美国战略作战计划的演变

美国战略作战计划的演变

2009年2月1日，美国战略司令部（stradtor）修订了美国最新版的“8110-08作战计划（oplan80-08）”。修订后的作战计划名称为“8110-08作战计划（oplan80-08change1）”。(1)该作战计划源起于冷战时期美国政府针对中、苏两个社会主义国家制定的核战争计划(NuclearWarPlan)———正式名称为“统一作战行动计划(SIOP)”。作为美国国家安全最高机密,美国核战争计划及其相关政策指南一直处于绝密状态,人们很难窥其细节。而美国官方的核政策声明则因掺杂了过多的政治、外交因素而真假难辨,难以反映美国核力量部署与核应用政策的真实面貌。尽管如此,美国《信息自由法》(FOIA)零星解密的“统一作战行动计划”文件还是为我们解读美国这一最高级别的作战计划提供了线索。(2)2003年1月,小布什政府将“统一作战行动计划”正式更名为系列“作战计划(OPLAN)”。尽管较之于“统一作战行动计划”,“作战计划”在打击目标、打击方向和应用手段方面都有所调整,但“统一作战行动计划”中有关核威慑与大规模杀伤等的实质性内容仍然没有改变。“8010-08作战计划”形成于布什政府执政末期,理论上仍是布什政府核战略思想的延续。然而,迄今为止,奥巴马政府并没有新的战略作战计划出台,“8010-08作战计划”仍然有效。也就是说,一旦有战事爆发,特别是核战争爆发,它依然是直接用于作战的军事蓝图。更重要的是,通过对“统一作战行动计划”到“作战计划”之历史沿革的追述,辅之以奥巴马政府新近公布的《核态势评估报告》与《四年防务评估报告》,可以勾勒出奥巴马政府核应用政策的大致走向,并因之对美国总体核战略(3)的本质与真实意图有更为清晰的了解。一siop的历史地位美国历史上第一个“统一作战行动计划”是在艾森豪威尔执政后期制定的。此前美国各军兵种都有自己独立的专门针对苏联和中国的核打击计划然而这些计划的打击目标严重重叠,大大影响了“未来的战场态势和能力”。(1)通过几年的努力,美国参谋长联席会议于1961年出台了“统一作战行动计划-62(SIOP-62)”。(2)该计划将美国绝大部分核力量置于一个统一计划的部署之下,详细规划了美国核军事打击的敌对国家目标、战略目标清单、每一个爆心投影点(DGZ)(3)的确保标准、伤害标准以及美军预期使用的弹头数量和当量等指标。以伤害标准为例,SIOP-62规定对打击目标要达到概率为90%的严重伤害标准。(4)而就核弹的投送标准而言,则要求对200个重要DGZ目标达到概率为97%的确保标准。(5)有学者统计,如果SIOP-62付诸实施,中苏两国的死亡人数预计达到2.85亿。(6)SIOP-62将美国核力量有效地整合起来,形成强大的威慑效力和实战能力,但其巨大的摧毁能力和非人道性却引发广泛的内部争议,因此,一直处于调整的压力当中。作为美国第一个全面核战争预案,SIOP-62对其后美国军方制定核作战计划的影响不可小视。自肯尼迪以后,多位美国总统和国防部长对SIOP规定下的诸种打击指标表示震惊,对其预计的伤害水平“瞠目结舌”。(7)然而,SIOP-62的制定者以“专业”的面目出现,以美国的“最大安全”为盾牌,有效阻止了历届政府对SIOP的实质性修改。对于美国总统来说,制定核战争计划毕竟是职业军人主导的事务,他们在面对诸如“国家威胁”、“潜在危机”、“核毁灭”这些字眼时,很难坚决主张推翻军方的部署。因此,尽管从肯尼迪到里根的历届美国政府都在调整SIOP,增加核打击选择项,增强其灵活性。