我国农民工养老保险转移与接轨问题研究

我国农民工养老保险转移与接轨问题研究

近年来，中国政府高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民权益和改善农民工就业环境的政策和措施。在工资发放、工伤保险、大额医疗保险、失业保险等方面进行了一些有益的探索。在农民工养老保险方面也出台了一些政策。然而,在国家逐渐将农民工纳入社会养老保险体系后,却出现了原本最需要养老保险的农民工缺乏参保热情,甚至退保的现象。导致农民工退保的原因是多方面的,最直接的原因则是我国农民工养老保险转移与接续制度的不健全。如何从立法上解决这一问题,是目前农民工养老保险制度构建中亟待解决的一个重要课题。一、转移与接续问题的一般逻辑起点考察农民工养老保险转移与接续的立法与实践状况,是分析、解决农民工养老保险转移与接续问题的一般逻辑起点。从目前情况看,无论中央还是地方政府均出台了农民工养老保险转移与接续的相关政策或法规,在实践中,一些地方政府也进行了农民工养老保险转移与接续的实际操作。(一)农民工养老保险关系的转移与接续2001年,《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》对城镇企业的农民合同制职工参加城镇职工基本养老保险问题作了具体说明,对农民工参保、转移及退保作出了规定。该《通知》指出:“参加养老保险的农民合同制职工,在与企业终止或废除劳动关系后,由社会保险经办机构保留其养老保险关系,保管其个人账户并计息,凡重新就业的,应接续或转移养老保险关系;也可按照省级政府的规定,根据农民合同制职工本人申请,将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人,同时终止养老保险关系,凡重新就业的,应重新参加养老保险。农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁时,累计缴费年限不满15年的,其个人账户全部储存额一次性支付给本人。”2007年,《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确指出:“探索适合农民工特点的养老保险办法。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移,并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。有条件的地方,可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。已经参加城镇职工基本养老保险的农民工,用人单位要继续为其缴费。劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。”我国进城农民工流动频繁,职业和工作单位变换的比例较高。有关研究表明,在一年之内,农民工发生职业流动的比例超过50%;农民工在一个地方工作的平均时间为2～3年。因此,除了国家的各种规定和政策外,一些地方政府考虑到了农民工流动性强的特点也对农民工养老保险的转移与接续作了规定。如2007年10月24日,江苏省政府办公厅下发的《江苏省灵活就业人员省内跨地区流动养老保险关系转移接续实施办法》中指出:“参保农民工跨省流动的,按规定转移基本养老保险和个人账户资金。其中,对外省户籍农民工无法转移接续基本养老保险关系的,可将个人账户储存额一次性支付给本人,同时终止其养老保险关系。”该实施办法还规定:“参保农民工在省内流动,距法定退休年龄5年及以上或返回户籍所在地,有关社会保险经办机构应及时办进基本养老保险关系转移接续,不再采取一次性终止基本养老保险的办法。”青岛市规定:“参加本市城镇职工基本养老保险的农民工离开本统筹地区重新就业的,经本人申请,社会保险关系可以转入本人重新参保地。”深圳市在2000年12月修订的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》中规定:“外来员工与1992年8月1日以后参加工作的深圳市户籍员工一样,必须在达到国家规定的退休年龄前实际缴费年限累计满15年,才能在退休后享受基本养老保险待遇,按月领取由基础养老金与个人账户养老金构成的基本养老金;外来员工如果达到国家规定退休年龄,但累计缴费不满15年,或在退休前调出、辞工离开深圳特区,个人账户积累额将全部转入当地社会保险机构或全部退还本人。”深圳市在2002年9月1日《<深圳经济特区企业员工社会养老保险条例>若干实施规定》中规定:“未经本市劳动、人事部门调入而在本市工作的人员(含将户籍迁入本市的),其缴费年限按在本市实际缴纳养老保险费的时间计算,未在本市缴费的工作时间不视为缴费年限,转入的养老保险金存入个人账户。”再如,2006年1月1日起施行的《珠海市社会养老保险条例》规定:“非经本市组织、人事、劳动保障部门批准调入、户口迁入本市的被保险人,转入前的连续工龄不视同缴费年限。”(二)农民工退保情况虽然中央及地方政府在相关政策、法规中规定了农民工养老保险关系转移与接续的办法,但在实际操作中,农民工养老保险关系的转移与接续存在着难以执行的问题。