农民工社会保障问题研究

农民工社会保障问题研究

农民工社会保险扩面工作稳步推进中国的农民工社会保障政策一般经历了几个发展阶段。《劳动法》实施后,在用人单位正规就业的农民工原则上适用该法,应当参加法定的基本养老、医疗、失业等项社会保险。此后,针对该群体高流动性、低收入等特点以及现行城镇企业职工基本社会保险制度存在门槛高、转移难等障碍,而农民工社会保险实际上参保率低、退保率高的情况,上海、重庆、宁波、成都等地专为农民工量身“订作”了农民工综合保险或专项保险,但也存在实施效果不尽理想、可推广性不强的问题。为妥善解决农民工社会保障问题,2006年,国务院专门下发《关于解决农民工问题的意见》(国发5号),要求扩大农民工工伤保险覆盖面,抓紧解决农民工大病医疗保障问题,探索适合农民工特点的养老保险办法。2009年,国家调整了农民工养老保险的政策思路,确定将农民工统一纳入城镇企业职工基本养老保险,同时针对农民工流动性强、需要频繁转移养老保险关系的情况,出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(国办发66号),以保护农民工等流动就业群体的养老保险权益。2011年实施的《社会保险法》规定,进城务工的农村居民参加基本养老、医疗、工伤、失业、生育等项社会保险,并按规定享受相应待遇。至此,农民工被统一纳入了国家基本社会保险体系,制度层面已不存在对农民工社会保险的歧视性规定。实施情况近年来,按照国务院5号文件部署,为推动农民工参保,国家实施了农民工工伤保险平安计划一期、二期以及农民工医疗保险专项扩面行动。同时,各级社会保险经办机构也一直把农民工参保作为扩面工作重点来抓。一是完善政策,2009年底,国家相继出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》和《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》(人社部发191号),解决了农民工跨地区流动就业和养老、医疗保险关系转移难的问题。二是建立健全工作机制,很多地方建立了政府目标考核责任制,并结合实际情况,采取下达指标任务、定期通报、加强宣传等措施,形成了党政领导、部门联动、乡镇参与、企业落实等多层次的责任体系,有力地推动了扩面工作。三是强化经办管理服务。各地纷纷探索改进社保征缴模式,建成了省、市、县社保中心、街道(乡镇)劳动保障所的各级服务网络,并对社保经办流程进行重构,改造信息管理系统,努力向“一站式”办理和下沉式服务模式转变。从农民工社会保险参保人数和覆盖面看,从高到低依次为工伤保险、养老保险、失业保险。截至2011年6月底,全国参加工伤保险的农民工6555万人,占外出农民工的42.7%,基本实现了将有较稳定劳动关系的农民工都纳入工伤保险范围的工作目标。截至2010年底,全国参加城镇企业职工基本养老保险的农民工3284万人,比上年增加637万人,增长24.1%,约占外出农民工的21.4%。截至2011年6月末,全国参加失业保险农民工为2164.8万人,比上年末增加174.7万人,占外出农民工的14.1%;2011年上半年领取一次性生活补助的农民工为32.3万人。截至2010年底,全国职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险参保人数4.4亿,新农合参合人数8.33亿人,三项保险参保(合)率均达到90%以上。基本医疗保险制度的推进,为包括农民工在内的参保人员提供了基本医疗保障。分年度看,由于农民工社会保险政策不断完善、社保扩面力度日渐加大,农民工总体参保人数在逐年上升,并保持了较快的增幅。