行政管理-我国官员问责制的发展与完善

PAGEPAGEIV我国官员问责制的发展与完善摘要官员问责制是我国行政管理体制改革的一种创新，是推动我国民主政治进程的显著标志。近几年来对问题官员的问责力度不断加大，官员问责不断深入的同时，各地的相关法律法规也在陆续出台，一个从中央到地方的较为完善的官员问责制度体系正日趋形成，我国的官员问责制度已取得初步进展，但是由于历史和政治的原因，与国外对有关当代中国政治制度的研究相比，国内对官员行政问责制的理论研究相对较晚。基于此，本文运用文献法、归纳整理法等，对我国官员问责制的发展与完善进行了分析。关键词：政府；官员问责制；发展；完善

AbstractOfficialaccountabilityisasysteminnovationinthereformofChina'sadministrativemanagementsystem,whichisasignificantsymbolofpromotingChina'sdemocraticpoliticalprocess.Duetohistoricalandpoliticalreasons,comparedwithforeignresearchesoncontemporaryChinesepoliticalsystem,domestictheoreticalresearchesontheadministrativeaccountabilitysystemofofficialsarerelativelylate.Withthedeepeninganddevelopmentofmodernacademicresearch,thetheoreticalresearchonadministrativeaccountabilitysysteminChinahasbeenstrengthened,andtheresearchangleshavetheirowncharacteristics.Activelyabsorbtheresearchresultsofcontemporarydomesticandforeignpolicyscience,especiallypayattentiontofollowthedevelopmenttrendofcontemporarywesterndecision-makingtheory;Atthesametime,basedonthenationalconditions,closelycombinedwiththecurrentnationalconditionsofChina,summedupwithChinesecharacteristicsofdecision-makingpracticeexperience.Inrecentyears,theaccountabilityofofficialshasbeenincreasing,andtheaccountabilityofofficialshasbeendeepening.Atthesametime,relevantlawsandregulationsofvariousregionshavealsobeenissuedsuccessively.Arelativelycompleteofficialaccountabilitysystemfromthecentralgovernmenttothelocalgovernmentisgraduallytakingshape,andChina'sofficialaccountabilitysystemhasmadeinitialprogress.Basedonthis,thispaperanalyzesthedevelopmentandimprovementoftheofficialaccountabilitysysteminChinabyusingthemethodsofdocumentationandinduction.Keywords:government;Officialaccountabilitysystem;Development;perfect目录摘要 IAbstract II引言 1一、官员问责制概述 1（一）官员问责制的界定 11.