法学-行政处罚听证程序的缺陷与完善对策

PAGEPAGEIII我国行政处罚听证程序的缺陷与完善对策摘要：行政相对人所拥有的听证权是现代民主政治发展的产物，其背后是以自然正义原则和正当程序原则作为法理基础，且相较于行政复议和行政诉讼程序而言，其具有其独特的事前救济的功能，听证程序被认为是现代行政程序法的核心制度。而我国通过1996年的《行政处罚法》确立了听证制度，这是我国法治的一大进步，除了《行政处罚法》之外，我国后续还在《价格法》、《行政许可法》等法律中建立了听证程序，听证程序进一步得到广泛适用。但是相较于美国和部分其他国家而言，我国实行听证制度的时间仍然过短，存在着诸多程序缺失。但是目前我国正处于各种制度的发展和完善阶段，这其中也包括了行政听证制度。完备的行政听证制度可以有效地监督行政机关依法行使职权，为行政机关作出公正的决定提供程序保障。本文基于我国行政处罚听证制度的现状，分析了我国行政处罚听证制度存在的主要问题，最后提出了完善行政处罚听证制度的对策。关键词：行政处罚、听证制度、不足、完善Abstract:Therightofhearingpossessedbytheadministrativecounterpartistheproductofthedevelopmentofmoderndemocraticpolitics.Itisbasedontheprincipleofnaturaljusticeandtheprincipleofdueprocess,andithasitsuniquepredecessorcomparedwithadministrativereconsiderationandadministrativeproceedings.Thefunctionofrelief,thehearingprocedureisconsideredtobethecoresystemofmodernadministrativeprocedurelaw.Chinahasestablishedahearingsystemthroughthe1996AdministrativePunishmentLaw.ThisisamajorstepforwardintheruleoflawinChina.InadditiontotheAdministrativePunishmentLaw,ChinacontinuestofollowthelawsofthePriceLawandtheAdministrativeLicensingLaw.Thehearingprocedurewasestablishedandthehearingprocedurewasfurtherwidelyapplied.However,comparedwiththeUnitedStatesandsomeothercountries,thetimeforimplementingthehearingsysteminChinaisstilltooshort,andtherearemanyproceduresmissing.However,Chinaiscurrentlyatthestageofdevelopmentandimprovementofvarioussystems,includingtheadministrativehearingsystem.Acompleteadministrativehearingsystemcaneffectivelysupervisetheadministrativeorganstoexercisetheirpowersaccordingtolaw,andprovideproceduralguaranteesfortheadministrativeorganstomakefairdecisions.BasedonthecurrentsituationoftheadministrativepunishmenthearingsysteminChina,thispaperanalyzesthemainproblemsoftheadministrativepunishmenthearingsysteminChina,andfinallyputsforwardthecountermeasurestoimprovetheadministrativepunishmenthearingsystem.Keywords:administrativepunishment,hearingsystem,deficiency,perfection