以农民工养老保险为例,见表1。从参保率变动情况看,2006年只有10.7%,2009年达到18.2%,2010年达到21.4%。虽然总体参保率不高,但保持了逐年上升的态势。调查地区农民工参保情况为全面了解各地农民工社会保障情况,课题组对北京等13个地区的农民工参保与待遇享受情况进行了问卷调查,问卷涵盖农民工基本情况、收入与劳动关系建立情况、参保与待遇享受情况等。现就13省市问卷调查获得的农民工参保情况进行简要分析。第一,基本养老保险。基本养老保险包括城镇企业职工基本养老保险(简称“城职保”)、新农保、城镇居民养老保险(简称“城居保”)。从图1可见,调查地区全部样本中,城职保的总体参保率为61%;分区域看,东部地区最高为69%,中部地区为47%,西部地区为49%。样本总体参保率和分区域参保率均高于全国平均水平(21%)。从图1还可看出,被三项基本养老保险制度覆盖的比例达到80%。分区域看,东部地区覆盖率最高,达到85%,中部地区为68%,西部地区覆盖率为76%。西部地区高于中部,可能的原因,一是样本抽取的缘故,二是西部地区受中央财政资助和倾斜,参加新农保的比例更高。分制度看,在被调查的农民工中,参加城职保的占61%,参加新农保的占13%,参加城居保的占6%,说明多数农民工均被城职保所覆盖,同时也说明,农民工本人可能更倾向于选择待遇更高的城职保。第二,基本医疗保险。基本医疗保险包括城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险及新农合。从调查省份总体情况看,农民工参加职工医保的占59%,参加新农合的占21%,参加城镇居民医保的占5%,没有参保的占15%。抽样调查农民工参保的比例要大大高于全国基本医疗保险的覆盖率,可能的原因是新农合与职工医保重复参保拉高了全国基本医疗保险的覆盖率。分区域看(见图2),东部地区参加职工医保的最多,是67%,中部地区参加新农合的比例最高,是37%。第三,失业保险。从部分省份抽样调查看,农民工失业保险总体参保率为61%,大大高于全国失业保险统计数据(14.1%),可能的原因多为样本企业为失业保险参保率高的正规企业。分地区看,东部地区失业保险参保率为67%,中部地区为47%,西部地区为51%。西部地区之所以高于中部地区,可能是样本选择所致。第四,工伤保险。从部分省份抽样调查看,农民工工伤保险总体参保率为71%,虽然也明显高于全国工伤保险统计数据的42.7%,但相对于养老保险和失业保险,抽样调查数据更接近于全国平均数。(见图3)农民工工伤保险参保率之所以较高,与近5年间国家先后启动实施“平安计划”,推进高风险行业和服务业农民工参保工作有密切的关系。“平安计划”一期主要任务是用3年左右的时间,将矿山、建筑等高风险企业的农民工基本覆盖到工伤保险制度之内。2006年至2008年,农民工成为推动工伤保险参保的主体力量,3年间农民工参保人数年平均增长率为58%。特别是煤矿等高风险行业农民工参保成绩突出。据评估,包括国有重点煤矿和国有地方煤矿在内的国有煤矿企业农民工的参保率已超过了90%,小煤矿和非煤矿山的农民工的参保率也都超过了80%。“平安计划”二期,在继续巩固高风险行业和企业农民工参加工伤保险成果的基础上,全面推进商贸、餐饮、住宿、文体、娱乐等各类服务业企业及有雇工的个体工商户参保工作,明确用两年时间将有较稳定劳动关系的农民工基本纳入工伤保险,并及时总结推广了天津、广州等城市按营业面积缴费和定额缴费等针对性强且比较灵活的缴费方式,并根据农民工的特点,简化了工伤认定和劳动能力鉴定程序,对于跨地区流动的农民工规定可选择一次性领取待遇等便捷方式,建立了农民工工伤保险服务的“绿色通道”,切实保障了农民工的合法权益。