改进完善税务巡检工作的思考

改进完善税务巡检工作的思考

在世界国家和中国，纳税人的生产和业务是不同的。这里所称之“变化”、“差别”乃差异矛盾所在。针对纳税人生产经营之差别、变化给税务稽查加大难度之矛盾,世界许多国家、中国许多地区以不同的方法和形式采取相应的解决措施,积累了许多税务稽查成功做法的经验。科学地借鉴与吸收税务稽查成功做法的经验,有助于在税务稽查工作中少走弯路。一、税务检查的对象在市场经济发达的西方国家非常重视稽查工作,他们在具体实施税务稽查上的做法是:首先是稽查工作有计划。由于纳税人多、专业稽查人员少,稽查不能查到每个企业,在德国一般在发现问题时,有计划地去查。一般情况下,税务局是根据企业人数、经营规模及利润额的大小来确定重点稽查对象。目前,税务局对大型企业是一年稽查一次,对中小型企业是三年稽查一次,对小业主则实行随机抽样稽查。也就是说,企业规模越大,稽查的频率越高,也更为彻底。在法国,税务稽查往往采用抽查的方式,逐步从全面稽查向分析性稽查转变。其次是稽查选案针对性强。如在美国,税务部门必须严格审核纳税人申报的每份纳税申报表。纳税人的报税资料输人计算机后,计算机会自动进行审核比较。如果在审核过程中,发现纳税人有计算错误或申报不实者,税务部门会书面通知报税人,要求改正或选为稽查对象。一般都采用计算机计分、选样抽查的方法确定稽查对象。纳税人的纳税申报表要根据国内收入局制定的标准,由计算机来客观打分。一般而言,收入越高、减项越大,错误越多者,分数越高,被选定查税的可能性越大。美国国内收入局通常每三年实行一次“衡量纳税人遵法稽查计划”,每次通过计算机选择数万件,对每件都彻底稽查,再根据结果改进计算机打分及选样抽样等的标准,因此,很难直观地说哪类纳税申报表就是税务稽查的对象。通常出现以下情况的纳税申报表容易成为税务部门稽查的对象:①申报所得数额与其收入来源不相符;②收入数额庞大且无预扣所得税;③申报过多的免税额;④税前扣除项名目繁多,且不甚合理;⑤具有特殊避税行为的投资者;⑥历年所得与储蓄、投资的增长比例不相吻合;⑦收取大量现金收入的经营者;⑧报税人的收入与消费开支不成比例。第三是稽查方式审计化。西方国家税务稽查的方法很多,但大多采用审计式的检查。在美国,主要采取办公室审计、信函审计、现场审计、“一揽子”审计(对所有的税种同时审计)、大纳税户的小组审计等,但真正在工作中用得比较多的主要有三种:信函问讯,即稽查人员针对纳税申报表上的疑点,向纳税人发出质疑;案头稽核,一般适用对小案件或较小案件的稽查;实地稽查,主要适用对大案或大公司的稽查。其中用得比较多的是信函问讯,即对纳税人有关信息通过计算器“交叉稽查”,发现问题或疑问,通过信函与纳税人联系,审核结果亦以信函通知。第四是税务稽查效率高。在美国,每年一个州税务署至少可查阅1300—2000万人次纳税人的数据,这几乎是原来工作效率的2000倍。美国稽查机关在稽查中还充分运用现代统计方法提高稽查效率,他们对销货发票的检查,采用统计推算的办法,用统计数据定论,如用10000张发票作为统计抽样检查的母体,然后从统计母体中抽出100张发票进行逐一检查,假定其中有2张发票有问题,则有问题的概率为2%,由此推论10000张发票中有200张发票有问题,税务机关就以此为依据进行处理。二、检察起诉权:刑事、行政和刑事执行方面不论是发达国家,还是发展中国家,严格的税务稽查背后,都有严厉的稽查手段和惩罚措施。在德国,设立了税务违法案件调查局,其成员兼具警察、检察、行政执法的职能权,既有税务检查又有税务违法刑事的侦查权和起诉权。