共福利的投资建设者－－对企业投资进行规划和行业引导、外部管理和控制政府和其他市场经济主体进行合理分工－－政府投资主要用于关系国家平安和市场不能有效配置资源的经济和社会领域：公益性和公共根底设施建设，保护和改善生态环境，促进欠兴旺地区开展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的工程，尽可能利用社会资金建设。第二，投资工程管理制度和方法的转变针对不同的投资主体实行不同的管理制度和方法－－审批制、核准制和备案制针对不同的投资主体采用不同的管理流程－－三类管理制度下工程申报的流程不同采用更加有效灵活的管理手段－－产业政策指导、规划约束、土地环境资源等外部性控制根据中央和地方政府的事权划分确定更加合理的投资工程管理权限－－中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会开展全局有重大影响的工程对政府财政性资金投资工程实行严格、标准和全过程管理－－严格审批、标准评价、科学决策、全过程监管、责任追究、后评价制度第三，投资工程评价方法体系日趋完善投资工程评价方法的构成技术评价方法财务评价方法经济评价方法环境影响评价方法社会影响评价方法社会评价方法三类工程管理制度审批制适用对象：政府投资建设的工程－－使用财政性资金工程政府投资的投入方式：直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息、转贷〔财政担保的国外贷款〕目的作用：合理界定政府投资范围、健全政府投资工程决策机制、标准政府投资资金管理、简化和标准政府投资工程审批程序，合理划分审批权限、加强政府投资工程管理，改进建设实施方式三类工程管理制度审批制管理依据：?国务院关于投资体制改革的决定?〔国发〔2004年〕20号〕，2004年7月16日审批管理权限：原那么上按照资金来源进行管理，即财权与事权对应。但重大工程和限制类工程例外，地方政府投资核准目录内的工程需报国家发改委会同有关部门审批或核报国务院审批。中央财政投资补助和贴息审批资金申请报告。管理方法：?国家开展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资工程管理方法?〔发改投资［2005］76号〕，2005年7月14日；审批制?国家开展改革委关于审批地方政府投资工程的有关规定〔暂行〕?〔发改投资［2005］1392号〕2005年7月27日。?关于印发国家开展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资工程目录〔试行〕的通知?〔发改投资[2004]1927号〕?中央预算内投资补助和贴息工程管理暂行方法?〔国家发改委令第31号，2005年6月8日〕核准制适用对象：重大工程和限制类工程目的作用：维护经济平安、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断，外资工程还包括严格市场准入、管理资本工程、维护国家经济平安－－政府对工程提出的外部管理要求管理依据：?国务院关于投资体制改革的决定?〔国发〔2004年〕20号〕，2004年7月16日；?政府核准的投资工程目录?核准管理权限：由“目录〞确定，地方政府可自行划分各级管理权限核准管理方法：?企业投资工程核准暂行方法?〔国家开展和改革委员会第19号令〕，2004年9月15日；?外商投资工程核准暂行管理方法?〔国家开展和改革委员会第22号令〕，2004年10月9日；?境外投资工程核准暂行管理方法?〔国家开展和改革委员会第21号令〕2004年10月9日；?国家开展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资工程管理方法?〔发改投资［2005］76号〕，2005年7月14日备案制适用对象：审批和核准目录范围外的企业投资工程目的作用：发挥市场配置资源的根底性作用，落实企业投资自主权，确立企业在投资中的主体地位。管理依据：?国务院关于投资体制改革的决定?〔国发〔2004年〕20号〕，2004年7月16日备案管理权限：属地管理管理方法：?国家开展改革委关于实行企业投资工程备案制指导意见的通知?