存在的主要问题目前,包括农民工在内的全体农村居民参加社会保险已无制度性障碍,但从推进城镇化发展和妥善解决农民工发展问题的角度看,在社会保险领域存在四个方面比较突出的问题:一是农民工参加城镇职工社会保险的比例偏低。据统计,截至2011年6月底,作为企业就业主力军的农民工参加城镇职工社会保险的比率除工伤保险略高外,其余均未超过30%(见表2)。农民工参保率之所以一直难以实质性提高,既有现行制度不够完善等制度与政策方面的原因,也有政策实施与业务经办方面的问题。从制度与政策层面看,灵活就业与劳务派遣农民工的社会保险政策缺失,农民工社会保险总费率居高不下,存在门槛高,单位和个人尤其是低收入的农民工难以负担等方面的突出问题。从实施层面看,一方面,众多企业出于成本考虑拒不为农民工参保,特别是一些劳务派遣公司不给员工办理社会保险的现象更为普遍。被派遣人员处于“两不管”的境地;另一方面,社保扩面和监察执法力度也明显不足。从经办管理层面看,存在体制不顺、统筹层次低、社会保险信息系统建设滞后等影响农民工养老、医疗保险参保、关系转移和待遇享受的问题。二是城乡社会保险制度不衔接。流动性大是农民工群体的一个显著特点,他们频繁往来于城乡之间,职业变换自由度高,迫切需要实现城镇职工基本养老保险与新型农村社会养老保险、城镇职工基本医疗保险与新型农村合作医疗的顺畅衔接。而目前,城乡基本养老、医疗保险制度之间的转移接续政策尚未出台,农民工城乡社会保险衔接需求得不到满足,一定程度上影响着用人单位和农民工参保缴费的积极性以及参保缴费后的待遇享受。三是农民工工伤事故和职业病高发,工伤预防和康复体系尚不完善。农民工群体流动性大、缺乏稳定的劳动关系,无论是过去还是将来,职业病诊断鉴定、工伤认定和待遇保障都会遇到不少困难。同时,工伤预防、工伤康复工作目前正处于起步阶段,尚不完善。四是存在重复参保与中断参保、部分企业存在少报缴费基数等情况。重复参保问题普遍存在于经常在城市和农村间流动就业的农民工中,相当一部分农民工在户口所在地已经参加了新农保、新农合,又在就业地参加城镇企业职工基本养老保险、基本医疗保险,存在重复参保甚至享受双重待遇的问题。而农民工中断缴费现象以城镇职工养老保险较为突出。2010年,参加基本养老保险的企业职工中有2410万人中断缴费,占全部参保职工的13.5%,其中相当一部分是农民工。主要原因:一是宏观经济因素影响,部分中小企业生产经营困难,特别是纺织服装、加工操作等农民工较多的劳动密集型产业困难较大,用工减少,一部分人中断缴费。二是农民工流动性大,频繁更换工作地,而目前的转移接续手续还有不完善和不方便的地方,特别是企业养老保险和新农保制度之间的衔接办法尚没出台,一些回家农民工的养老保险关系无法接续。三是农民工缴费负担重,不愿继续参保缴费。新生代农民工难以生存和参加“创新”农民工参保身份识别越来越难,身份淡化趋势明显随着我国城镇化进程加快和国家统筹城乡发展,一方面,不少原农村居民成为城市居民,身份发生变化;另一方面,据调研了解,福建、山东等许多省份改革了传统的户籍制度,实行全省统一,不分城乡的户口登记管理制度,城乡居民身份已难以识别。随着城镇化步伐的加快,一些“城中村”和“郊区镇”的居民越来越多,这些人的身份更难识别。同时,很多农民工,特别是新生代农民工本人并不愿接受所谓“农民工”的称谓,客观上也有必要淡化农民工身份识别。而随着城乡社会保障的统筹发展,建立面向城乡职工和非职工(居民)的城乡一体的社会保障制度体系的思路日渐清晰,社会保障制度本身对参保人身份进行识别的要求也日益淡化。2011年7月1日实施的《社会保险法》以“进城务工的农村居民”代之以此前法规政策文件中的“农民工”称谓,使得淡化农民工身份不仅必要,而且从制度上也有了可能。