调查局的调查人员不授警衔,但兼具税官和警官双重身份,在税务违法犯罪案件调查中,拥有警察进行刑事侦查所应具有的职权和手段:经批准,搜查犯罪嫌疑人的生产经营场所、住宅和人身;查扣没收证据资料;拘留疑犯;跟踪、电话窃听、监视居住等。德国的法律还授予调查局对税务违法犯罪案件的检察起诉权。调查局内设调查处和处罚处(具有检察公诉职能),并配有对案件查处给予技术支持的其它有关人员。税务违法案件调查局除可采用税务稽查的所有措施以外,还可采用刑侦手段。若发现偷税者有逃跑迹象的,可经局长批准,对偷税者的生产经营场所进行搜查,还可对其个人进行搜身。从处罚力度上看,凡经税务稽查局查处的案件除补税外,还须加收高于银行同期存款利息的滞纳金,并可处以一定数额的罚款。而税务违法案件调查局查处的案件,不仅要补税、加收利息和罚款,对构成犯罪的要由调查局向法院直接起诉或由检察机关提起公诉,给予6年以下的刑事处罚。在历史文化背景与中国相似的日本,发现以不正当手段故意逃税者,根据税法有关规定除课以正常税金外,还处以刑罚。如对逃税事件的调查,仅靠行政调查手段达不到调查目的的,要比照刑事案件的搜查方法进行强制调查。从1948年7月开始,由国税局的稽查官专门进行此项调查,对调查对象进行长期连续调查,以其内侦的情况报告书为基础,研究、认定检查案件是否成立。在接国税局长的稽查命令后,接受所辖裁判官关于临检、搜索、查封的命令。根据这一调查,更正或确定逃税额,取消申报人的蓝色申报,在本税之外课征重税。如果被认定为有计划的伪装隐蔽逃税者,将受到检察官的起诉。在发展中国家巴西,对偷漏税情节严重的,税务机关可以扣押货物和交通工具,甚至经法院判决拍卖其财产抵补税款和罚款。在中国香港,递交不真实报税表企图瞒税的,经定罪后,最高罚款2万港币,加罚相当于少缴税款3倍的罚款以及入狱3年。三、形象诉讼的分级国内外税务稽查的保障体系建设都是围绕着提高稽查的质量与效率,改善稽查条件等方面展开,主要分为稽查信息化建设、稽查队伍素质建设、纳税人信誉等级制度建设。(一)银行、社区的流动信息难以得到有效分类保护在美国,大约有90%以上的案件是通过计算机分析筛选出来的,然后制定严格的税务审计方案,通过计算机再分配给不同地方、不同级别的税务机关去完成,美国联邦税务局装有一套“货币-银行-企业”的检查系统,它的数据库里储存着来自银行、企业和使用货币者的流动信息,每当有数额1万美元以上的现金交易时,银行、企业的专业人员便得填报表格纳税,否则税务稽查人员将可能在计算机屏幕上发现这些疑点,并进一步取得是否纳税的证据。此外,计算机联网也使纳税人利用假名作案十分困难,因为银行和商店在接受巨额现金之前,必须先核对每个客户的社会保险号和信用卡,稽查所需要的各种信息资料都能很快地取得,几乎任何交易、收入和支出税务局都有资料,而且资料来源不同,可以相互核对。美国为了在全国范围内建成计算机监控网络,十分重视运用先进技术,仅1997年联邦政府就拨付336亿美元用于税务局的技术更新,其中改造计算机信息系统就花费206亿美元。(二)税务征管部门的侦查在稽查队伍素质建设中,国外十分注重稽查人员的专业化、分行业专业稽查和内部制约。在美国税务机关,稽查工作并非人人能干,需持证上岗。美国对税务稽查人员实行等级制。查帐人员分为普通查帐人员和国际查帐人员,涉外税收通常要由普通查帐人员和国际查帐人员两组人员协查。