我国农民工流动性强,频繁辗转全国各地,分别在不同城市办理过养老保险。现实中,农民工若想“合并”其在各地已缴纳的养老保险,根据现有的规定,有三种途径可以选择:一是农民工固定在某个城市累计缴费达到规定的年限;二是农民工流入地的社会保险部门同意接收农民工之前在其他城市缴纳的个人账户部分;三是将农民工已缴纳的个人账户部分转回其户口所在地。现实情况中出现了农民工退保的现象。统计显示,目前我国农村劳动力外出务工的规模约为1.2亿人,在这个庞大的群体中,农民工养老保险的总体参保率仅为15%左右,部分地区如广东、大连的农民工参保率也只有20%左右。在长三角、珠三角等地的社保管理中心,有时甚至出现外地农民工退保人数比办理保险的人数还多的现象。另据江苏省南京市社会保险结算管理中心统计,截至2006年8月上旬,南京市已有1600多人取消了社会保险帐户,最多时每天有200多名农民工办理养老保险退保手续;无锡市2005年有2559名农民工退保,而2006年仅1～7月就有3804名农民工退保。绍兴市2004年退保的农民工为1984人,2006年7月以前退保的农民工已有1345人。统计表明,截至2006年9月,浙江省累计约有3万多农民工退出社会养老保险。就是率先在全国推广农民工保险的广东省近年来也出现退保现象,有的地区农民工退保率已达到95%以上。2004年东莞市有105万人参加了职工基本养老保险,但仅2005年一年就有40万人次办理了退保手续,基本上都是外来务工者;在顺德市,一年内退保的外来工已经超过5万人,退保金额达5000万元左右;深圳市已经参加养老保险的外来工总数大约50万人,而每年退保的人数则高达12万人以上。二、保险和社会保险欠发达背景下出现的问题农民工养老保险问题本身是我国现阶段城乡二元体制、商业保险和社会保险欠发达背景下出现的问题。深入、全面地分析农民工养老保险转移与接续存在的问题及其主要原因,是正确把握与解决农民工养老保险转移与接续问题的认知前提。(一)各地的立法存在反差现行的全国性政策、法规虽然对农民工养老保险转移与接续有所提及,但都只是对农民工养老保险转移与接续作了框架性、原则性的规定,并没有一个明确的可操作性的规章制度。目前养老保险立法基本上是以行政法规和部门规章,甚至是以通知、决定的形式颁布的,立法的形式、立法的层次都不适应新时期维护农民工社会保障权益的需要。而各地方性规定中关于农民工养老保险转移与接续的规定存在以下问题:第一,虽然在省级规定中考虑到了农民工养老保险转移与接续并作了相关规定,但这些规定仅限于省内转移且只能转移个人账户的部分,无法从根本上解决农民工养老保险转移与接续的问题。第二,地方政府在制定政策时考虑到农民工流动性强的特点并规定了相应的转移接续办法,但类似这种规定只是地方性法规和文件,只能在所在地有法律效力。第三,有些地方政府担心过多移入的外来人口在本地退休后会给当地社会统筹资金带来压力,故设立了各种限制条件,提高了农民工养老保险关系的转入成本。导致各地政策参差不齐的原因在于没有关于农民工社会保障的统一立法,而全国各省、市、自治区在农民工养老保险问题上认识不一致,进展不平衡,参保的模式也是多种多样。少数几个城市,如上海和成都虽然实行综合保险,但上海模式以地域为界,成都模式以户籍为界,而且在费率和待遇上也不一样,因此,在地域之间养老保险关系无法转移。由于制度间缺乏统一和规范,一旦农民工跨区域转移后,个人账户和缴费年限的计算将成为农民工养老保险关系转移接续的突出问题。(二)其他地区的参保和办理养老保险关系农民工流动性强,大部分都有复杂的工作经历,也分别在不同城市上过养老保险,那么在现实中,各地方社保部门对于农民工养老保险的转移与接续是如何操作的呢?以深圳市为例,假设农民工甲在江苏打工后来到深圳,在深圳工作一段时间后要变换工作至上海或广东省外的其他城市,而他在工作过的城市都有缴费经历,此时甲若想继续维持养老保险关系,他可以有三种选择:一是以后接着在深圳累计缴费满15年,二是其他城市比如上海的社保局同意接收,三是转回甲的户籍所在地。农民工甲的养老保险关系涉及从江苏转移至深圳,再由深圳转移至上海,其中存在以下问题:第一,农民工甲要把在其他城市办理的养老保险转移到深圳,有一条硬性规定,就是必须具有深圳市户口。若不是深圳市户口,就无法在深圳续缴。第二,转到其他城市同样不容易。因为各地方政府从经济人的理性角度出发,并不希望农民工在当地养老,所以农民工甲在取得上海社保局的接收证明上仍然存在一定的难度。第三,转回户籍所在地,对于常年在外务工的农民工来说,就失去了养老保险本身的意义。没有企业为农民工缴纳的部分,养老保险就变成了把自己的钱存作活期存款。从以上的例子不难看出,目前我国农民工的养老保险制度基本上只在省、县、市、区级内实现统筹,且在本地区域内封闭运营,这就导致农民工即使参加务工地区的养老保险制度,但由于工作地转移、返乡等原因而迁出该地区时,虽然原则上可以自由迁转社会保险关系或一次性退还保险费,但都只能带走个人账户里的金额,而无法带走其务工期间企业为其缴纳的社会统筹部分。同时,当农民工流入新的城市务工时,更不能享受该地区社会统筹部分的福利待遇。