未来,农民工身份识别将越来越难,身份淡化在所难免。新生代农民工逐步成为主体,城镇化倾向明显,参加城镇社会保障的需求和意愿上升随着老一代农民工的日渐退出,新生代农民工比例逐年升高。据人社部养老保险司课题组2010年数据,全国新生代农民工约有1亿人左右,占农民工总数的60%,已经成为农民工群体的主体。新生代农民工虽然户籍身份仍是农民,但在职业发展定位上倾向于非农职业,更愿意像城市人那样工作和生活。一项调查显示(2),对于职业身份,20世纪80年代出生的农民工中,认为自己是“农民”的只有32.3%,比传统农民工低22.5个百分点;认为自己是“工人/打工者”的占32.3%,高出传统农民工10.3个百分点;而在20世纪90年代出生的农民工中,认为自己是“农民”的仅占11.3%,认为自己是“工人/打工者”的占34.5%。据另一项调查,关于“未来发展的打算”,新生代农民工选择“回家务农”的只有1.4%,打算“做小生意或创办企业的”占27%,打算“继续打工”的占一半以上。由此可见,绝大多数新生代农民工想留在城市发展,企盼享有同城市人一样的就业和社会保障权益。全国总工会一项研究(3)表明,新生代农民工对工资不高、保险不上、发展不大的单位不屑一顾。据课题组对江苏等地调研,苏州等经济发达地区的农民工普遍主动要求企业为其参保,社会保险权利意识增强。安徽等一些省市人社部门也反映,由于新农保待遇相对较低,无法满足其年老后的保障需求,新生代农民工参加新农保的积极性不高,表明他们更认同城保,更愿意参加城保。农民工将逐步享受市民待遇,并享受均等的社会保障等公共服务我国社会经济发展的总体趋势是城乡二元格局的松动乃至逐步消除,以及城乡公共服务的逐步均等化。早在计划经济时期,城乡完全分割,农民不允许进城务工经商。改革开放后,随着城市各类企业发展和市民服务的需要,大量农民可以进城务工经商,但需要纳入“证卡合一”类的劳动准入管理,且很多岗位并不允许农民工进入。其后,国家明确要改善农民工进城务工的就业环境,在包括就业卡和务工证等各种限制农民进城就业措施取消的同时,农民工还被纳入务工地公共就业服务的范围,其子女可享受在务工地接受教育方面的公共服务,并从可以参加各类社会保险或专项保险到被纳入统一的城镇社会保险体系。可以说,农民工享受社会保障和其他各类公共服务的发展历史就是逐步享受市民待遇,并同样享受市民化的社会保障等公共服务的过程。而随着城乡社会经济乃至城乡社会保障制度的统筹发展以及基本公共服务的均等化,未来农民工将不仅可以享受完全统一的社会保障公共服务,还将可能享受均等的教育、就业服务以及其他多方面社会福利等公共服务。农民工社会保障扩面将是长期任务国务院5号文件发布5年来,农民工参保人数大量增长,覆盖面虽然逐年提高,但除工伤保险外,均未达到1/3。以养老保险为例,据初步统计,2008年,参保农民工占外出农民工的17%,2009年占18%,2010年达到21%,虽然覆盖率在逐年上升,但还有接近4/5的人没有参保。由于五项保险的综合费率较高,不少用人单位拒不为农民工参保,一些农民工因个人缴费负担较重也一定程度上影响了参保积极性,加上灵活就业农民工和劳务派遣农民工参加养老保险政策、城乡社会保险衔接政策等方面的制度性缺失,以及经办管理能力与行政执法力度的有待加强,农民工扩面参保将是一项长期而又艰巨的任务。未来制约农民工城镇化的最大障碍不是社会保险,而是住房和其他公共政策随着《社会保险法》的贯彻实施,农民工参加城镇社会保险不仅成为业内共识,制度障碍不复存在,而且还得到法律保障。