官员责任与问责 12.官员问责制 2（二）官员问责制理论基础及其原则 21.官员问责制理论基础 22.官员问责制的原则 3二、我国官员问责制现状分析 4（一）我国官员问责制的起步与发展 4（二）当前我国官员问责制存在的问题 51.对问责主体与客体认识不明确，法治不强 52.问责程序不够规范 53.问责制度的法律法规不完善 64.问责过程及结果处理不够全面 6三、完善我国的官员问责制的对策 7（一）完善行政问责法律制度 7（二）划分明确的问责范围 8（三）规范问责执法程序 9（四）培育行政问责法治化文化基础 9结语 10参考文献 11致谢 13PAGE8引言随着全球经济一体化和信息化的发展，各国之间的竞争愈来愈烈。新的环境和发展形势要求政府提高执政能力，增强责任感和应对能力，各国政府都加强了行政改革，新行政管理是各国政府兴起并指导各国改革的理论趋势。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的实施，标志着我国已经出现了全国范围内适用的专门性行政问责制度。行政问责制是一种责任评价及追究机制，它要求的不仅仅是责任的追究，还体现了一种关系，即官员与民众的关系，是一种全方位的、多层次的责任关系，其实质就是对行政机关工作人员尤其是官员行使公共权力的行为进行监督与控制，使他们在自己的职责范围内负责，向任命他们的上级和公众负责，对自己的行为极其后果负相应的责任，以形成一种有效的权力制约机制。从行政管理管理的角度，研究我国行政问责制度的改革，从公共管理的角度充分阐述我国官员问责制度改革的现状和趋势，对我国行政制度的完善具有重大现实意义。一、官员问责制概述（一）官员问责制的界定1.官员责任与问责一般认为，官员问责是使每个政府官员能够明确自己的权力相应的责任。在政府官员行使一切权力的背后，他们应承担相应的责任。从这个意义上来说，其实责任是存在这两个性质上的差别，即积极责任和消极责任。积极责任是要尽力去履行本身职位相关的职责和义务，这也就是处在一个职位上应该做到的；所谓消极责任是指因未能履行职责而要承担一定的责任，这个责任表现为受到处罚。从两者的关系来看，积极的责任能够避免消极责任的发生，消极责任是实现积极责任的重要保障。对于政府官员来说，责任的担当是由其身份来决定，与责任政府概念的提出也是分不开的。一个政府之所以能够称作责任政府，前提是这个政府必须要切实的履行好自己的责任。作为政府的重要组成部分的政府官员，同时也是政府行政政策的制定者和具体执行者，政府的责任必然由政府官员来承担。2.官员问责制问责制是一种责任追究制度。问责主体即对政府官员问责的过程中起到组织、领导和决策作用的组织或个人。有学者将问责主体进行了分类，例如杜钢建就将其分为同体和异体两类。他认为，同体问责是指同一系统对其系统内成员的问责，例如行政系统对其行政干部的问责；而异体问责则主要是指五大涉宪主体的问责。同体问责其实就是在一个系统内上级对下级的问责，异体问责则是系统外的问责，其实是一种外部的监督。官员问责的范围，即问什么，也就是在什么情形要启动问责。这是政府官员问责制内涵的一个核心问题。问责程序，即如何问，也就是说以什么方式和程序来操作。完善、严谨的问责程序是问责能否达到预期目的的重要保障，因此必须要有一个合理的问责程序。一般来说，问责应该涉及到四个方面，包括调查程序、启动程序、执行程序和反馈程序。问责后果。问责后果主要是指政府官员应当受到的责任的追究。当前的问责实践中，政府官员承担责任的方式主要包括有：公开道歉；责令作出书面检查；通报批评；引咎辞职；责令辞职；免职；撤职；给予行政处分、承担法律责任等。（二）官员问责制理论基础及其原则1.官员问责制理论基础（1）权责对等理论权责对等理论同时也被称为权责一致理论。权力是责任履行的前提条件，权力的拥有者必须要进行权力的转交和分散，以获取更多的利益。当然在进行权力转让时也要根据对象素质和能力的不同来进行适当分权。