然而,截至冷战结束,SIOP仍然是以僵化的打击选择方式、单一的打击方向和大规模的杀伤性为特征的一个恐怖超杀计划冷战结束后,SIOP因其针对目标国家的单一性和过于强大的报复能力而难以适应后冷战时代新的国际形势发展。从1991年起,美国军方开始对后冷战时代美国的核态势进行评估,并陆续出台了几份颇有影响的研究报告。在打击目标方面,后冷战时代美国面对的首要问题就是中国问题。里根政府时期,由于国际关系格局发生变化,美国曾将“中国目标”暂时移出了SIOP;冷战刚刚结束,军方立刻开始重新关注核战计划中的“中国问题”。美国战略司令部于1994年提交了名为“太阳城后续”的绝密报告,其解密部分显示中美有可能在诸如朝鲜这样的地区冲突和中美之间的直接冲突中发生核对抗。(1)此外,美俄之间已经就削减战略核武器达成了一系列协议。在此背景下,中国作为核大国在国际核态势中的地位肯定会有所增强。在军方的强烈要求下,1997年克林顿总统签署了第60号总统决定指令(PDD-60),要求“为一个更为广泛的中国目标清单做出计划”。(2)其后不久,“中国目标”于20年后被重新移回美国“统一作战行动计划-99(SIOP-99)”。(3)克林顿政府时期,美国已经面临被指称为拥有大规模杀伤性武器(WMD)的所谓“地区扩散者”的挑战。一方面,“冷战思维”的持续影响使美国核政策制定者将主要打击目标仍然定位在拥有庞大核武库且政治上仍不稳定的俄罗斯;另一方面,在核武器削减的背景下,军方既担心这会刺激“地区扩散者”为增强影响力而采取冒险行动,又担心有限的核武器不足以在俄罗斯以外再对付拥有大规模杀伤性武器的国家。因此,军方不得不对俄罗斯、中国、“地区麻烦制造者”可能造成的“威胁”强度之间进行反复对比,试图做到“三全其美”。几经权衡,1996年出台的美国核战计划指南表明俄罗斯和中国仍是美国核打击的主要目标,但“核武器可能会被用来威慑大规模杀伤性武器的使用,防止针对美国及其盟国的侵略,并予以还击”。(4)最终,伊朗、朝鲜等国家虽未被直接列入SIOP打击目标清单,但“为了形成威慑效应”,美国将疑似拥有大规模杀伤性武器国家的打击任务分配给了美国战略后备力量。(5)值得关注的是,美国总体核战略的四个要素之间有密切关联。单就核应用政策对核军控政策的影响来说自诞生之日起前者就在实际上限定了美国核武库的规模与军控谈判的底线。(1)美国核战争计划的制订者很清楚,“伤害和确保标准的意义在于其与核力量结构相关”。(2)例如,为实现前述SIOP-62规定下的打击目标、伤害标准与投送概率,美国必须动用现役部队的将近3240枚核武器,(3)而美国的军控谈判也必然会以此为底线。尼克松政府的总统指令文件更加明确表示,“美国在限制战略武器会谈(SALT)中的建议和立场与美国当前的武器获取体系和武器应用政策密切相关”。(4)美国战略空军司令部在1991年所做代号为“凤凰”的研究显示,美国历次“削减战略武器条约(START)”谈判中的立场与SIOP指定的力量要求完全一致。(5)因此,一个庞大的核战争计划必然会成为核军控的最大障碍。总之,冷战结束后,克林顿政府对美国核作战计划做出了一定调整,但未能改变SIOP的核心目标和主要构架。美国放弃了冷战时期准备打一场核持久战的疯狂计划,但俄罗斯和中国仍是克林顿政府全面核战争计划的主要目标,由此带来核武器相对匮乏、核裁军难有成效的问题亦没有得到缓解。更重要的是,新计划没能“为总统提供更多的报复性打击选择”,(6)因而难以威慑层出不穷的美国国家安全“新威胁”。二美国核战争计划:siop—九一一事件与系列“作战计划”的出台克林顿政府的核战争计划被媒体和学者曝光后,引发了美国公众的强烈质疑。2000年,正参加总统竞选的布什在全国新闻俱乐部的一次讲话中指责克林顿政府“仍然深陷冷战情结之中”。