随着农民工社会保障工作的推进,农民工参保覆盖面将不断扩大,农民工将与城镇职工一样参保并可依法享受各项社会保险待遇,社会保险将成为护送农民工进城、促进农民工城镇化的重要手段。在农民工社会保障问题逐步解决的同时,未来制约农民工在城镇安居乐业的最大障碍将是住房问题,而节节攀升、远远超出农民工工资收入购买能力的房价将是横亘在农民工城市化过程中的一座难以逾越的“大山”。因此,包括住房保障在内的其他公共政策阳光能否普照到农民工身上将是问题的关键。社会保障:新生代农民工融入城市目标:通过完善制度、强力实施、改进管理等手段,使农民工在参加社会保险上“进得来、缴得起、稳得住、可转移”,在待遇享受上与城镇职工有同等的权利,从而助推农民工城镇化一是进得来。即尽可能将农民工纳入城镇职工基本社会保险制度体系。要根据不同情况,对农民工实行分类保障。将在城乡各类单位就业的有稳定劳动关系的农民工纳入城镇企业职工基本养老保险、城镇职工医疗、失业、工伤等社会保险体系;出台灵活就业农民工参加城镇社会保险的政策,鼓励其个人参保缴费;明确劳务派遣农民工的参保政策,弥补政策空白;而对季节性流动的农民工,则可纳入新农保或新农合制度。二是缴得起。要通过提高统筹层次、扩大覆盖面、明确各级政府财政责任等措施,降低单位和个人缴费负担,使用人单位和农民工个人能够承担各项保险的缴费,而不至于影响单位生产经营和个人基本生活。三要稳得住。要通过改进社会保险经办管理,方便单位和个人参保缴费。要改善就业环境,促进农民工工资增长,增强农民工缴费能力,使农民工能够连续参保缴费。四要可转移。一方面,要确保农民工在跨城乡养老、医疗保险制度之间的社会保险关系转移;另一方面,要进一步完善政策,促进农民工在城镇制度内、不同统筹地区之间社会保险关系的顺畅转移和接续,保障农民工社会保险权益。思路:以保障新生代农民工社会保险权益为重点,促进农民工融入城市为目标,逐步消除农民工与城市原居民以及其他职业群体的差异,为其提供平等的社会保障基本公共服务第一,以提供平等的社会保障公共服务为起点。农民工社会保障等公共政策的最终目标是要实现农民工城市化。实现农民工融入城市的政策目标,仅靠户籍政策是远远不够的,还要通过包括社会保障在内的多方面的公共服务政策保证其在城镇的基本生活和职业发展。由于农民工特别是新生代农民工平等意识和权利观念日益增强,任何不公平的、歧视性的社会政策都会对其心理和人格造成伤害,因此,在政策目标上要逐步消除农民工与城市原居民以及其他职业群体的差异,为其提供平等的社会保障基本公共服务。即一方面,要将农民工正常纳入城镇养老、医疗、失业等社会保险体系,满足其基本保障需要;另一方面,要逐步改革一些带有地域歧视色彩、只对本地户籍开放的社会福利与保障政策,如最低生活保障政策、住房保障政策、社会保险补贴政策、再就业扶持政策等。同时,还要使农民工子女享受同当地居民一样的教育权利,除能够享受义务教育外,还能就地参加高考,使农二代逐步融入当地。第二,以解决新生代农民工社会保障为重点。鉴于新生代农民工已经成为农民工的主体,因此,解决农民工社会保障要以新生代农民工为重点,同时兼顾老一代农民工的保障需要。如前所述,大多数新生代农民工想留在城市发展,想享有同城市人一样的就业和社会保障权益。他们更认同城保,更愿意参加城保。同时,新生代农民工流动性大又是一个客观事实。据江苏省2008年进行的抽样调查(4),新生代农民工人均每年更换工作0.45次,是传统农民工的近6倍。由于他们在城乡之间、地区之间频繁地流动就业,在制度全覆盖之后,就会形成三类养老、医疗等保险转移需求:即农保(新型农村社会养老保险、新农合)向城保(城镇企业职工基本养老保险、城镇居民医疗保险以及职工医疗保险)的转移,在不同地区城保之间的转移以及城保向农保的转移。