目录引言 1一、行政处罚听证制度概述 1（一）行政处罚听证制度的概念 1（二）行政处罚听证制度基本内容 11、告知和通知制度 22、听证主持人中立制度 23、委托代理制度 24.听证笔录制度 2二、我国行政听证制度的主要缺陷 3（一）听证申请的告知程序与受理期限不明 31、告知程序不明 32、受理期限不明 3（二）听证申请的范围不明确 4（三）举证责任分配不明 4（四）听证申请的主体有限 5三、完善行政处罚听证制度的对策 5（一）完善告知程序并明确受理期限 51、完善告知程序 52、明确受理期限 6（二）完善行政处罚听证程序 7（三）明确举证责任的分配 7（四）扩充听证申请主体 8结语 9参考文献 10致谢 11PAGE11引言随着我国人民群众法治意识的不断提升，人们也日渐重视保护自己的权利，并且希望能用法律的武器维护自己的合法权益，这是顺应了人类社会发展趋势的自然属性，对于温饱问题得到解决的人们来说，保护自己的财产、追求社会公平与正义已经不再是纸上谈兵的空话，而是一种现实的需求。现实是由于社会经济基础的复杂化，形成了复杂的社会关系，对此，法律也在不断健全，规范了相应的法律关系，旨在维持社会稳定。在这种情况下，人们的各种行为得到规制，但是一不注意自己的行为的合法合规性，就有可能收到一张行政处罚决定书，并且由于行政机关和行政相对人之间的地位不平等，民告官仍会使人们感到压力与怯懦，在这种情况下，我国的行政诉讼法规定了三种救济途径，即行政听证、行政复议与行政诉讼。此三种救济途径的适用范围、参与主体和决议方式各不相同，组合在一起能尽可能地保护行政相对人在行政机关拟作出处罚决议之时或作出处罚决议之后的合法权益，使其能够享受法律赋予其的陈述权和申辩权。相比较于行政复议和行政诉讼这两种救济途径，人们比较不熟悉的是行政听证程序，其存在必然有独特的优势，但是为何此项救济程序并没有得到广泛的运用，或者说为何没有发挥出其应有的效果从而吸引人们寻求其帮助?笔者最开始接触到此议题始于一场与行政庭法官的对话，这位法官在介绍此项制度时提及现实中面对行政处罚时，人们对于行政听证的运用很有限，这就引发了笔者的持续思考，听证程序的存在是否必要，若必要我国应当如何保障相对人行使听证权?围绕的这一问题，需要探析听证程序未得到广泛运用的原因，从而论述听证权的程序保障途径和方法。一、行政处罚听证制度概述（一）行政处罚听证制度的概念行政处罚是指具有法定权限的行政主体依据法定的程序，对违反行政法规但尚未构成犯罪的相对人实施的行政制裁。（二）行政处罚听证制度基本内容1、告知和通知制度对于法律法规及规范性文件中规定的特定情形，行政机关应当告知当事人有申请听证的权利，除此之外，还应通知相对人听证会的相关信息，例如举行听证的时间和地点。由于我国目前的听证主要是依申请发起的，因此告知和通知制度是该程序启动和继续的前提，是行政机关和行政相对人之间沟通的纽带和桥梁，对保障相对人的权利起着重要作用。2、听证主持人中立制度众所周知，自然公正原则中规定的任何人不得成为涉及自己案件的法官，这是所有执法机关都理应遵守的规则，在听证程序中也是如此。但需要注意的是，听证程序虽然具有“准司法化”的特征，但是行政机关与法院还是不同的，有学者就对此进行了总结，“行政机关在行政裁决中可能既是当事者，也是裁决者，这是法律规定的结果”。