对一些专业化大公司的稽查,通常还要聘请社会上的一些经济专家,如计算机专家、化工专家、石油天然气专家,协助税务机关进行检查,美国的税务稽查从人员配置到稽查各个环节都突出了比较强的专业化。税务机关对稽查人员都要定期进行专业化培训。美国对大公司通常实行驻户稽查,但为了防止作弊,驻地小组成员经常轮换。在德国,税务调查人员的选聘极其严格,招聘程序如下:州税务总局向社会公开招聘大学毕业生;录取者经短期熟悉税收环境后,进入税务职业学校接受专业培训三年,毕业后分配到税务征收局工作;稽查局从税务征收局稽查处的人员中择优秀者经州税务总局批准后,调入调查局工作;税务违法案件调查局经州财政部批准后招聘调查人员,受聘者必须有一年以上税务稽查员资格,经考试合格,成为调查员。调查人员享受税官待遇(在德国等欧共体国家,税官待遇普遍高于其它税务人员)。在日本,由于被查税对象、内容不同而采取不同的稽查方式:其一,对规模较大的法人的经营、申报情况进行常规性检查,由调查部负责,主要是通过计算机等手段,根据收集的各种信息,对纳税人申报纳税的真实性进行调查。其二,是对复杂的、疑难的案件进行调查,这种案件一般是未定性的,由资料调查课负责。其三,是对重大的、性质比较严重的偷税案件进行调查,由查察部负责。因这类案件情况复杂、涉及范围广,国税局之间建立了相互援助、联系的制度,以便在调查时,隶属于各个国税局的稽查官可以采取统一行动。日本从事这种调查的稽查官只有1200人,仅占国税系统人数的2%。中国各地税务稽查部门在稽查人员建设中也作了许多有益的探索。山东省国税局要求各级国税机关,把稽查工作重心,由加大对外查偷堵漏转移到既加大对外查偷堵漏、又加大对内的监督制约上,进一步健全复审复查制度,所谓复审复查制度,就是专门抽查基层稽查部门已经稽查过的案件。山东省国税局还要求各级国税部门,对同级征收单位和下级已稽查案件定期进行复审复查,并将复审复查结果与目标责任考核挂钩。营口市国税稽查推行主副稽查制,主查对整个稽查实施负60%的责任,未达到工作要求或有明显失误的降为副查,严重者到人事科学习;主查选聘副查,副查有责任监督主查,主查有权申请更换副查,主查若不顾副查意见,单独办案要受到严肃处理;对听证、复议、诉讼中败诉或行政赔偿案件,稽查组应负相应的责任,使责、权、利落实到人。同时,他们严格规定主、副查协同入户查案、办案,双方互相协作、互相监督,共同研究稽查中的问题,这就使得稽查结果更加真实可靠,降低了稽查失误率,特别是对于严格执法、廉洁秉公办案起到了明显作用。浙江省丽水国税稽查推行主查、主审、主执、主管、主办的五主责任制,对“有税不收、有案不查、有章不循”行为进行“谁主管(主办)谁负责”的过错责任追究,使稽查干部的责任心和自我约束意识明显增强,办案质量显著提高。(三)对纳税人的税收征管欧共体荷兰税务当局依据纳税人的信誉不同,对纳税人呈送给税务当局的完税表采取不同的形式:对信誉较好的绝大多数纳税人呈送的完税表,由计算机或管理人员按事先制定的有关标准,直接进行结算处理;对部分纳税人呈送的完税表进行检查,这种检查由于通常是由税务检查官员在税务当局内部进行,故称之为案头审查。对不良信誉记录的纳税人,由税务人员到纳税人所有地对其会计记录、账簿和年度报告等资料进行实地检查。拉丁美洲国家墨西哥建立了相对完善的纳税信用体系,税务管理部门对纳税人的纳税情况一般都有详细记录,并把它作为考察纳税人信用的重要依据,纳税人信用良好,那么社会各部门都会为其生活和经营提供方便和帮助;而信用不好,则会处处受阻,从而给纳税人的生活和事业带来不利影响。