〔发改投资［2004］2656号〕，2004年11月25日综合化、多元化决策模式投资体制改革前的决策模式相对单一的决策模式：不分投资主体、不分资金来源、不分工程性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批－－方案经济体制的管理模式以政府为主体，以指令性方案为手段，以行政命令为中介的投资直接管理方式。其最大缺陷：它是一个从上到下没有任何责任约束的“大锅饭〞的投资体制和投资管理方式投资体制改革后的新的综合化、多元化决策模式明确规划对投资工程的指导和约束作用：?国务院关于加强国民经济和社会开展规划编制工作的假设干意见?〔国发[2005]33号〕，2005年10月22日；?国家级专项规划管理暂行方法?〔发改规划[2007]794号〕，2007年4月14日；?国务院关于编制全国主体功能区规划的意见?〔国发〔2007〕21号〕，2007年7月26日。优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发明确产业政策对投资工程的指导和约束作用?关于发布实施?促进产业结构调整暂行规定?的决定?〔国发[2005]40号〕，2005年12月2日；?产业结构调整指导目录〔2005年本〕?〔国家开展和改革委员会第40号令〕，2005年12月2日；2007年修订本仅征求意见，未正式发布。?国家开展改革委办公厅关于部署推进产业结构调整工作有关问题的通知?〔发改办产业[2006]596号〕，2006年3月22日；?外商投资产业指导目录〔2007年修订〕?〔国家发改委和商务部令第57号〕，2007年7月31日?对外投资国别产业导向目录〔一〕、〔二〕、〔三〕?〔2004年7月、2005年10月、2007年1月〕，商务部、外交部、开展改革委?中西部地区外商投资优势产业目录?〔2021年修订〕决策依据多样化土地合理利用：?限制用地工程目录〔2006年本〕?和?禁止用地工程目录〔2006年本〕?〔国土资发[2006]296号〕，200612月12日，国家发改委和国土资源部联合公布；?建设工程用地预审管理方法?〔中华人民共和国国土资源部令第27号〕2004年11月1日－－依据占用土地面积标准确定的分级管理权限环境保护：?关于加强建设工程环境影响评价分级审批的通知?〔环发〔2004〕164号〕，2004年12月2日，国家发改委和环保总局联合公布；?中华人民共和国环境保护法?－－环保部审批的建设工程目录、依据工程环境影响程度划分的各级环保部门的审批权限决策依据多样化资源利用和能源节约：?中华人民共和国节约能源法?〔2021年4月1日实施〕；?国务院关于“十一五〞期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标方案的批复?〔国函[2006]94号〕，2006年9月17日；?国家鼓励的资源综合利用认定管理方法?〔发改环资[2006]1864号〕；资源勘探和开采许可证制度等行业准入标准：参考?产业结构调整指导目录?以及?政府核准的投资工程目录?等文件，以及各个专业部门的有关标准。工程评价、评估、申报标准管理实行标准化管理要求2007年5月28日，国家发改委公布?国家开展改革委关于发布工程申请报告通用文本的通知?〔发改投资[2007]1169号〕，对核准工程申请报告进行了标准，涉及到内容和深度的要求。?国家开展改革委办公厅关于印发核准文件格式文本的通知?发改办投资[2021]2369号

2021年6月2日，国家发改委发布2021年第37号公告，公布了?关于企业投资工程咨询评估报告的假设干要求?和?企业投资工程咨询评估报告编写大纲?两个工程咨询技术标准文件工程评价、评估、申报标准管理实行标准化管理要求?国家开展改革委办公厅印发关于我委办理工程建设工程审批(核准)时核准招标内容的意见的通知?〔发改方法规[2005]824号〕?境外投资工程申请报告示范大纲??国家开展改革委办公厅关于进一步改进外国政府贷款工程前期工作和加强实施监管的通知?〔发改办外资[2021]1969号〕?国家开展改革委关于进一步加强和标准外商投资工程管理的通知?〔发改外资[2021]1773号〕?国家开展改革委关于进一步加强国际金融组织贷款工程管理的通知?