听证主持人作为行政处罚听证程序中不可缺少的一环，由谁来担任一直是个争论不休的问题，我国《行政处罚法》仅规定了听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，这个范围过于宽泛，并且在中国这个人情社会，这种听证制度的设计会让相对人缺乏对听证程序的信任感。试想，如果是与调查人员同部门的行政人员来担任行政机关，他能否保持独立的态度作为听证主持人开展听证会?并且《行政处罚法》也没有规定听证主持人的职权范围，范围可大可小，各部门、各地方在制定行政处罚相关听证程序过程中体现了高度自由裁量权。3、委托代理制度根据《行政处罚法》第四十二条第五款之规定，当事人可以委托任何一人对听证会进行代理，包括委托律师进行代理。这是立法之初，就对此委托代理制度留下了较大的解释及适用空间。有学者对此项条款的规定提出了质疑，认为应当在本法中明确“律师参与权”，并且明确律师代理相对人参与听证会的权利和义务。笔者认为相对人在现行法律下已然可以委托律师作为代理人，这不是影响相对人行使听证权的主要因素。二、我国行政听证制度的主要缺陷（一）听证申请的告知程序与受理期限不明在前文司法案例中的程序保障缺失中提及的行政机关存在未告知、不规范告知或事后告知相对人其享有听证权的情形，其主要原因在于《行政处罚法》仅规定了行政机关应当在作出处罚决定前告知当事人有申请听证的权利，但未从程序上确保行政机关履行了告知义务，以及当相对人提出听证申请后，行政机关应当于多久的期限内受理并举行听证。当上位法对于告知形式以及期限问题没有明确规定时，很可能导致听证程序的执行效率低下，进而影响其公正性以及公民对行政处罚听证程序的信心。1、告知程序不明行政处罚中听证程序的启动主要分为三个步骤，首先，由行政机关履行告知义务，告知相对人其具有申请听证的权利；其次，由相对人提出听证申请；最后，由行政机关依法判定是否受理听证申请（比如听证申请是否于法定期限内提出）。在听证程序的启动过程中，告知程序是第一步，其重要性和法律法规赋予其的重视度并不匹配。在法律层面，未对行政处罚听证告知程序作出规范，这使得告知程序无法得到统一高效地执行。但各行政部门对此作出了有益的尝试，相关部门规章对于告知程序进行了完善，但是各部门规章存在一些差别，大多数行政部门规定只能通过送达《行政处罚事项告知书》的书面形式告知，但也有行政部门仍未规范告知程序或允许通过口头形式告知，在许多司法案例中存在行政机关不告知相对人听证权利的情形。2、受理期限不明无可否认的是，我国《行政处罚法》中的听证程序存在着一个易被忽视但却十分影响效率的漏洞，即行政机关对于相对人的听证申请的受理期限不明。虽然上位法层面未规范受理期限，但某些部门规章对此已作出规定。财政部则规定财政机关应当在收到当事人听证要求之日起20日内组织听证；环境保护部则规定了7日的审查听证申请的期限。反观国家工商行政管理总局、国家外汇管理局等一些部门对听证申请的受理期限没有规定。（二）听证申请的范围不明确除了《行政处罚法》明确列举的听证申请的三种类型，目前，在司法实践和大多数地方性法规、部门规章中，听证权可以适用于其他类似性质的行政处罚。前文从司法案例的角度已作了部分探讨，法院支持类似性的标准。但是在法律、法规层面而言，在理论界，之前就有两种截然不同的观点，一种观点主张此规定系完全列举，即认为适用于听证程序的行政处罚决定的种类只有这三种，“等”的设置原因仅出于立法技巧的考虑，等到时机成熟，不需修改《行政处罚法》，只需“在单行法律中增加听证程序适用范围”，这种观点在少数地方法规中也有体现。但是，在前文的指导案例6号中，法院已明确了“等”系采用不完全列举的方式，听证权的适用范围应包括与已列明的三种类型相类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚类型，比如在《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》中明确列举的没收违法所得和非法财物。根据关于“等”的上述解释，那么在拟作出行政拘留的行政处罚前，是否也可理解相对人拥有申请听证的权利?