珠江三角洲地区三旧改造中的土地政策平衡研究

珠江三角洲地区三旧改造中的土地政策平衡研究

改革开放30多年后，珠江三角洲的中心城市出现了“很难获得大量的建设用地，使用过度的建设用地”的局面。以佛山市为例,第二次全国土地调查成果显示,到2009年年底,全市建设用地总量已达195.56万亩,占辖区面积的34.33%(对比日本三大都市圈仅16.4%,香港也只有21%)。根据土地利用总体规划,未来10年佛山市年均新增用地量仅7200亩,已经难以满足经济社会发展的需要。另一方面存量建设用地却具有较大的潜力,2006年佛山市的单位建设用地面积的地区生产总值仅为2.77亿元/km2,与世界先进国家地区相比还有较大差距。2009年8月25日广东省出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府78号)(以下简称《若干意见》)提出在中央政府给广东的三年政策实验期内以存量建设用地中的旧村庄、旧厂房和旧城镇(简称“三旧”)改造工作为抓手,推动土地的“二次开发”,支持广东省的产业结构升级和经济发展方式转变。全省初步认定“三旧”用地面积175万亩,包括旧城镇34万亩、旧厂房81万亩、旧村庄60万亩;而土地最为紧缺的珠三角地区“三旧”用地也达90多万亩。仅广州市可供“翻新”的规模就达到50多万亩,若按照2009年的供应量,足以满足20年的供应需求。广州提出的目标是“力争用10年时间基本完成全市在册的138条‘城中村’的整治改造任务,力争用3~5年的时间基本完成52条‘城中村’的全面改造任务”。旧村改造本质上是政府、开发商、村集体、村民等几个“主体”之间的相互博弈过程,各利益主体之间存在权责利关系,各方都希望能实现自身最优目标或利益的最大化。因此,如何创造一种使对弈各方共赢的合约安排,即如何协调好改造中各相关利益主体的利益关系,对于改造的顺利进行至关重要。只有在利益相关主体之间达到利益均衡才有可能切实地推动改造。旧村改造中村民和开发商间的经济利益平衡是实现改造的基础条件,此外还须满足地方政府对社会经济环境效益的追求。本文总结了广东现行的四种旧村改造模式,选择珠三角地区三个不同区位案例进行实证研究,提取四个重要影响因素,初步构筑了“城中村”改造的经济分析模型,提出了用“拆建比”判别“城中村”改造的难易程度的方法。1政策出台的背景《若干意见》就旧村庄改造的政策:1)针对历史遗留问题,提出要尊重历史妥善解决,按时间节点进行分类处理,做到改造利用与完善手续相挂钩;2)依据土地利用总体规划限定改造方式。若是“土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄改造,原农村集体经济组织提出申请,可以将农村集体所有的村庄建设用地改变为国有建设用地,可用于商品房开发”;而“范围外的旧村改造,在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下,也可由农村集体经济组织或者用地单位自行组织实施,并可参照旧城镇改造的相关政策办理,但不得用于商品住宅开发”;3)鼓励土地使用权人参与改造,在旧村庄改造中,市、县人民政府通过征收农村集体建设用地进行经营性开发的,其土地出让纯收益可按不高于60%的比例返还给村集体;4)鼓励多渠道利用社会资金参与改造,可在拆迁阶段通过招标的方式引入企业单位承担拆迁工作,拆迁费用和合理利润可以作为成本从土地出让收入中支付;也可在确定开发建设条件的前提下,由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等方式确定土地使用权人,即所谓的“生地熟拍”。最早提出和试点“三旧”改造工作的佛山市,近年来工作重点主要集中在旧厂房和旧城区改造,对经营性集体建设用地的盘活和使用性质的转换做了许多创新,“城中村”的改造力度反而不如广州。2009年10月佛山市出台的《关于贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见(佛府办261号)》与省里文件相比没有突破,而且在某些方面的规定还更严格,比如集体建设用地转国有用地后用于房地产开发必须公开招拍挂,而省政策没有明文规定需要公开交易。规定最细、突破较大的当属广州的“三旧”改造政策。