第三，在权力使用者的选择上，要进行严格的选择，不能得过且过。第四，权力也就意味着监督，否则其就可能变质。（2）新公共管理理论新公共管理理论是以管理模式的形态出现在人们眼前的，它所包含的内容跟以往的政治理论有着较大的区别。它的理论新内容，其主要有以下几点：首先，从经济学之中获取了理性人的概念，并且将之作为绩效管理的基础；在公共选择的理论之中获得市场导向的内容，将政府与市场相结合，作为市场为主、政府为辅的市场经济新内容；从成本效益理论之中获取了对政府管理进行界定和测评新方法等。其次，它还从企业的管理内容之中汲取可行的内容，例如绩效和目标管理、人力开发、组织规划等等。将新公共管理理论与问责制相结合就能够衍生出新的内容。第一，以人民的利益需求为导向，树立全新的价值观念，第二，精简政府职能，学会权力的下方与控制；第三，将竞争机制引入到政府管理之中，提高政府办公效率和公务人员水平；第四，构建以人民为中心的责任政府。新公共管理理论的出现不仅冲击了旧的官僚模式，改变了旧行政理念，也为我国问责制的完善和发展提供了理论上的新支撑点。2.官员问责制的原则对政府官员未履行职责和错误履行职责的行为必须追究其责任。对责任的追究，其前提是对责任的认定，这既是一个复杂的责任判断的过程，同时也是对官员行政行为效果的一个评定过程。政府官员问责制必须要遵行一定的原则，这不仅是建立和推行政府官员问责制的基本要求，同时也是促进政府官员问责制的完善的一个基础。政府官员问责制要坚持的原则有以下几个：（1）依法问责原则依法问责原则是依法行政以及法治原则在政府官员问责制中的具体体现。依法行政原则和法治原则是指政府及其工作人员在行驶行政权力时必须要按照法律法规的规定。依法行政是社会发展到一定阶段的产物，是依法治国方略在行政领域的具体要求。（2）权责一致的原则权力和责任必须是一致的，有权无责，必然会导致权力膨胀和权力滥用；有责无权，则会造成事实上的无人负责。没有人民同意授权，政府就没有治理社会的权力。政府要实现责任行政，公共权力的行使必须有责任的规定与控制，政府及其行政人员拥有权力，就应该承担相应的责任。具体而言，政府官员根据法律的要求，掌握自身所在职位的权力，依法履行自己的职责；与此同时，政府官员不能履行自己的职责或者违法履行自己职责的，就应当承担与自身职责相对应的责任。权责一致是民主社会中政治生活的必然要求，也是政府官员问责制实施必须坚持的原则。要做到权责一致，一个很重要的一个前提就是对政府官员权力和职责的准确的界定。否则，权力一体化、权力交错或者责任不清，只能导致人人都行使权力却不承担责任的法不责众的后果。权责一致是政府系统设置和管理的一项基本准则，是有效发挥政府作用、履行政府职能的基本保障。（3）公开透明原则所谓公开透明原则，就是指政府官员问责制的实施必须是公开透明的，不存在任何的暗箱操作。问责主体在实施问责时，必须要做到两个公开，一个是信息公开，一个是过程公开。问责主体必须主动的将有关信息公开，不能有所掩盖，并且对与除法律规定外的未公开的信息不能当作问责的依据。公开透明原则对于问责来说一个很大的作用在于让问责能够比较公正。二、我国官员问责制现状分析（一）我国官员问责制的起步与发展关于政府官员问责制的建立，不同的学者有着不同的理解，但是大多数学者认为政府官员问责制是在2003年非典期间开始建立起来的。虽然在此之前也有问责的实践，但都表现为零星的事件。本文作者认为政府官员问责制在2003年以前属于起步阶段，2003年后开始逐步走上制度化的轨道。早在2003年以前，政府官员问责制这个概念虽没有被提出来，但是关于问责的实践其实早就存在了。1978年宪法中重新将国家权力机关的行政监督与问责主体的资格进行确定。2001年4月国务院也颁布实施了《关于特大安全事故行政责任追究的规定》。在实践中，对失职官员或对重大事故负有重要领导责任的高层官员进行责任追究也不乏其例。但是这些都只是个例，还尚未进入到制度化的层次，只能算作是问责制的起步，为我国政府官员问责制的制度化奠定了很好的基础。真正意义上的政府官员问责制是在2003年非典期间开始实施的。