但是在《行政处罚法》第四十二条中明确排除了这一类型可以适用听证程序。且在《公安机关办理行政案件程序规定》中的听证适用范围就未提及限制人身自由的行政处罚种类。那我国法律排除此类行政处罚种类适用听证程序的原因究竟是什么?有一种解释是，对于限制人身自由的行政处罚决定，法律已给予一套独立的救济途径。《治安管理处罚法》中规定了“行政拘留”这一限制人身自由的处罚类型，同时规定了在作出行政拘留的处罚决定前，相对人享有陈述和申辩的权利，公安机关须对相对人提出的事实、理由和证据进行复核。在作出治安管理处罚决定书后，相对人可以申请行政复议或者行政诉讼进行救济。很明显，对于行政拘留这一类型的处罚决定，事前救济途径中不包括听证程序，仅由公安机关对相对人陈述和申辩的内容进行复核，是无法真正实现程序正义的，因为此规定太笼统了，且进行复核的公安机关可以是本案调查人员。而限制人身自由的行政处罚是各类行政处罚中最为严重的类型之一，反而没有赋予相对人听证权，不论这是出于对公安机关行政权力的妥协，还是出于对于行政拘留时效性的考虑，都是对相对人合法权益的侵害，与正当程序原则不符。（三）举证责任分配不明听证程序的核心在于，当行政机关拟作出不利于相对人的行政处罚决定之前就相关事实和法律依据听取当事人的意见，从而确保行政决定的合法性与合理性。避免违法或者不适当的行政决定给相对人和利害关系人带来不利影响。听证程序与诉讼程序有各自的特点，但也有共通之处，都要求查明事实并作出决定，在此过程中，举证质证就极为关键，举证责任分配会直接影响行政处罚决定的内容，可以说确定举证责任如何分配是能决定谁胜谁负的问题。我国《行政处罚法》第四十二条仅明确了调查人员负有提出当事人违法的事实和证据的举证责任，从而证明其行政处罚建议，相对人可以进行申辩和质证，笔者理解此处的申辩和质证是包括提出证据的权利，否则相对人的申辩和质证的权利是得不到实现的，法律未明确的是相对人是否负有举证责任。如果相对人负有举证责任，则其应当就其主张的意见提出证据，否则将承担行政法上的不利后果；反之，如果相对人不负有举证责任，行政机关承担全部举证责任，是否会过度保护相对人的个人利益?行政处罚听证程序与诉讼程序不同，前者涉及公共利益与个人利益的协调，举证责任如何分配不能只考虑一种利益，且举证责任分配的不同将直接关系行政决定作出的公正性与合理性。（四）听证申请的主体有限从听证程序的实践层面来看，在2003年生效实施的《行政许可法》第四十七条就规定了利害关系人也享有申请听证的权利。此外，在大多数国家的听证程序的申请人也不仅限于当事人。比如日本的《行政程序法》第17条规定，听证主持人认为必要时，可要求除相对人以外的利害关系人参加听证程序。根据美国联邦行政程序法第554节（c）款规定，机关应对一切有利害关系的当事人提供提出意见的机会。从法理层面分析，如果当事人不申请听证，但是拟处罚决定涉及到利害关系人的权益，利害关系人却无法申请听证的话，也与听证程序设立的立法原意不符。我国目前行政处罚听证程序由拟作出行政处罚的行政机关组织实施。从参与主体层面看，我国参与听证的人员一般可以分为听证主体和听证参加人。根据《行政处罚法》第四十二条的规定，参与听证的人员包括听证主持人和当事人及其代理人，且不存在关于其他听证参加人的规定，比如利害关系人、鉴定人、翻译等。根据《行政处罚法》规定，只有当事人才有权申请并参与听证，连与拟作出的处罚决定有利害关系的第三人也无法提出听证申请的话，显然是不符合听证程序本身的价值的。三、完善行政处罚听证制度的对策（一）完善告知程序并明确受理期限1、完善告知程序在《行政处罚法》对于告知程序与受理期限没有作出规定的情形下，各地对于听证程序的启动模式和效率均不尽相同。缺乏上位法的统一指导，各部门及各地政府只能自行立法，对听证告知程序作出规范，这会造成立法资源的极大浪费，且不利于行政处罚听证程序在全国范围内的广泛适用。