2009年12月广州市颁布《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府56号)针对旧城改造、旧村改造和旧厂房改造分别制定实施意见。在《关于广州市推进“城中村”(旧村)整治改造的实施意见》中,进一步将广州市的“城中村”划分为“全面改造”型和“综合整治”型。对于全面改造的“城中村”制定了明确的指引:1)按照“改制先行,改造跟进”的原则,在村委会和村集体经济组织转制的同时,土地须转为国有;2)改造须经村集体经济组织80%以上成员同意后即可进行;3)立足于市场运作,鼓励村集体经济组织自主实施改造。除村集体经济组织自行改造外,应当通过土地公开出让招商融资进行改造;4)允许村集体经济组织协议出让土地以用于筹集改造资金,居住用地只缴基准地价的30%(商业用地为35%),在此基础上还可享受5折优惠,因此村集体经济组织实际只需要交纳基准地价的15%(商业用地为17.5%);5)出让土地纯收益(土地公开出让收入扣除土地储备成本及按规定计提、上缴的专项资金)的60%支出用于支持村集体经济发展;6)被拆迁村民房屋有证建筑面积,按“拆1补1”给予复建,其它按建设成本给予货币补偿;被拆迁合法的集体物业原则上按“拆1补1”原则进行复建或者按照集体物业收入不减少的原则核算复建量;7)改造后的村民安置房若办理国有房地产权证,可以先注明未办理土地有偿使用手续,待交易转让时再按照基准地价的30%交国有土地使用权出让金。这一系列优惠政策极大地激励了村集体、村民、开发商参与到广州的旧村改造中来。广州“城中村”(旧村)改造之所以能够推动,最大的动力来自于政府的大规模让利,保证改造后村民和村集体的收益不减少。机会是广东省的三旧改造政策把“土地二调”前的违规用地合法化;做法是政府主导,村为主体,市场(开发商)参与。有两个前提:一个前提是政府把城中村改造当成改善城市政府公共治理形象的工具,所以旧村改造已经变成一个政治性的话题。广东的城中村在全国也是比较典型的,在过去30年工业化快速发展的过程中,由于没有能够统筹城乡关系,因此无法保证一个高质量的城市化,是一个很大的伤疤。相较上海、北京,这对于广州城市政府的声誉是有所损害的,所以旧村改造是省、市两级政府的共同意志。另一个前提是房地产开发地价的高涨使得城中村改造成为可能。城中村是政府在城市化的过程中留给村民唯一的少数赖以生存的资源,村民已经将其作为持续收入的保障,农民已经退无可退,所以只能在承认农民既得利益的前提下进行改造,因此这个成本比一般的旧城改造要昂贵。政府长期以来一直不敢动城中村改造的念头,因为政府主动,就要有大量的资金投入,目前几个已经推动的村子,动辄几十个亿投入。这样高强度的投入,城市政府是没有能力支持的,必须依靠引入市场,因此只有在地价达到相当高的水平的时候,这种改造在成本上才是可行的。2商业开发模式在上述政策背景下,目前珠三角地区大致出现了四种类型的旧村改造模式,即政府主导模式、自我主导模式、开发商主导模式和半市场化模式。(1)政府主导模式:由政府统一征用收购,完成前期土地开发,通过策划包装、招商引资等,采用市场化的招拍挂方式进行出让;该模式的特点是操作相对简单,但由于前期拆迁安置成本高,政府资金有限,难以做到资金的平衡,无法大规模推广;典型代表是已经完成改造的广州猎德村(1)。(2)自我主导模式:村集体和村民在政府的指导和支持下,自筹资金,自我安排,自行完成改造;该模式的前提是政府支持力度较大,对于村办企业发达,村集体及村民筹资能力强的村庄比较适用。典型代表是已经启动改造的佛山市南海区的夏西村(2)。(3)开发商主导模式:地方政府公布旧村改造方案和要求,将融资地块与村民住宅和集体物业的拆迁安置以及市政道路、广场、公共绿地等公共配套设施建设一起捆绑进行招标,即所谓的“生地熟拍”。具体做法是将城中村改造项目完全交给开发商运作,政府不负责拆迁安置,开发商全程参与城中村改造的整个过程,因此也被称为开发商“一锅端”模式。该模式的特点是可以缓解政府资金的压力,前提是改造的透明度高和开发公司实力强。典型代表是已经由保利地产启动改造的广州的琶洲村(3)。(4)半市场化模式:在村民自我改造模式的基础上,通过引入房地产企业,借助其资金、技术和经验,通过签订合作协议的方式明确彼此的权利义务,合作完成改造,改造后村集体得到了物业,村民得到了商品房;该模式的特点是村集体组织负责城中村改造、拆迁补偿与安置方案的设计、组织与实施,体现了村民的要求,同时引入开发商弥补改造资金的不足。