山东省济宁市国税局通过对纳税人的税收征管等综合信息评审,确定纳税人的纳税信誉等级,设置A、B、C三个等级。对A级纳税人实行“四优、四免”的税收管理措施,“四优”即优先办理纳税申报、发票领购和认证、出口退税、税收优惠等涉税事宜。“四免”即免除税务登记验证、增值税一般纳税人资格年审、日常税收检查、预储税款。对B级纳税人的各项涉税事项,执行常规性管理。而对C级纳税人,实行以下监管措施:严格审核纳税人上报的所有验证、年审资料;严格审核纳税申报表及附表;定量供应发票;严格审核出口退税;严格按规定预储税款;作为重点监控对象,按月进行纳税评估,财务核算不健全、不能核算应纳税额的,由国税机关依法核定其应纳税额;加大日常税收检查力度。四、加强行业合作“地下经济”和中小企业的涉税违法行为主要是由于采用现金交易方式,使偷逃税收有机会,并且被逮住的机会不多。在加拿大,对付地下经济,加拿大税务部门采取平衡的策略:一是正面教育,优质服务;二是实施处罚。建立了反地下经济的七点行动计划。第一,与其它政府部门、省政府合作;第二,与主要行业集团或专业协会合作;第三,通过交流、教育及服务活动,鼓励自愿交税;第四,增加执法行动人力资源,包括发现非登记户;第五,建立特别稽查队,并在有普遍地下经济活动的行业,增加执法的公共影响力和服务活动,包括公布逃税案件;第六,广泛宣传,提高(纳税)意识;第七,加强向加拿大财政部的申报信息,提高对非登记户的惩罚效率,提高侦察稽查技巧。在中国浙江省温州市,温州市国税局在稽查内部设立分工协作的专业检查部门,打破按经济区域监控检查的做法,改按纳税人规模大小或按纳税人类型设置。针对流动性强的税源,成立温州市稽查局二大队,作为统一管理市区(含四个区)货物运销税收管理的机构,着重加强对管辖范围内“海、陆、空”三个运输渠道未税货物的管理,采取起运前完税申报管理和重点检查的办法,每天坚持24小时值班制度,加强纳税服务,得到了业户的配合和好评,从1999年开始,每年货运环节税收均收入突破8000万元。五、税务侦查的改进和完善一是健全完善的税收征管法规和制度是改进完善税务稽查工作的重要基础。国内外对税收征管基础性工作普遍重视,征管各环节普遍应用计算机、建立纳税人档案资料、实行全国联网等均已成为顺畅运行的制度规范。这就为税务稽查部门通过计算机筛选稽查对象提供了必要的信息基础。没有健全完善的征管法规和制度对纳税人及扣缴义务人履行其法定义务行为的具体规范,以及依据税收法规制定的系统、完整、具体的稽查程序性规章,稽查工作的改进完善就难以付诸实施。二是健全完善的税务稽查机构是改进完善税务稽查工作的前提条件。国内外普遍建立健全税务稽查机构,明确划分稽查机构职责,特别是针对中小企业和“地下经济”的稽查机构设置,对税收稽查工作具有很强的借鉴意义。同时,还要建立税警等相应机构,为税务稽查提供必要保障。没有健全完善、职责分明的税务稽查机构,税务稽查工作的改进完善无异于纸上谈兵。三是德才兼备的稽查人员队伍是改进完善税务稽查工作的核心要素。国内外税务稽查普遍高度重视税务稽查人员专业素质的提高。在任何稽查方式下,稽查绩效的决定因素均在稽查人员。稽查队伍素质的提高不仅靠人的自身素质,而且需要他律,中国一些地区的成功稽查经验告诉我们,激励机制和监督机制是加强稽查队伍建设必不可少的因素。培养造就一支政治素质、业务素质兼优的稽查人员队伍,是改进和完善稽查工作的设想、措施得以实施的诸多因素中带有根本性的核心要素。四是专业化、审计式稽查是改进完善税务稽查的主要方式。国内外采用的专业化、审计式稽查,使稽查人员掌