〔发改外资[2021]1269号〕工程申请报告实行标准化内容和格式要求申报单位及工程概况开展规划、产业政策和行业准入分析资源开发及综合利用分析节能方案分析建设用地、征地拆迁及移民安置分析环境和生态影响分析经济影响分析社会影响分析工程评价、评估、申报标准管理工程申请报告与企业投资工程可行性研究报告的主要区别目的不同；角度不同；内容不同；时序不同；法律效力不同。目的不同可行性研究报告的目的是要论证投资工程的可行性，包括市场前景可行性、技术方案可行性、财务可行性、融资方案可行性等工程申请报告不是对工程可行性的研究，而是在企业认为从企业自身角度看工程已经可行的情况，答复政府关注的涉及公共利益的有关问题，目的是为了获得政府的许可角度不同可行性研究报告从企业角度微观的角度；企业内部角度技术经济角度进行论证工程申请报告从公共利益的代言人－政府角度宏观的角度外部性角度经济、社会、资源、环境等综合角度内容不同企业可行性研究报告包括市场预测、厂址选择、工程技术方案论证、设备选型、投资估算、财务分析、企业投资风险分析等方面进行研究工程申请报告从维护经济平安、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等方面进行论证时序不同可行性研究报告与工程申请报告是两个完全不同性质的文件，不是在可行性研究报告根底上的简单补充；可行性研究报告的编写先于工程申请报告：对于一个理性的投资主体，在进行投资决策之前，应首先从企业自身角度进行详细的可行性研究；工程获得企业内部决策机构如董事会批准后，应在此根底上编写工程申请报告，申请政府行政许可；工程申请报告是在企业可行性研究报告根底上的提升和拓展，二者即不排斥，也不重复；必要时，可以将企业可行性研究报告作为工程申请报告的附件。法律效力不同可行性研究报告用于企业内部投资决策，对董事会负责，遵循企业内部管理规定及法人治理结构的约束工程申请报告具有政府行政的强制力，是企业必须履行的社会义务，受国家有关法律法规的约束工程前期管理责任主体和职能划分投资主管部门：牵头作用、组织协调、综合平衡－－审批、核准、备案城乡规划部门：工程选址国土资源部门：土地利用、资源开发环境保护部门：环境保护建设部门：施工许可统计部门：信息统计和管理各个相关管理部门分兵把守，从不同的角度对投资工程进行必要的管理开展改革部门：对工程的审批(核准)以及向国务院提出审批(核准)的审查意见承担责任，着重对工程是否符合国家宏观调控政策、开展建设规划和产业政策，是否维护了经济平安和公众利益，资源开发利用和重大布局是否合理，是否有效防止出现垄断等负责。环境保护主管部门：对工程是否符合环境影响评价的法律法规要求，是否符合环境功能区划，拟采取的环保措施能否有效治理环境污染和防止生态破坏等负责。国土资源主管部门：对工程是否符合土地利用总体规划和国家供地政策，工程拟用地规模是否符合有关规定和控制要求，补充耕地方案是否可行等负责，对土地、矿产资源开发利用是否合理负责。

城市规划主管部门：对工程是否符合城市规划要求、选址是否合理等负责。有关行业主管部门：对工程是否符合国家法律法规、行业开展建设规划以及行业管理的有关规定负责。其他有关主管部门：对工程是否符合国家法律法规和国务院的有关规定负责。金融机构：按照国家有关规定对申请贷款的工程独立审贷，对贷款风险负责。咨询机构：对咨询评估结论负责。工程(法人)单位：对工程的申报程序是否符合有关规定、申报材料是否真实、是否按照经审批或核准的建设内容进行建设负责，并承担投资工程的资金来源、技术方案、市场前景、经济效益等方面的风险。工程申报工作程序在综合化、多元化决策模式下，投资工程的前期管理责任主体呈现多元化，并且在工程决策过程中发挥着重要的作用。因此，投资工程决策的过程也就面临工作程序的先后流程问题。按照现行的规定，各级开展改革委是政府投资主管部门，牵头负责投资工程的前期管理工作，城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门均在工程前期管理中发挥作用。不同的工程在三类工程审批制度要求下，其前期管理工作的先后流程有较大的差异。三、投资工程申报的操作要点二○○七年十一月十七日，国务院办公厅发布了?国务院办公厅关于加强和标准新开工工程管理的通知?〔国办发〔2007〕64号〕，要求进一步加强和标准新开工工程的管理工作，以满足加强和改善宏观调控的需要。