典型代表是已经完成改造的佛山市禅城区石头村(4)。改造后的旧村用地一般被划分为三块:1)安置地块,用于复建村民住宅和集体物业;2)融资地块,用于筹集改造成本,参与改造的开发商能够通过其上商品房或商用物业销售获利;3)道路基础设施和公共服务设施配套用地。若还有用地剩余一般就作为村集体经济发展用地,但是为了降低地区的容积率,政府在审批改造规划时,一般以实现改造成本内部平衡为原则,因此很少有旧村改造会有剩余用地存在。旧村改造是否可行的唯一判断标准即是在满足村民、村集体的复建要求后,开发商是否可以通过融资地块获利。从理论上讲,只要地块的开发容积率给予足够高,旧村改造是绝对可行的。但实际上,地方政府出于公共利益、城市品质、居住环境等多方面的考虑,会对地块的开发容积率进行限定,而开发商也会根据市场的接受程度,考虑合理的容积率值。故而,在村民、村集体、开发商和地方政府之间就形成了基于经济社会利益的相互博弈,村集体与开发商要在经济利益上达到平衡,而平衡的结果还须与地方政府关注的社会和环境达到平衡。3刚性成本c影响旧村改造的主要因素有四个:(1)现状容积率:反映了旧村现状的建筑规模,由于采取“拆1补1”进行复建,因而现状容积率越高,复建总量越大,改造的难度也相应增加。(2)规划容积率:旧村改造后的开发强度,如前所述,高的规划容积率可以增强改造的可能性,但是取值也必须在地方政府和开发商所接受范围内。(3)改造成本:进行拆迁、复建的建设费用,如表1所示,可分为四项:1)拆除费用,一般拆除1平方米旧村建筑(包括运输费用)需支付30元;2)临迁费用,在改造期间需支付村民外出租房居住的费用,按3年改造期、20元/m2·月租金水平计算为720元/m2;3)复建费用,建设安置房的费用,按广州规定的标准,高层建筑的建设成本为2968元/m2;4)不可预见费用,按上述三项费用合计的5%计算,为186元/m2。四项合计可知,旧村改造的单方成本为3904元,这一成本基本是刚性的,在珠三角各地基本一样。(4)楼面地价:由于平衡旧村改造成本的资金主要源于土地出让金,因而楼面地价成为决定融资地块面积的重要指标。楼面地价视区位条件的不同差异较大,如广州猎德村土地拍卖的楼面地价8095元/m2,而佛山南海石肯村土地拍卖的楼面地价仅为1478元/m2。进一步分析,可以发现,改造1平方米的成本在珠三角各地基本是一样的,或者说基本是刚性的,但用来弥补改造成本的楼面地价在各地是差别很大的,或者说是弹性十足的。为了更好地说明这种刚性成本对弹性地价的关系,我们引入拆建比这一概念。所谓拆建比,就是拆除村民1平方米建筑后需要复建和新建的建筑量。其计算公式为:上述公式中,按照“拆1补1”的改造模式,“村民的总复建量”与“现状总建筑量”是相同的,即为“1”(若采取“拆1补1.2”则是“1.2”)。“开发商的总建筑量”是为弥补旧村改造成本需建设出售的建筑面积,它取决于两个因素:1)“单方改造成本”,用“单方改造成本”乘以“现状总建筑量”即是旧村改造需要的成本费用,目前在珠三角地区的刚性标准约为3904元/m2。2)“单方楼面地价”,用总改造成本除以“单方楼面地价”即是开发商的总建筑量,由于“单方楼面地价”是开发商、村集体和地方政府共同权衡博弈的结果,往往低于市场价格,使开发商具有获利空间,诱使其参与旧村改造。二者的比值实际上是为平衡改造成本,即每复建1平方米村民安置用房另需新增的建筑量(一般为面向市场销售的商品房或商用物业)。“拆建比”是判断旧村改造是否可行的关键因素,“拆建比”越高,说明每拆除1m2村民住宅,需要建回去的建筑量越大,在村民住宅复建比例一定的背景下,即用于融资的建筑量越大。它真实反映的是某一个旧村改造的土地市场价值:在单方改造成本一定的情况下,楼面地价越高,“拆建比”越低,说明这个村的可改造性越高。根据我们的实践经验,在广州市核心区,拆建比一般要达到1.3至1.5;在佛山禅城、桂城一带,一般要达到1.7至1.9;而在珠三角外围地区,比如高明、三水一带,则要达到3.3至4.0。