天津、重庆、海南及成都等先后出台了问责暂行规定或者问责试行办法。这些地方行政问责法规的出台使我国问责制的实践大大地向前推进了一步。2008年对我国官员问责制来说是一个标志性年份，在此之后，一个新的问责高潮再次到来，2009年在华南虎图事件中，北京法律学者郝劲松起诉北京、西安国家林业局和陕西林业局为信息披露申请人，因为公共行政部门从未给予过权威的国家官员关于当时华南虎照片的真实性。他对真理的质疑和追求，反映了公民责任感的萌芽和觉醒。中国政府应充分利用这一形势问责也开始了一个新的全面推行的时期。因不同原因而被问责的官员在2009年9月一个月份就有20多名。此后，随着《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的颁布，我国官员问责制正式走向制度化、规范化，官员问责制制度化进程迅速加快。（二）当前我国官员问责制存在的问题1.对问责主体与客体认识不明确，法治不强权责明晰是建立官员问责制的基本前提。但是由于我国目前政治体制和行政体制的种种弊端造成责任的归属难以确定，极大制约着官员问责制的建立和推行。出现问题，责任在党委还是在政府？应该追究哪级政府责任？具体由哪个职能部门负责？到底是决策失误还是执行不力？更多的情况是确定要有人对事件负责，但是却不知道到底是谁负责，导致因为问责客体的不明确而使得问责范围难以划定。民主法治意识不强，首先表现在一些行政机关及其行政人员上，“各自为政”的局部利益一体化以及“人治大于法治”的个人意志凌驾于法律制度之上的不良现象普遍存在着。纵观近年来我国发生问责重大事件，往往存在着瞒报、漏报、谎报险情的情况，而相关人员法治观念淡薄以及地方利益保护主义是问题发生的根本原因。一些行政官员对权力与责任相统一的认识不清，把权力和责任割裂开来。他们重视对于权力的掌控和行使，但是逃避对于责任的承担。而这种错位的观念的产生是法律制度缺失和问责文化滞后共同导致的结果。法律规范中没有将权责一体的理念更好地融入到条文当中，这就使得抽象的意识没有具象的法律作支撑。一些领导干部工作出现严重失误后只是做个自我检讨、自我批评，相关部门对于责任的追究也是象征性地处罚。这种不痛不痒的问责淡漠了行政工作中的责任意识。2.问责程序不够规范政府官员问责制的顺利实施必须有一个科学合理的问责程序作为保证。在某种意义上，没有程序的正当性，官员问责制就不具有权威性，其实施的效果也不会理想。首先，问责的启动程序方面，问责的启动随意性很大。当前的问责启动多是取决于行政领导人或者上级政府的决定，而作为任命政府官员的人民代表大会的主体作用严重缺失。行政问责法治化在内容上不仅仅包括行政问责相关法律法规的建立与完善，更重要的是在于法的运行过程以至达到的良好法治效果。因此行政问责法治化的落点在于法律的实施。只有将行政问责相关法律法规的执法过程和环节落到实处，才能让相关法规变成有威慑性的监管利器。从而规范权力运行，防止重大责任事故的发生。近些年来，在重大责任事故中，进行行政问责所表现出来的不深刻、不全面、不具体等种种困难和障碍更加说明了一个制度的落实必须有与之相配套的机制保障，才能使行政问责制度得到良好的运行。3.问责制度的法律法规不完善总体上看，我国行政问责相关法律规范的制定，特别是地方法律规范的制定在不断地推进，但不容忽视的是，我国目前还没有形成一个全面系统的行政问责制度，一部全国性的行政问责专门性法律还欠缺。近年来一些行政问责法律规范开始将行政机关作为问责的对象，并且一般也同时将相关行政人员规定为问责对象。可以说，在行政问责法律规范中将行政机关及其相关行政人员一同纳入行政问责对象的作法符合行政问责“权责一致”的原则。但是没有对行政机关和行政人员应该承担的责任进行详细划分。这往往容易导致，因为行政机关法人身份的稳定性，即便受到追责也不会被注销，这就为一些应该承担责任的相关行政人员提供了一个转嫁责任的庇护体。我国行政问责在范围的规定上没有统一的标准，并且大多数情况下问责范围过窄。目前我国问责范围大多局限于重大安全事故，且属于事后问责，而对于损害公众利益以及行政不作为的情形尚未明确规定。