上位法应规范听证告知程序，应明确规定各行政主体在作出适用听证程序的行政处罚决定之前应向相对人送达“听证告知书”或以其他书面形式告知，这不仅有利于保障相对人的知情权，而且同时也为行政机关保存了已履行告知程序的证据，使其成为潜在的行政复议和行政诉讼的有力证据。此外，法律应规范听证告知书的法定组成部分，切实确保相对人知道享有的权利与承担的义务。根据目前大多数部门规章的立法实践，相关规定中的听证告知书内容的详略程序并不保持一致，笔者认为须包括案件当事人的姓名或名称、违法行为、拟做出行政处罚决定的内容及其法律依据、当事人的申请或放弃听证的权利、其在法定期限内申请听证的义务、拟作出行政处罚决定的行政机关的盖章等。送达程序是告知程序的重要组成部分，但在法律法规和规章中往往缺少相关规定。有的学者提出，为确保相对人的知情权，告知程序的送达可以参照《民事诉讼法》关于送达的相关规定。笔者认为虽然听证程序具有准司法化的特征，但其送达程序的复杂与精致程度不应当与诉讼程序相当，否则行政机关的效率会极大降低。但法律法规应当包括送达的基本方式，例如国家工商行政管理总局的送达程序就十分灵活，兼顾了公正与效率，规定听证通知书可以采用多种送达方式，包括直接送达、委托送达、邮寄送达和公告公示。告知程序中的各个环节都是确保行政机关履行了告知听证的义务和相对人行使听证权的重要程序保障，缺少其中任何一环，都将导致行政处罚听证程序无法实现，流于形式。2、明确受理期限程序应当讲求时效性，包括了时限和高效的双重内涵，否则程序就会因为过于冗杂而失去其效用。目前听证程序与行政复议和行政诉讼程序相比，较不受公民“青睐”的一个重要原因就是期限问题在法律层面未得到明确规定。在行政复议程序中，行政复议申请的受理期限为五日，在此期限内审查复议申请及行政复议机关是否符合规定。行政处罚听证程序由于只需审查相对人是否在法定期限内申请听证，并安排听证场地和人员的选任，程序启动的难度系数较小，因此笔者建议设置一个高效且明确的受理期限，可设定听证受理期限最长不得超过巧个工作日。（二）完善行政处罚听证程序由于我国有关听证程序的规定散见于各个法律法规之中，因此容易产生诸多弊端：具体操作规则不一，听证做法各行其是乃至重复、冲突等，妨碍行政管理权的正当行使，妨碍公民、法人及其他组织合法权益的正当行使；因没有统一的行政程序法规，听证制度的执行带有明显的部门色彩；虽然召开了听证会，但在作出行政行为时却置相关利害关系人的意见和建议（甚至是听证会上论证过的证据）于不顾。要统一行政程序法中进一步完善听证程序，明确规定凡属于对老百姓生活密切相关的行政决策的制定，事前应当举行听证会的制度。召开听证会应认真选择能真正反映行政相对人权益的代表参加，严格规范听证程序，注意倾听各方意见，注重对听证结果的处理。同时要严格把握听证制度的内涵，避免听证走过场、流于形式的庸俗化做法，保证政府行政行为的严肃性和有效性周静.我国行政处罚听证程序研究[D].南京师范大学,2012.。周静.我国行政处罚听证程序研究[D].南京师范大学,2012.（三）明确举证责任的分配明确举证责任的主体是讨论举证责任分配的前提。根据我国现行法律，可以明确行政机关是举证责任主体，除此之外，是否应当包括当事人、利害关系人和听证主持人?各国对此的法律规范不尽相同，且我国学界也存在不同的观点。关于相对人是否负有举证责任，针对《行政处罚法》第四十二条之规定，我国学界目前有三种不同观点。第一种观点否认了相对人的举证责任，认为提供证据只是相对人的权利而非义务；第二种观点肯定了相对人的举证责任，认为相对人对其主张的观点必须提供必要的证据；第三种观点是有条件地肯定了相对人的举证责任，认为行政机关负有主要的举证责任，相对人应在“某些特殊情形下承担有限的举证责任”。笔者认为，根据我国《行政处罚法》的规定，听证主持人不得为案件调查人员且不得与案件有直接利害关系，这表明我国行政处罚听证主持人必须保持中立立场，结合他国的听证经验，听证主持人不得参与案件的调查取证，仅承担开展推动听证程序的职能。而我国属于职权主义国家，听证程序虽是在行政机关对案件事实已进行了调查，掌握了证据并拟作出处罚决定之后开展的，行政机关承担主要的举证责任毋庸置疑。