这种情况导致的直接后果就是农民工在务工期间,对统筹账户的资金贡献被侵占,社会保障利益消解以致流失。因此,农民工理性的选择就是退保。(三)接收方社会统筹基金导致“挤出”由于交保险时个人的8%和企业的20%被分别计入个人账户和共济基金,因此,按照我国现行的养老保险转移办法,转保只要求转个人账户的部分。也就是说,接收个人账户,转入地存在利益受损,因为转入地将承担加上共济基金计算出来的退休金,但又没有得到这部份共济基金。而退保给地方带来的益处却显而易见:退保只能退出个人账户中的钱,而企业交纳的部分归当地社保共济基金所有。因此如果有大量参保人员在其他地方缴费,而在本地方享用其参保权益,会使得接收方社会统筹基金带来“拥挤”,这是地方政府所不愿接收外来社会保险关系的一大原因。以福州市为例,据报道,2005年福州市社会保险部门每天接收农民工退保申请材料100多份,平均每月有3000多农民工要求退保。目前福州市的企业职工基本养老保险缴费比例为个人工资的26%,由单位缴费18%和个人缴费8%组成,其中单位缴费的3%划入职工个人账户,这样职工基本养老保险个人账户的储存额就变为工资的11%。如务工人员与企业解除劳动关系后申请退保,个人账户中的11%一次性支付给本人,而剩下的15%就变成社会统筹基金。退保的农民工中参保的年限有三年的,有一年的,也有几个月的,申请一次性支付的金额数百元,也有数千元的。假设平均每月3000名农民工退保,平均每人退保1100元,则退保农民工平均每人为福州留下1500元,福州市政府每月可以无偿获取450万元社会统筹基金,一年可以无偿获取5400万元的社会统筹基金。而在率先开展农民工社会保险的深圳,该数字更是惊人。即使按照最低工资800元来计算,企业每年为每个职工缴纳的养老保险接近1000元,而深圳市2007年退保的有87万人,即使每个退保的人都只缴了一年的保险,也意味着一年里退保的人就把8亿多元贡献给了当地社保。(四)城乡养老保险制度的城乡差异农民工对城市缺乏归属感,同时由于城市生存的困难、年龄的限制等原因,相当一部分农民工打算年老后返乡,部分农民工在城市工作一段时间后,也可能会选择回家乡发展,出现从城市流向农村的“回流”现象,还有部分农民工在农村与城市之间不定期流动。而我国的社会保障制度呈现城乡分割的二元状态,养老保险制度也呈现出鲜明的二元性特征。从本质上看,这是我国城乡二元社会结构的延续。我国城乡采取完全不同的两种养老保险模式:农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡,而城镇职工养老保险是时期平衡模式。两者有本质的差别,在承办机构、资金筹集、资金来源、缴费主体、缴费方式、养老金给付等方面存在明显差异。而且在农村地区,农村养老保险制度尚未广泛建立,农村养老保险的保障范围与保障水平与城市也存在较大的差异。由于城乡养老保险制度的二元性,两者之间缺乏有效的衔接方式,因此,农民工在返回农村之后,缺乏继续参保的客观条件,这是阻碍农民工养老保险转移与接续的又一原因。三、建立农民工养老保险体系的难点农民工养老保险的转移与接续问题是阻碍农民工养老保险体系建立的一个难题,是一个急需解决的现实问题。对这一问题的解决,主要应当从以下几个方面着手:(一)农民工养老保险立法存在的问题在没有一个明确的强制为农民工建立养老保险的法律制度时,一些地方政府已经认识到农民工养老保险的重要性,并且根据当地的实际情况探索并制定了适用于本地农民工的养老保险办法,农民工的社会保障立法存在地区差异性。各地的立法千差万别,充分反映了地方政府对农民工养老保险的不同判断。农民工养老保险立法的地区差异,一方面为农民工养老保险制度建立提供了经验,为保障农民工养老保险的权利奠定了立法基础;另一方面农民工养老保险立法混乱也造成了不良后果。未建立统一的农民工养老保险制度,也导致农民工养老保险的转移通道不畅通。农民工是一个高度流动的群体,要使农民工养老保险关系永续,就必须使农民工在劳动地点发生变化时能够及时转移养老保险关系。如果农民工养老保险制度的地区间差异较大,制度不统一,就会造成农民工养老保险转移出现困难,关系也难以衔接。因此,只有统一立法,才能使全国农民工养老保险制度相对统一,农民工养老保险的转移才能在体制上畅通。(二)提高统筹层次的立法。据测算,把统筹的层次仅提高个提高社会统筹的层次,努力实现农民工养老保险的全国统筹。通过全国范围的统筹,意味着用人单位为员工交纳的养老保险金直接进入国家统筹基金,原来的地方社会统筹基金不再孤立存在,而由国家社会保障机构,统一调度、使用这部分资金。之所以把统筹提高到国家层次,而不是省级,是因为省级层次的统筹依然无法解决实质性的问题。多数农民工(66.4%)是属于跨省的长距离流动,而不是省内、县内的短距离流动。如果统筹的层次仅仅提高到省级,对于经常跨省流动的农民工,问题显然不能彻底解决。因为省级统筹地区仍然会以上面分析的原因对外来群体养老保险关系的进入设置障碍。如,原来在珠江三角洲地区就业并参保的农民工在转到长江三角洲地区就业时,养老保险关系可能就又不能顺利流转了。(三)通过合理的范围划分农民工养老保险的缴费区域根据权利与义务相统一原