通过“拆建比”与现状容积率相乘,可以反推平衡改造成本的规划容积率(计算得出的规划容积率是毛容积率,即是包含了旧村改造后道路用地和公共服务设施用地的整体容积率。),计算公式为:平衡改造成本的规划容积率=现状容积率×拆建比平衡改造成本的规划容积率是实施改造的“门槛”容积率值,低于此值将导致无法平衡改造成本,即现有旧村用地面积无法容纳改造后最基本的总建筑量。另一方面,这一指标若太高,大大超出地区控制性详细规划的标准也将难以为城市规划管理部门所接受。4规划容积的确定我们近年编制了珠江三角洲三个不同区位的“旧村改造”规划(表2)。广州市的A村位于白云新城北部,区位条件优越,土地价值相对较高,使得拆建比相对较低,为1.50,但由于现状容积率过高,按前述方法计算改造后平衡成本的规划容积率须达到6.32,大大超出上位控制性详细规划确定的容积率。为了降低改造规划容积率,一种办法是扩大规划范围,将村庄的非住宅物业纳入改造范围之中,与住宅物业“捆绑”进行整体改造,以摊低现状整体容积率;另一种方式则是政府给予财政支持,直接给予开发商资金补贴(如白云区棠下村),也可以在改造区外额外划拨国有储备土地用于融资或安置村民(如白云区三元里村)。A村选择了第一种方式,由于村庄非住宅物业部分的现状容积率为1.42,纳入改造后全村整体的现状容积率可降低到2.45,在拆建比不变的情况下,规划容积率则降低为3.68(3.68的容积率是把非住宅物业的拆建比按1.5计算的结果,实际上,非住宅物业改造的拆建比一般会比住宅物业的较高,故而总体的规划容积率会高于3.68。),已缩小到控制性详细规划确定的容积率范围内。南海区的B村位于桂城街道中部,与千灯湖金融高新技术服务区一路之隔,广佛地铁在村域范围内有两个站点,土地价值较高,楼面地价可达5000元/m2,拆建比为1.78;与此同时,由于历史上规划控制严格,旧村整体现状容积率较低,仅0.8,这使得该村的改造难度小,按前述方法计算改造后的规划容积率仅需为1.42即可平衡改造成本。位于珠三角核心区外围的高明区C村,由于房地产市场需求较弱,楼面地价仅为1500元/m2,虽然现状容积率偏低,仅1.08,但由于拆建比高达3.60,按前述方法计算规划容积率须达到3.89方可实现改造成本的平衡。总结上述三个案例发现,根据现状容积率和楼面地价两项指标,可将珠三角地区的“城中村”划分为四种类型,每种类型因指标取值的高低而具有不同的改造难易度。如表3所示,最容易改造的是“低—高”型旧村,即较低的现状容积率、较高的楼面地价使得开发商愿意参与改造,而改造后的容积率也让地方政府容易接受,并具有调整空间,典型代表是佛山南海桂城的“城中村”。以广州为代表的“城中村”属于“高—高”型旧村,虽然楼面地价高,拆建比较低,但是因现状容积率很高,致使须赋予地块较高的开发容积率方可平衡成本,最终能否实现改造取决于政府的态度与措施。与“高—高”型旧村相反,“低—低”型旧村改造的困难则主要源于土地价值较低,由于楼面地价完全是市场所决定的,因而即便是地方政府大力支持,其改造难度比之“高—高”型旧村仍更为困难,这种类型以高明区荷城街道的城中村为代表。除了前面列举的三种类型以外,在珠三角外围落后地区还有一种“高—低”型旧村,即由于规划管理失控导致现状容积率高但楼面地价却很低,为旧村改造设立了“双重”障碍。5旧村改造的现实问题当前珠三角地区的“三旧”改造正在如火如荼的展开。本质上这是一场为农村集体土地“赋权”的运动,通过改造,将原来已经开发但是产权不完整的集体土地被转变为享有完整产权的、合法的国有土地,推动了农村集体土地由“资源”到“资产”再到“资本”的转化,使之成为可以在市场上完全自由流通和融资的“资本”,为打破城乡土地“二元”困局探索了一条有效可行的途径。在“三旧”改造巨大的政策优惠吸引下,越来越多的村民和村集体逐渐认识到改造的好处,开始着手推动旧村的整体改造。然而我们的研究发现,不是所有的旧村都具备改造的条件,村集体的改造热情还需要市场的配合。在影响旧村改造的主要因素中,现状容积率是改造的内在条件,是无法改变的既定事实;而楼面地价是改造的外在条件,是随区位条件的变化而改变。正因如此,珠三角地区不同地域的旧村也具有不同的改造时机,只有充分认识这一现实,才有可能制定有效、有序的旧村改造计划,推动存量建设用地使用效率的优化提升。旧村改造是村民、村集体、开发商、地方政府四个相关利益者追求利益平衡的博弈过程。村民追求的是现状住宅量尽可能多地给予复建;村集