自由与自由国外报纸出版制度研究

自由与自由国外报纸出版制度研究

发表评论的自由是宪法自由的重要组成部分。在西方的法律理论和宪法中，赞美被视为公民最基本的权利或第一个权利，它不仅是其他自由权利的源泉，也是其他自由的条件。”马克思深刻地指出,“发表意见的自由是一切自由中最神圣的,因为它是一切的基础。”如何保障公民的言论出版自由权一直都受到立法者的重视。报纸作为公民发表言论的重要途径,其出版制度在一定程度上决定着公民言论自由权的保障程度。本文选取美洲、欧洲、亚洲、非洲共10个国家的出版制度进行分析。这10个国家是:美国、德国、法国、瑞典、日本、土耳其、印度、埃及、俄罗斯、保加利亚。其中既有发达国家,也有发展中国家,还有社会转型中的国家。这些国家所属的法系不同,有大陆法系,也有海洋法系,但在出版制度上有很大的相通之处,即办报主体的多样性、实行注册登记制以及限制出版时必经过正当法律程序。本文对其进行考量,以期提供些许启示。一、创办报纸的主体。在一般法律规定层面也可以确定自己对报纸的出版主体不进行限制,从而实现创办主体多样,公民可以办报,是以上10国出版制度的重要内容。当然,并非所有国家都详细规定了哪些主体拥有创办报纸的权利,但宪法或法律直接或间接地规定出版报纸的主体是公民,即每个公民都可以通过创办报纸而自由地表达意见。公民有出版报纸的权利获得了宪法上的保障。美国宪法第一修正案、德国基本法、日本宪法、土耳其宪法、保加利亚宪法等都规定公民享有言论、出版的自由,公民可以在宪法的保障之下,自由出版报纸。此外,在新闻媒体的专门法中,创办主体也是其重要内容。瑞典《出版自由法》第1条规定:“出版自由指每个瑞典国民都有发表任何著作的权利,这种权利不受任何当局或其他政府机构的预先干涉。”俄罗斯《俄联邦大众传媒法》直接规定了创办报纸主体的不同类型:“大众传媒的创办者(合伙人)可以是个人、公民团体、企业、机关、组织和国家机关。”一些国家对创办报纸的主体有一定的限定条件,如法国报纸的创办者首先要受私人企业的共同法规的约束,还需要符合“出版业的业主、合作者、股东是法律国籍”的要求。在俄罗斯,“未满18周岁者,根据法院判决被剥夺自由的服刑者、精神病患者、被法院认定失去理智者;被法律禁止的公民团体、企业、机关、组织;非定居在俄联邦境内的他国公民、无国籍人员(《俄联邦大众传媒法》)”不准创办大众传媒。1980年埃及《新闻法》第13条规定:“政党、官方和非官方人士出版报纸的自由受法律的保障。”可见,在埃及,公民是可以办报的,但它禁止下列阶层的人出版报纸或参与报纸的出版和拥有所有权:“1、剥夺政治权利者;2、被禁止组织或参加政党者;3、意在否定宗教法律原则的号召者;4、被道德法庭判刑者。”在以上10国中,埃及的限制是最多的。但只要法律规定公民有创办报纸的权利,就为公民实现言论自由提供了条件。尽管有些国家的法律中只是规定公民或自然人有出版报纸的权利,而事实上公民可以出版代表各种组织和团体的报纸,如代表某一政党的报纸。虽然从文字看来,报纸出版的主体是单一的———唯有公民,然而细分析之,即会发现出版报纸的主体是多样的,即公民、法人、社会团体、政党以及其他组织都有创办报纸的权利。二、国外报纸出版制的主要事世界各国社会制度和国情不同,出版报纸的规定也各不相同,从历史上看,大致有审查批准制、保证金制、注册登记制三种。在许多国家里,注册登记制是由批准制转变而来的。在立法精神上,两种制度不大相同。