他许诺如果当选总统,将“不再以冷战时期的核打击前提”即以俄罗斯和中国为打击目标笔者注来决定核武库的规模(7)此时美国政府正受到来自国内公众和国际社会要求削减核武器的强大压力,布什讲话在很大程度上是为迎合选民。事实证明,布什对美国战略作战计划之“去冷战化”调整,到其卸任前不久才真正见成效。而最终定名为“战略威慑与全球打击(StrategicDeterrenceandGlobalStrike)”的“8010-08作战计划”是否真正摆脱了冷战思维影响,能否有助于美国核武库的实质性削减,仍然值得怀疑。推动布什政府对美国僵硬的核战争计划进行修改的是九一一事件。2001年的九一一恐怖袭击使美国决策者深刻体会到,“今天的非国家行为体可以使用相对廉价以及商业上可获取的技术来从事远距离的摧毁性袭击”。(1)此前,包括克林顿时期的美国虽然受到恐怖主义的困扰,但其远没有成为美国国家安全中的显性因素;九一一事件之后,应付紧急事态和突发事件成为美国国家安全的首要任务。对于主要用以进行战略威慑的美国核战争计划来说,“灵活性”已经不足以满足要求,威慑一切危机和事态的“适应性”才是发展方向。2002年,一份被媒体曝光的《核态势评估报告》暴露了布什政府试图调整核应用政策的一些动向,即“抛弃过去那种庞大、全面的SIOP概念,发展更为灵活,更具适应性的计划”。(2)这一表述暗示出,美国将对战略核打击的目标国家进行重大调整。布什政府对美国核战计划实质上的、全面的调整就是从SIOP更名开始的。2003年1月,在美国战略司令部的多次要求下,SIOP终于获准更名为OPLAN8044。SIOP更名的标志性意义有两个:其一,体现美国核战争计划的家族血统并使其“平民化”。自1992年以来,战略司令部要求SIOP更名的主要原因就是,使其“不再是一个单一、庞大、综合性的计划,而是可以应对更多战情的家族计划的一部分”。(3)此前,除SIOP外,参谋长联席会议所有已经完成的联合作战计划都以OPLAN命名;更名之后,核打击计划就成为美国军事作战计划家族中的一员,由此赋予其常规使用的意义。在后冷战时代,美国核打击计划已经由“贵族”降为“平民”,成为美国应对非核威胁甚至常规威胁的一种手段。其二,强调它是一个适应性计划。之前,SIOP致力于威慑或击败苏联(俄罗斯)和中国的威胁,而OPLAN8044除包括SIOP中所有的主要打击选择外,还增加了针对更广泛谱系敌人的更多计划选择。根据美国国防部的说法,美国将发展并部署击败任何潜在敌人所需的核能力不管其是否拥有核武器新核打击计划的关键在于“我们怎样战斗,而非我们与谁战斗”。(1)换句话说,SIOP是先找准目标再制订相应打击计划,而OPLAN8044则是先制订适应性计划,一俟目标出现再进行打击。这就实现了布什政府所谓“基于能力”而非“基于威胁”的新打击战略。布什政府对美国战略作战计划(2)的修订一直在进行。现在已知OPLAN8044至少有“2003财年修订版”和“2005财年修订版”两个版本。而最终对SIOP规定下的定位目标、打击手段和打击原则有重要突破的作战计划是OPLAN8010-08。从现有证据来看,“8010-08作战计划”最重要的改变是将战略威慑与全球打击两项任务完全合并在一起。战略威慑无疑仍是冷战时代SIOP任务的延续。一直追踪美国核战争计划的著名学者汉斯·克里斯滕森(HansM.Kristensen)曾认定“8010-08作战计划”有可能是“第一个非SIOP作战计划”,但他也承认,该作战计划虽然包括了常规打击选项,“但核打击任务仍是压倒性的”。(3)与此同时,针对无核国家发动先发制人打击甚至是核打击的原则也被融入进去,正式成为OPLAN8010两大支柱中的一个。