其中,伴随着城市化进程,越来越多的农民将会离开土地进城务工,农民工也会频繁地在城市之间流动就业,因此,前两类保险关系转移接续的数量将会非常之多。尽管大多数新生代农民工不愿回到农村,但并不能排除第三类保险关系转移接续的可能性。而且,随着中西部地区经济不断发展,很多农民工考虑到发达地区较高的生活成本,将会选择回乡就业,而老一代农民工这类转移需求则相对更多。届时,农民工对养老、医疗保险关系转移接续将会有更多的需求。新生代农民工日益强烈的参保意愿,加上频繁流动就业产生的关系转移与接续需求,必然要求尽快出台社保关系跨城乡制度间转移政策,并在城镇间制度内跨地区转移方面提供更为便捷的服务。第三,以促进农民工城市融入为目标。由于受教育程度相对较高以及与老一代农民工在家庭背景和本人经历方面存在差异等,新生代农民工公平意识觉醒,对农业和农村的归属感缺乏,城市化倾向更为明显,希望融入城市和获得发展的意愿也更为强烈。随着新生代农民日益增多,国家在政策目标上需要解决农民工的城市融入问题。也就是说,在政策导向上,不能再期望农民工特别是新生代农民工最终返回农业或农村,而是要在户籍政策、公共服务政策方面对其敞开大门,至少要留出足够的通道,使其中大部分人能够在输入地或城市沉淀下来。当然,还要以素质提升为纽带,以解决农民工融入城市后能否留得下、过得好的问题。而解决这一问题的关键,在于通过技能培训提升农民工的素质,实现农民工的职业发展和自主创业。与此同时,还要在源头上解决新生代农民工的素质问题,做好农村义务教育阶段后的职业教育和技能教育与培训,并为城市农民工第二代子女提供良好的、同等的教育,最大限度地减少和消除低技能和低教育素质农民工的产生。进一步完善基本养老保险相关政策农民工权益保障问题的产生,在很大程度上是因为输入地地方政府普遍将农民工排除在当地公共服务体系之外,实行经济准入而社会排斥政策造成的。为此,各级政府应转变观念,以常住人口为基础,把包括农民工在内的常住人口纳入国民经济和社会发展的中长期规划和年度计划,以常住人口计算当地各项经济和社会发展指标。今后,要立足于为所有常住人口而不仅仅是本地户籍人口,制订和完善各项社会保险政策、措施,为农民工提供同等的公共服务。完善养老保险政策一是出台在城镇从事个体经营或灵活就业农民工的参保政策。即要按照《社会保险法》的规定,对在城镇从事个体经营或者灵活就业的农民工,在务工地取得个人就业状况证明之后,可以自愿参加当地城镇企业职工基本养老保险,按规定缴费,享受相应的城镇企业职工基本养老保险待遇。劳动就业管理部门要针对此类农民工的情况,制定相应的就业登记办法,为个人提供就业状况证明;社会保险管理部门要研究相应的登记缴费办法,提供方便的经办服务,促进该类农民工群体参保。二是按照公平、简便原则制定城镇企业职工基本养老保险与新农保衔接政策。建议另设专题,研究论证折算、补缴或分段计发等不同方案对农民工基本养老保险权益的影响,进行政策方案的优化设计,解决农民工原籍地新农保与城镇企业职工基本养老保险的权益累加问题,全面保障农民工基本养老保险权益。三是进一步完善制度,解决低收入群体缴费负担偏重问题。尽快研究基础养老金全国统筹问题,将基本养老保险统筹层次由省级尽早提高到全国,促进基本养老保险的地区公平,确保流动就业群体的基本养老保险权益。明确中央、地方、用人单位和个人的养老保险权利和义务,加大财政对基本养老保险的投入,降低基本养老保险单位缴费水平,减轻企业负担,促进更多的劳动者包括农民工参保缴费。切实保护低收入者的参保积极性,尽快研究降低低收入者缴费基数或个人缴费比例的可行性,建议允许低收入者以个人实际工资或当地最低工资标准作为缴费基数,适当降低个人缴费水平,并择机出台相关政策,促进包括农民工在内的低收入者参保。