中国农民工养老保险关系转移传递机制研究

中国农民工养老保险关系转移传递机制研究

1.对农民工养老保险关系转移的户籍门槛设置不完善改革开放以来，中国农民逐渐脱离土地向城市流动，导致了城市与农村地区之间的特殊就业群体——农民工。基于农民工流动性强、频繁变动工作岗位和地区的特征,农民工养老保险关系转移接续困难的问题一直制约着我国社会保障制度的完善,而中国现行城乡分割的二元户籍制度成为影响农民工养老保险关系转移接续的首要因素。虽然我国城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法已经出台,指出包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险所有人员,其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移;在转移个人账户储存额同时,还转移部分单位缴费。但在相关细则上仍设置了户籍门槛,使农民工养老保险关系的异地转接风险增加。户籍壁垒是中国城乡二元结构的历史遗产,随着城市化进程的加快,现行的户籍制度已经严重违背了农民工迁徙择业的权利诉求,不利于体现社会的公平公正。尽管目前有关部门和学术界极力提倡户籍制度改革,但观点不一,最终也没有成文的规定。有的学者提倡户籍制度的完全开放,以保证建立城乡统一、社会福利平等分配的社会保障制度模式;而中国人民大学农业与农村经济发展学院郑风田教授认为:户籍制度的一刀切取消对农民是一种伤害,努力方向是城乡等值,让城市居民与农村居民享有同等的公共品服务,但是户籍承载着公民各方面的信息,不能轻言完全取消,应该深入改革户籍背后的东西,逐步弱化户籍藩篱。2.户外制度对农民工的日常事务、健康保险关系的转移的影响2.1社会保障的缺失在现行的养老保险关系转移接续制度中提到:包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险所有人员,其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移;这种思路仍然是基于城乡二元分离的理念,基本上排除了将农民工转化为市民的可能性。这样一来,对农村户口和非农村户口的明确界定无疑是对农民工群体养老权益的不平等对待,严重挫伤了农民工继续服务城市的积极性。农民工是具有拥有农村土地、持有农村户口的农民以及在城镇从事产业工作的工人的双重身份,他们流动到城市,只能以“二等公民”的身份从事着城市居民不愿从事的高危低薪的工作。尽管他们为城市的现代化建设做出了巨大的贡献,但由于户籍制度带来的养老保险关系转移不畅和对未来养老保障预期的不确定,农民工对是否参加养老保险、是否转移养老保险关系难以抉择。因为户籍限制使他们最终还是无法被城市所接纳,不能与城市居民享有平等的生存权和社会保障权益,这是我国社会保障制度的缺失。虽然很多地方已经开始对“铁板一块”的户籍制度进行改革,鼓励农民工进城工作,但是在相关的政策设计上又处处维护既得利益集团的利益,阻碍了农民工的市民化。事实上,尽管想为农民工建立养老保险关系转接机制,却无法摆脱户籍制度的束缚,反而使他们成为农村与城镇之间的“夹层”,人为制造社会的分层,是与我国社会保障实现全国统筹的意愿背道而驰的。2.2养老保险关系衔接机制的瓶颈分析《暂行办法》中对退休地的条款规定:农民工按照户籍所在地领取养老金,这一方面可能会造成农民工养老保障既得权益的损失,另一方面也体现了现行办法是与养老保险的责任相分离。首先,发达地区与不发达地区在养老金的给付水平上存在很大的差距,如果农民工退休后不愿回到户籍所在地养老,而是选择留在打工的城市养老,国家发放的养老金是否能达到其在城市生活消费的给付水平值得商榷。如果在城市养老的支出远高于农村户籍所在地发放的养老金给付金额,不但会使农民工在城市生活的幸福感下降,还会给其养老带来经济负担。因此在农民工养老保险关系转接机制设计中,由于户籍门槛的要求过高,不仅会影响农民工参保的积极性,还会影响全国统一的社会保障体系的建设。其次,农民工为发达地区的经济建设做出了贡献,虽然将养老保险关系转移到户籍所在地,可是社会统筹账户的记录留在了不发达地区,发达地区政府没有对其承担相应的社会养老责任,实际上是“只保不养”。农民工退休或退保以后,大量返回农村,农村地区又不得不在缺乏保险资源的情况下承担起农民工的社会养老责任,基于统筹基金难以调剂,社会保险的不公平就进一步由城乡发展到地区间的不公平,社会矛盾也会随之激化,进而会增加社会的不稳定因素。最后,农民工养老保险关系转接机制中,运用的是养老保险关系始终与户籍制度挂钩的管理办法,当农民工养老保险关系转接遇到障碍时,有户籍的可以转入,无户籍的则不可转入,这是对农民工养老保险关系转移接续工作十分不利的。2.3养老保险关系转移问题目前我国没有统一的关于农民工养老保险的政策法规,各地也是根据自身的情况探索了不同的养老保险模式,还有的地区并未开展农民工的养老保险业务。