事实上,早在2005年,美国学者就曾曝光了一份“联合核作战指令”。(4)该指令表明,OPLAN8044中已经开始尝试加入对“使用WMD国家和恐怖组织”实施先发制人打击的内容。(5)现在看来,OPLAN8010完成了这一转变,实现了真正意义上的“全球打击”。质言之,此后,美国战略作战计划的打击目标就不仅包括诸如俄罗斯(或中国)这样的核大国以及诸如伊朗、朝鲜这样的无核国家,还会包括“非国家行为体和恐怖分子”。(6)三美国核战略与核政策之间关系的分歧“8010-08作战计划”迄今仍然有效,这并不反常。历史来看,美国总体核战略当中,核应用政策的调整最为艰难,通常耗费时日却难有进展。究其原因,一方面,战略打击计划的确是一国国家安全的重中之重,最高决策层若想对其进行重大调整,必然会遭遇强大阻力另一方面美国总统和国防部长都有一定任期但负责规划作战计划指令”的参谋长联席会议成员和负责具体制订作战计划的战略司令部人员却相对稳定,除非发生类似九一一事件这样重大的突发事件,否则军方对作战计划进行调整的动力非常小。最明显的例子是,冷战结束之后,美国政府多次表示要彻底改变核应用政策,其时在任的总统克林顿和小布什也曾多次就抛弃“冷战思维”做出过公开的政策声明,然而,直到2001年底,布什政府向国会提交的一份绝密报告显示,美国的核应用态势并没有多大改变,“美国的核政策仍然与此前几年甚至几十年前相同”。(1)奥巴马上台后,特别是2010版《核态势评估报告》出台后,有人再次预言美国核应用政策要进行重大调整。事实上,从《核态势评估报告》的缘起看,它是行政部门向国会宣示美国核战略与核政策的纲要性文件,属于核声明政策(2)的一部分。学术界对于核声明政策与核应用政策之间的关系问题一直存在分歧。毋庸置疑,核声明政策能够反映美国核力量分配的总体趋向,但其也会出于政治或外交原因而刻意隐藏美国核战略的真实意图。美国历届政府的《核态势评估报告》原本是除“核战争计划指南”(包括国家安全总统指令文件、国防部的力量应用指南和参谋长联席会议的联合战略能力设计文件)之外最接近核战争计划核心思想的文件。但奥巴马政府一改其“绝密”身份,于报告完成后很快公布了报告全文,这表明该报告已经从内部指导性文件演变为公开宣示美国核政策的文件,(3)其反映战略作战计划的可信度也因此减弱了。尽管如此,我们仍然可以通过美国战略作战计划的历史演变,结合奥巴马上台后美国公布或实施的相关核声明政策与核军控政策,对奥巴马政府正在酝酿中的战略作战计划的大致走向做一预测。(一)“中国目标”被移回美国战略作战计划的“无核世界”学界目前一致认为,奥巴马本人对其任期内将要奉行之核政策的最早宣示是2009年4月5日在布拉格发表的讲话。同历届美国总统一样,奥巴马在提到核裁军问题时首先批判了前任政府的“冷战思维”,并许诺说,新时期美国的核战略是致力于寻求一个“和平与安全的无核世界”。(4)事实上,奥巴马并非第一个做出这种承诺的美国总统。小布什当年也曾多次强调要抛弃“冷战思维”,强调美、俄已不再是敌手,美国将不再用其核力量来威慑“俄罗斯威胁然而小布什政府几个版本的战略作战计划都仍然将俄罗斯列为首要的打击目标,SIOP选项中俄罗斯领土上的攻击目标也被绝大多数保留下来。“中国目标”是美国政府更加讳莫如深的话题。1998年6月,中美两国首脑正式宣布战略核武器互不瞄准对方。然而就在同一年,“中国目标”被移回SIOP。进入21世纪,美国军方认为对美国安全构成“主要威胁”的是未来同中国的军事冲突。因此,布什政府制定的战略作战计划中,明确认定了三种类型的突发事件,其中之一为“潜在的突发事件”,用以代指那些有可能出现的“敌对的对等竞争者”对美国的威胁。