四要进一步完善基本养老保险关系转移接续政策。要密切关注现行转移接续政策的执行情况,并对政策落实情况进行全面评估;抓紧研究政策实施中的新情况、新问题,提出相应的对策措施;对现行转移接续办法尚未明确的政策问题,如随军家属转移、行业统筹单位与地方的衔接政策等,进一步研究明确。完善工伤预防政策,建立工伤预防、工伤待遇、工伤康复三位一体的制度完善工伤预防政策。要对现行费率政策执行情况进行科学评估,按照细化行业分类、细化费率档次、拉开费率差距的基本思路,完善行业差别费率政策,充分发挥费率促进工伤预防的作用。人力资源社会保障行政部门要会同财政、卫生、安监等部门研究制定工伤预防费使用管理办法,明确工伤预防费的使用上限、使用项目、使用主体、使用方式、使用机制、监督管理以及违规处理措施等,并尽快发布实施。积极研究制定灵活就业农民工参加工伤保险办法,完善工伤保险政策。以家政服务业灵活就业农民工参保为突破口,研究制定灵活就业或非正规就业农民工参保政策,逐步将灵活就业群体纳入工伤保险。针对非法用工主体或一些未参保单位工伤事故高发、农民工工伤待遇难落实的问题,参照《社会保险法》有关规定,建议由工伤保险基金对受伤害农民工先行赔付,再由经办机构依法向责任单位或个人追偿,并由人力资源社会保障、工商管理等行政机关对不依法参保、非法经营等违法行为进行处理,确保农民工的合法保险权益。要继续完善工伤康复政策,推进试点工作。进一步完善工伤康复的资金保障政策、再就业支持政策,总结完善《工伤康复诊疗规范》和《工伤康复服务项目》两个试行标准,积极探索工伤康复早期介入机制,完善工伤康复政策和标准体系。加强工伤康复机构建设和协议管理,逐步形成国家级、区域性和地区级工伤康复机构之间层次分开、相互衔接、优势互补的工伤康复服务格局。同时,对工伤康复机构的准入、工伤康复对象的确认、康复效果的评估、康复费用支付等流程实施有效的管理。完善失业、医疗等项保险政策结合《失业保险条例》修订,逐步统一农民工和城镇职工的失业保险政策,即农民工在城镇企业、事业单位就业的,与城镇职工按相同政策参保缴费并享受待遇。明确农民工参加统一的失业保险制度的缴费标准、待遇享受、再就业服务、异地转移、与其他社会保险的衔接制度等政策。采取积极合理的失业保险筹集机制,适当激励和吸引企业为农民工参保缴费,充分发挥失业保险促进就业的作用,使失业农民工尽快就业。针对农民工流动性强的特点,完善医疗保险关系转移接续和异地就医政策,确保农民工的合法医疗保障权益。研究缴费年限的确认和折算办法,维护参保人员待遇享受的权益。做好医保关系转移接续管理服务工作,简化手续,规范流程,共享数据,方便参保人员跨地区、跨制度的医保关系接续。采取有效措施,推进农民工参保,扩大农民工参保覆盖面以农民工工伤、医疗、养老保险为重点,大力推进正规就业的农民工参加城镇社会保险。根据农民工的紧迫需要和现实可能,当前,农民工社会保险要以农民工工伤、医疗、养老保险为重点。要努力扩大煤矿、非煤矿山、易燃易爆、危险化学品、交通运输和建筑施工企业农民工参加工伤保险的覆盖面,要着力推进农民工集中的加工制造、餐饮服务等行业农民工参加工伤保险。要协调处理好农民工医疗保险与新农合的关系,确保参保农民工的医疗保险权益。要明确农民工统一参加基本养老保险政策,尽快调整一些地区实行的农民工综合保险等专项保险政策,落实基本养老保险关系转移接续规定,并尽快实现基本养老保险的全国统筹,使基本养老保险成为全国的一项基本公共服务政策。严格执法,通过行政强制手段依法推进在正规单位就业的农民工参保。积极贯彻落实《社会保险法》,协同推进劳动合同制度,大力加强劳动保障监察执法工作,建立与工商、税务等部门联动机制,依法将在各类企业、民办非