这一通知的精神，集中表达了2004年?国务院关于投资体制改革的决定?公布实施之后，国家关于投资工程前期管理的一系列制度、政策和方法不断深化改革的主要特征和要求，值得认真学习和深刻领会，以满足未来投资工程申报和管理的需要。－－满足投资工程新开工条件的过程，就是投资工程前期管理要求和完成工程申报的过程第一，投资工程获准的所需条件，包括：〔1〕符合国家产业政策、开展建设规划、土地供给政策和市场准入标准；〔2〕已经完成审批、核准或备案手续；〔3〕规划区内的工程选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续；〔4〕需要申请使用土地的工程必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书；〔5〕已经按照建设工程环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批；〔6〕已经按照规定完成固定资产投资工程节能评估和审查；〔7〕建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设工程工程质量平安的具体措施；〔8〕符合国家法律法规的其他相关要求。第二，投资工程前期管理的联动机制〔1〕各级开展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门要加强沟通，密切配合，明确工作程序和责任，建立新开工工程管理联动机制－－各相关部门各司其职，分兵把守；〔2〕不同性质的工程执行不同的管理程序和申报流程；实行审批制的政府投资工程：开展改革等工程审批部门－－工程建议书审批城乡规划、国土资源和环境保护部门－－规划选址、用地预审和环境影响评价审批开展改革等工程审批部门－－可行性研究报告审批，并附相关审批文件城乡规划、国土资源部门－－规划许可、正式用地手续建设主管部门－－开工许可实行核准制的企业投资工程：城乡规划、国土资源和环境保护部门－－规划选址、用地预审和环评审批开展改革等工程核准部门－－工程申请报告，并附相关审批文件城乡规划、国土资源部门－－规划许可正式用地手续建设主管部门－－开工许可

实行备案制的企业投资工程：开展改革等备案管理部门－－备案城乡规划、国土资源和环境保护部门－－规划选址、用地和环评审批建设主管部门－－开工许可〔3〕各级开展改革等工程审批〔核准、备案〕部门和城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门都要严格遵守上述程序和规定，加强相互衔接，确保各个工作环节按规定程序进行－－环环相扣第三，工程统计和信息管理各级开展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门－－完善信息系统，并建立信息互通制度，将各自办理的工程管理文件相互送达，同时抄送同级统计部门统计部门－－加强统计检查，及时将统计信息抄送同级各相关部门各部门之间－－利用网络信息技术，逐步建立新开工工程信息共享平台，及时交换工程信息，实现资源共享各级开展改革部门－－在信息互通制度的根底上，为总投资5000万元以上的拟建工程建立管理档案，包括工程根本情况、有关手续办理情况〔文件名称和文号〕等内容，定期向上级开展改革部门报送工程信息－－重大工程信息库，为未来进行准备四、如何确定工程申报管理要求？实践中，工程申报工作面临如下问题：一个工程应当如何进行申报？适用每一种管理方式和程序要求？哪一级政府部门拥有管理权限？上级政府管理，下级政府做什么？确定工程申报的有关事项第一，确定投资主体政府投资主体－－审批制－－分级审批，财权与事权对应统一非政府〔企业〕投资主体－－核准或备案－－在核准目录范围内吗？－－是，核准〔分级〕；否，备案〔属地〕企业投资主体－－国内企业还是外商企业－－国内企业核准或备案，外商核准〔分级〕第二，确定投资工程所在地点投资工程在国内－－国内投资工程管理－－属地管理投资工程在境外－－境外投资工程管理－－分级核准当地主体功能规划是否有约束和限制？第三，确定工程所处行业相关规划的要求是什么？产业政策的要求是什么？行业准入的标准是什么？土地管理的要求是什么？环境保护的要求是什么？资源开发利用的要求是什么？节能减排的要求是什么？国家是否有专