虽然现行的办法能够实现农民工养老保险关系的异地转接,可是农民工流动性较大,频繁的更换工作岗位和区域,每更换一个工作地点就需要转移其养老保险关系,办理转接手续还需到户籍所在地开具证明,而对新工作要做多久也并不确定,办完全部转接手续要用去2个月的时间,对于农民工的普遍推广在执行上存在难题,因此农民工为了避免养老保险关系的转接很可能会勉强在一个城市长期工作或者索性不参加养老保险,这无疑增加了国家未来养老的风险和负担。同时农民工为了保障未来权益选择不迁徙择业,既不利于全国劳动力资源的合理配置也危害了农民工自由择业的权利,造成地方保护而妨碍人才和劳动力资源的自由流动,加剧了农民工在城市就业的压力。2.4户籍制度促使农民工参保农民工在城市里是携带着农村户口的“二等公民”,可是有的农民工在进城之前已经参加了新型农村养老保险,进城务工又要参加城镇职工基本养老保险,两个制度不能实现衔接,这给农民工参保带来了困惑。现行机制虽然可以实现异地的养老保险关系转接,可是因为参保的险种不同,无法衔接,这些逐渐凸显了户籍制度的弊端;而单独为农民工设计养老保险制度有悖于城市化发展规律,可能会导致养老保险制度更加碎片化,因此加快城镇职工养老保险与新农保制度的合理衔接已迫在眉睫。3.关于如何简化家庭登记制度对农民工社会保障关系转移的影响的提议3.1促进农民工的市民化从整合城乡养老保险制度的角度来看,首先需要整合城镇职工养老保险与新型农村养老保险,建立起统一于城镇职工养老保险体系,逐步缩小农民的规模,这是农民工与城镇户籍人口相融合的需要。农民工作为城市化建设的重要参与者,参加城镇职工养老保险能够更好的促进农民工的市民化,使更多的公民共同分享社会进步的成果。将农民工纳入统一的城镇职工养老保险体系,是通过摆脱户籍束缚、制定相应的政策来将农民工作为扩大城镇养老保险覆盖面的主要对象,逐步完善全国养老保险体系。将农民工纳入城镇职工养老保险体系,不仅在一定程度上缓解了因城乡户籍差异引发的社会福利的分配不公,也坚定了农民工继续贡献城市、积极推进我国城市化建设的信心。3.2工养老金待遇的差距首先,要综合考虑农民工养老保险的缴费和待遇水平,允许农民工采用低水平的缴费。农民工养老保险关系实现异地转接后,由于在不同制度下的计发办法不同,很容易造成不同区域以及城镇职工与农民工养老金待遇的差距。其次,加大缓解户籍制度对社会养老保障不公平分配的资金支持,要更加注重改革户籍制度背后的东西,协调城市职工与农民工所拥有的公共资源的差距。政府作为公共服务的提供者应该积极通过财政转移支付支持城乡养老保险制度的改革与接轨,加大财政对农村户籍人口的养老保障制度的支持,逐步推进社会保障制度的全国统筹。从社会保障资源分配来看,城乡居民人均的社会保障资源存在着极大的不平衡,而现阶段想通过财政补贴来达到城乡福利资源的绝对平等也是不现实的,因此降低农民工养老保险的缴费水平可能会在一定程度上弥补城乡户籍制度带来的收入分配的不公平。3.3户籍限制导致农民工就业和就业权利受阻建立这种非城镇户籍人员的综合保险制度,是一种在费率水平,基金运行方式、待遇支付水平和方式等方面,都完全独立于城镇职工的社会养老保险模式,通常被称为是农民工社会保障的“返乡”模式。农民工是一个复杂而又庞大的群体,既有正规就业的,也有灵活就业的;既有稳定就业的,也有频繁流动的;一部分农民工有着明显的城市化倾向,另一部分只是打工挣钱,迟早要落叶归根、回归故里的,但农村户籍成为农民工对养老保险制度选择所考虑的主要障碍性因素。农村户籍制度不仅限制了农民工自由的迁徙,也让他们在城市中受到严重的身份歧视。因户籍限制引起的养老保险关系转接不畅,加大了农民工对未来养老保障预期的不确定,加剧了农民工在城市里社会福利待遇的不公。因此,针对农民工流动性大、自由迁徙频繁的特点,制定了与之适应的综合保险制度也未尝不是一项淡化户籍烙印的行之有效的措施,但前提是要建立和完善社会保障体系,否则可能会导致我国社会养老保险制度的碎片化,以致弱化社会保障制度公平分配的功能。3.4如何同新农保-职工保险接轨?随着农民工养老保险关系转接制度的逐步推广,建立全国统一的养老保险制度体系成为我国社会保障事业发展的必然趋势,最终城镇职工基本养老保险如何同新农保实现有效的接轨已成为完善养老保险体系的主要途径。逐步淡化户籍制度的限制,实现养老保险制度在全国范围内的统筹,使社会养老保险制度能够覆盖到社会的每一个角落,不会因为农民工的出生地点、生产及生活方式的不同而改变制度的运行规则。4.强化农民工养老保险的户籍意识农民工养老保险关系异地转接不畅,归根结底还是户籍制度问题,农民工参加和转接养老保险肯定会跟户籍信息有关。户籍制度带来的城乡二元化已使得城市和农村严重脱节,农民工难以享受到城市居民许多应有的权利。在城市里,无论农民工做出了怎样的贡献、职位如何、参加怎样的社会保险,必须会通过户籍信息将农民工与城镇居民明显区分,这严重的阻碍了我国养老保险制度的完善。笔者认为,农民工养老保险转接机制应该脱离户籍制度的限制,通过建立一卡通或者身份证认证的方式来实现农民工养老保险的跨区域转接,但是,虽然户籍壁垒成为城市与农村之间的“分水岭”,使农民工在转接养老保险