(1)而中国不仅被认为会因朝鲜半岛和台湾地区与美国发生冲突,还被认定有可能成为未来“近乎对等的(near-peer)”竞争者。因此,“中国目标”亦很难被移出美国的战略打击目标库。已有战略作战计划的历史表明,除非美国与俄罗斯实现真正意义上的对等核裁军,而且将诸如中国这样中等核国家的权重计算在内,美国才有可能将中、俄目标移出战略打击计划,从而有助于实现“无核世界”。在中、俄问题上,美国考虑的重点仍然是“能力”而非“意图”。事实上,奥巴马政府公布的《核态势评估报告》已经确证了这一点。在2010年4月公布的《核态势评估报告》中,国防部长盖茨明确指出,“只要核武器存在,美国就必须保持一个安全、有保障的和有效的核武库”。(2)而奥巴马总统则一面强调构建一个“无核世界”,一面表示要促进“更广泛意义上的美国安全利益”。(3)俄罗斯当然不可能从未来的战略作战计划中移除,中国则可能成为奥巴马政府战略作战计划中更为核心的目标。尽管美国政府承认中国核武库要比美国小得多,但由于中国核项目的进展与范围,中国的核战略及核原则“缺乏透明度”,因此,美国对中国未来的战略意图充满怀疑。(4)归根结底,无论美国核声明政策中“无核世界”的口号如何响亮,美国决不会做出单方面裁减核武器或者在战略作战计划中弱化中、俄目标的举措。因此有学者建议,美国不如复原冷战时期的“统一作战行动计划”,使核作战计划只针对潜在敌对的核大国,并根据核威胁预期适度调整作战计划。(5)(二)“通过”之结果:“第三人”无论是在奥巴马的布拉格讲话中,还是在《核态势评估报告》中,美国政府都承认一个基本事实,即大国间爆发全面核战争的危险减少了,但核扩散和美国遭受核恐怖袭击的风险却增加了这无疑释放出一个信号即美国准备降低核武器的作用为其提供进一步证据的是,美国在与俄罗斯协商“START后续条约”的过程中,态度积极。如前所述,美国的核应用政策与核军控政策密切相关,相互制约。因此,从美国核军控政策的走向也可预见新战略作战计划中核武器作用的缩减。2009年7月,奥巴马与俄总统梅德韦杰夫在莫斯科达成了“START后续条约之联合谅解文件(JointUnderstandingfortheSTARTFollow-onTreaty)”,美、苏将把各自的战略核弹头缩减至1500-1675枚,战略运载工具缩减至500-1100枚。(1)2010年4月8日,美、苏在布拉格签署该条约,再次确认了奥巴马政府有底线的核武器削减政策。然而,奥巴马政府在核武器应用方面的不确定性和模糊性依然存在。尽管奥巴马多次表示要修正美国核战略,使其在实质上压缩美国使用核武器的可能环境,但他亦明确把“诸如伊朗和朝鲜这样的异端”划为例外。更重要的是,在公开的政策声明中,尽管奥巴马政府重申了美国的“消极安全保证”(2),但提出了三个前提条件:(1)必须是无核国家;(2)必须是《核不扩散条约》的签字国;(3)必须遵守其核不扩散义务,(3)而这三个条件的解释权仍在美国。从美国战略作战计划生成的历史来看,核声明政策的模糊性只会鼓励核应用政策的制定者和实施者做出符合美国“最大安全”的选择。目前还没有迹象表明奥巴马政府会将“战略威慑”与“全球打击”两项任务分割开来,新战略作战计划还会延续小布什政府用“一系列逐渐升级的选项”(4)来增加灵活性的方针。因此,未来战略作战计划能否落实奥巴马的“消极安全保证”,美国核力量是否确实不会对准中国、俄罗斯、朝鲜、伊朗以外的国家和组织,仍然值得怀疑。(三)“美国是一个具有争议规模的大国”在核武器作用减弱的同时,美国战略作战计划覆盖的打击目标却有可能会增加。从SIOP到OPLAN的发展趋势来看,美国战略打击的目标已经出现