但听证程序中相对人的权利与义务应是并存的，在行使了申请听证的权利后，相对人有义务就其未违法或减轻处罚的主张承担举证责任。有学者认为若排除利害关系人的举证责任，使其不能全面行使辩论权，则有违听证制度的立法原意，并且会影响行政决定的公正性。笔者认同该观点，听证程序的举证主体除了行政机关与相对人，还应当包括利害关系人。笔者在前文已阐述了关于利害关系人应当成为听证程序申请主体的观点，利害关系人作为将受到行政处罚决定影响的主体，天然地享有对其主张提出证据并进行说明和辩论的举证责任。笔者主张的是在我国，行政机关在听证中承担主要的举证责任，相对人承担一定的举证责任，此处的“一定”是有限制条件的。首先，若相对人申请听证回避时，因按照“谁主张谁举证”的原则承担举证责任。其次，相对人应在听证阶段中提供能证明其主张的且由其掌握的证据，除因客观原因不能提供外，不得在行政复议或行政诉讼阶段提出，以免相对人的听证权被滥用，造成行政或司法程序的浪费。美国判例法明确对听证程序中举证责任的限制。由于举证责任中的提交证据既是双方当事人的权利也是义务，因此听证程序中的调查人员和相对人均有义务将其所掌握证据在听证阶段全部提出，若在之后的司法审查中再提出该等证据则其证据效力不被承认。此种举证责任的限制原则有利于节约司法资源，能够促使争议在听证程序得到解决，笔者认为这对我国听证程序的举证责任分配是有借鉴意义的，能够平衡公共利益与相对人个人利益之间的关系。但在此情形下，如何判断某些证据是相对人掌握的呢?我国有学者提出两个判断标准，一为相对人已向听证主持人等表示其拥有某项证据；二为行政机关根据常理推断相对人拥有某项证据的。此外，听证程序中的各方的举证责任不是一成不变的，而是可以在当事人双方及利害关系人之间多次转移的，只要其中某一方提供的证据表面是真实且具有说服力的，则可推断该证据成立，此时若其他各方提出异议，则须就其异议主张提供证据证明，只有如此，听证申辩环节才可能实现发现事实真相，追求听证决定合法与合理的目标。（四）扩充听证申请主体在《行政许可法》中规定了利害关系人享有申请听证的权利，是听证程序的参加人，因为是否作出行政许可的决定可能影响到社会上一切与其有利害关系的人，那么为何《行政处罚法》中的听证申请人不包括与拟处罚决定存在利害关系的人呢?在立法初期，立法者可能考虑到行政处罚决定主要针对个人、法人或其他组织，对于社会其他个人的利害关系的影响不如行政许可大，并且若扩大听证申请人的范围将会导致成本增加，影响效率，且程序成本和社会效率可能无法实现平衡。作为拟作出行政处罚决定之前的事前救济途径，与其相关的利害关系人也应当有权利申请参与听证程序，否则行政处罚听证程序与行政复议或行政诉讼程序之间的立法逻辑与规定无法得到衔接。反观外国行政程序法，美国、日本、德国等国家的行政听证程序都将与案件有利害关系的第三人列为听证参加人。听证参加人的范围过于狭窄是《行政处罚法》下听证程序的一大漏洞，应当保障利害关系人有权作为第三人申请参与听证程序。结语行政处罚听证程序在我国仅有二十余年的历史，还是一个新兴事物，相较于过去，听证程序已得到人们越来越多的关注，但是由于立法层面对行政听证程序规定的缺失和不完善，导致目前听证程序在全国范围内还没有开始普遍使用。而听证程序作为一种维护相对人权利的事前救济手段，需明确的是，“听证程序的价值应该放在公正和效率的考量上，听证程序在价值取向上更应侧重于公正，同时也不放弃对效率的追求。我国正在蓬勃有序地开展依法治国的基本方略，对于行政处罚法下听证权的保护是法制建设的重要组成部分，生活中，无论是个人、法人还是其他组织都可能面临着或已被给予行政处罚的风险，对此，行政机关的自由裁量权需通过完善的听证程序进行规范化的限制。只有通过行政听证程序的事前救济、行政复议和行政诉讼的双重事后救济相结合，才能形成相对人完整的权利保障体系。

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