具体而言，当前行政问责仅仅针对安全事故领域，且一般仅锁定在发生人员重大伤亡的情况下。对于其他领域事故以及虽然在一定范围内有较大的不良影响但尚未发生人员伤亡情况，却不问责、少问责。并且，行政问责范围很多时候仅仅局限于相关人员的乱作为，而忽视了对行政不作为的问责。另外，在行政问责的整个过程环节中，一般只将问责的范围限定于执行环节，对于其他的重要环节，比如审核环节、批准环节、监管环节和决策环节，往往成为了问责真空。4.问责过程及结果处理不够全面（1）行政问责信息公开力度不足当前我国推行的官员问责制度主要是以行政机关系统人员为问责主体的问责模式，这导致了问责的信息内容多处于行政系统内部的封闭状态，对外公开力度不够，使得作为异体问责的社会公众和新闻媒体在行政问责过程中的知情权、监督权得不到保障。现实情况是社会公众只知道问责的最后结果，而对问责的其他信息一无所知。（2）行政问责执法过程不严行政问责的执法环节是将问责决定落实到位，真正发挥行政问责这项制度效力的重要保障。但是由于目前我国行政问责执法过程缺乏有效的监督和规范而存在着诸多问题。首先是作为行政问责决定的执法者法制观念淡薄、业务素质不高、责任意识不强，同时缺乏对其有力监管的组织机构和监督程序，使得其自由裁量权过大，导致执法人员不作为、怠于作为、越权作为等现象频发。其次，由于受到我国法制过程中存在着“重实体，轻程序”的惯性影响，行政问责相关法律规范对于行政问责的执行程序的规定过于原则性，导致了执法过程中没有实际可参照的具体依据。（3）行政问责事后追踪力度不强构建和完善规范问责事后追踪机制，对于保障官员问责这项制度发挥其应有的惩罚和预防功能有着重要作用。而由于目前我国行政问责事后追踪力度不强、持续性不够，追踪疲软现象成为常态，这导致了被问责的问题官员闪电复出、神秘复出、低调复出甚至带病提拔等现象频频发生。在我国行政问责法律规范中，对于问责对象复出程序做出规定的还比较少，而已经做出了相关规定的法律规范也因为规定的过于原则单一而缺乏实际可操作性，这种原则性规定过于笼统，特别是对被问责官员复出的限制性规定不明确，使得官员复出机制的随意性较大，这大大降低了公众对于行为问责制度效果的良好期待。三、完善我国的官员问责制的对策（一）完善行政问责法律制度我国目前行政问责相关法律规范立法层次较低，大多数法律规范由各地地方政府制定，缺乏在全国范围内统一适用的效力，因此各地间由于立法行为的独立性以及地方立法在技术上的局限性，容易导致各地行政问责法律规范在规定内容上的冲突。另外，我国专门性的行政问责法律规范比较缺乏，对行政问责的相关内容规定得过于简单模糊，缺乏可操作性，难以保证相关法律规范的实效性。因此，我国应该建立统一的、高层次的专门性行政问责法律规范。因此在制定行政问责法律法规的时候要提高公民的参与性，广泛听取人民群众和专家学者的意见，调动公民的积极性，发挥人民的首创精神和内生动力。其次，由于目前我国各地地方政府的行政问责规章在内容上存在着一些矛盾冲突的地方，因此我们在立法过程中应该兼顾这种法律规范冲突问题的解决，并且在全国性法律法规颁布施行后，各地政府会陆续出台相应的问责实施细则等规范性文件，在这种二次立法的情况下应该以全国性的行政问责法律法规为主要依据，不抵触行政问责法的基本内容，形成一套中央与地方协调统一的行政问责法律规范体系。（二）划分明确的问责范围明确官员被问责的范围是实行官员问责制的基础。官员的岗位职责是对官员实行问责的重要基础和依据，因为分清责任，才能追究责任。每个官员都应该有其相对独立的岗位职责，权力和责任划分都很清楚，不应该有交叉和重叠。在这其中首先要做好的便是党政之间的分工协作问题，尤其要分清楚党委主要负责人和行政主要负责人之间的分工。中国共产党各级党委的负责人也是公务员，也在行使着公权力，所以也须纳入官员的问责体制之中。然而实际上按照“分工负责”的原则，无论是在党委内部，还是在政府内部，领导层之间是存在着分工的，工作互有侧重。因此，按照“有权必有责”的原则，行政副职同样也应该负起相应的责任。当然，如果出现重大问题或事件，不仅仅行政副职要被追究责任，行政正职也是要被追究连带责任的。还有，其他官员也应该有明确的岗位职责，也依照其岗位职责追究其行为的相应责任。从我国目前官员问责的实践来看，对于官员的行为导致何种后果而追究该官员的责任，没有明确的规定。什么样的情况应该追究责任，什么样的情况可以免责，什么样的情况可以不追究责任，也是实行官员问责制需要明确和分清的。例如在发生重大伤亡事件时，有些官员往往故意减少伤亡人数，甚至制造虚假印象来欺骗媒体。由于伤亡人数与事故级别直接相关，因此事故级别决定了他们将承担的领导责任的大小，而且往往不取决于有关各方在处理事故时的努力和有效性。因此，在系统的设计中，应使用一些评估指标，要求官员报告真实的危机信息。除事故结果指标外，有关官员在预防和处理事故方面的努力和有效性也可作为责任追究的标准或自由裁量责任的指标。（三）规范问责执法程序行政问责法治化在内容上不仅仅包括行政问责相关法律法规的建立与完善，更重要的是在于法的运行过程以至达到的良好法治效果。因此行政问责法治化的落点在于法律的实施。只有将行政问责相关法律法规的执法过程和环节落到实处，才能让相关法规变成有威慑性的监管利器。从而规范权力运行，防止重大责任事故的发生。近些年来，在重大责任事故中，进行行政问责所表现出来的不深刻、不全面、不具体等种种困难和障碍更加说明了一个制度的落实必须有与之相配套的机制保障，才能使行政问责制度得到良好的运行。因此，笔者认为，行政问责执法程序应该要从可操作性、规范性、具体性上进一步加强和优化。首先是要在行政问责启动程序的规范性上下功夫。作为行政问责运行程序的首要环节，行政问责的启动程序是有权限的行政问责主体，包括行政问责的同体问责主体和异体问责主体在法定的权限范围内依据行政问责相关法律法规，对涉及到行政问责的事件进行审查，明确事件的客观事实，最终根据客观事实和法律依据决定是否启动行政问责的程序。其次是要在行政问责调查程序上做文章。行政问责调查程序是整个行政问责过程的必要环节和重要过程。而在整个行政问责调查程序当中，应该紧紧的围绕法律和事实两个方面进行。要对行政问责事件所涉及的事实进行全面的审查，并收集充分的证据。对于法律事实清楚、证据全面充分的情况下，应该根据调查阶段所明确的事实和收集到的证据形成行政问责程序的书面报告，并且将报告依照法定程序向行政问责决定主体递交。（四）培育行政问责法治化文化基础树立“平等意识”和“责任意识”，才能使官员问责制深入人心。作为异体问责的重要主体，社会公众应该成为行政问责的中坚力量。然而目前我国公众的法律意识还不强，作为行政问责主体依法问责的权力意识还不深，人民当家作主的地位还需进一步强化。具体而言，促进人民群众积极主动地行使行政问责的权利应该从以下几个方面入手，首先是通过教育宣传，让公民了解到自己享有的问责权力，培育公民的问责意识，鼓励人民群众积极投身到行政问责过程和环节当中去。其次是要建立和畅通人民群众依法参与到行政问责的渠道，让人民群众充分了解到依法问责的方式方法。同时畅通群众表达机制和诉求机制，让人民群众在有法可依之后真正的实现有路可循。再次要将群众评议的环节纳入到行政问责的过程和被问责官员的长效监督机制当中去。是否机关及其工作人员严格执行公共信息管理和服务，是否为公共信息服务。业务等方面取得重大成就，法律、法规、规章是评估公共信息服务活动合理性和合法性的基础。通过群众的广泛民主评议，让行政问责落到实处，避免出现流于形式的，走过场化的问责风暴。通过公众的监督实现行政问责的常态化和长效化，推进行政问责法治化的建设进程。结语本文对我国行政问责法治化建设当中遇到的种种困境和完善对策提了一些可行性建议，但更多停留在理论层面上，还需要大量的实践来检验和探索。在此，笔者希望我国立法部门和立法者要明确完善的法律法规对于推进行政问责法治化的关键作用，加快建立行政问责相关法律法规的步伐和进程，并逐步探索出一套与之相适应的配套机制，培育出具有中国特色的浓厚的问责文化，不断地推进我国行政问责法治化进程。

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