实行审查批准制,政府拥有准许与否的权力,但是采用注册登记制,政府已经没有此种权力,只要符合法律规定的条件,公民向政府申请出版登记时,如果没有不符合的情形,政府没有权力不予核准登记。本文所列的10国采用的都是注册登记制,这是一种较为自由、宽松的出版制度:向政府注册即可创办而无须批准,但一般须在报刊上刊登发行人的姓名、地址等,以备查报。在美国,宪法第一修正案保障之下的报纸出版是不需要审查的,不要求到官方登记注册,只要求报纸“如举办工商企业一样”到经济管理部门登记,遵守税务及工商管理方面的有关规定”。土耳其宪法规定:“新闻自由,不受检查。建立印刷无须经事先许可,也无须交付保证金”。法国1881年《出版自由法》第1条规定:“印刷出版享有自由权。报纸期刊之发行,无须事前申请许可,亦无须交纳任何财产保证,只要向政府申报报纸、期刊的负责人的姓名。”印度1867《报刊和图书登记法》中规定所有的报刊都需要进行登记,并提交样本存档。此外,日本、瑞典、俄罗斯、土耳其、保加利亚等国也实行注册登记制,这些国家将报纸视为一种企业,享有与其他私营企业一样的自主权,从而使报纸独立于政府的控制之外。埃及对公民办报的限制多一些,因此申办程序也严一些。埃及《新闻法》规定:“打算出版报纸的人,应向最高新闻委员会提呈书面报告……最高新闻委员会对出版报纸的报告的决定,在报告提呈后不超过四十天的期间内发布。”埃及的报纸创办程序虽然需要经过最高新闻委员会的“发布”,但因为埃及法律既然规定有4种人不能办报或受到限制,这种“发布”仍是法定的程序审查,还不能看作是批准制中的审查。而且“在(最高新闻委员会)作出否决报纸出版的决定的情况下,在否决通知下达后三十天内,当事人可以向道德法庭提出申诉。(埃及《新闻法》)”三、对暂时中止报纸的查封出版报纸的自由,是在法律许可范围内的自由。若违反法律的规定,国家权力机关有查封报纸的权力。国家权力机关在特殊情况下,要对媒体进行限制时,必须要有正当的法律程序。国家权力机构查封报纸的权力是被谨慎运用的。美国联邦最高法院在处理猥亵性出版品之事先限制的案件上发展出一系列的法律程序:权力机关必须对事前限制的必要性负举证的责任,必须证明所涉及的言论或意见的表达并非为宪法言论或新闻自由所保障,而可对之予以限制。此外,必须提供被限制者陈述意见及言词辩论机会,其主要目的是希望藉此能了解事实及个案的特殊需要,以确定是否有必要采取限制的手段,或如有必要采取限制的手段,其手段的选择也不会超过政府所欲达到的目的的必要手段。保加利亚宪法规定:“只有当印刷品或其他信息载体有损道德或包含煽动以暴力改变宪法确立的秩序、实施犯罪或对他人施暴的内容,才能根据司法文书对其禁止或没收。如在禁令颁布后的24小时内没有实施没收,禁令即失效。”埃及1971年宪法规定“禁止报刊检查以及通过行政办法封闭报馆在紧急或战争时期,可以对报刊和新闻就有关国家安全事务进行有限的检查。但所有这一切,必须在法律规定的范围内方能实行。”《俄联邦大众传媒法》规定:“12个月之内出现多次违背本法典第4款要求的大众传媒,法院将终结其从业活动。注册机关或者俄联邦新闻与出版部向创办者、编辑部(主编)出具书面警告,并通过法院判决,暂时中止大众传媒的从业活动。法院暂时中止大众传媒工作的目的在于履行诉讼程序,保证本条款顺利执行。”瑞典、日本、法国、德国、印度等国都规定了只有在报纸触犯法律的情况下,经过法庭审判才可以查封已发行的出版物。土耳其宪法中对查封报纸的规定更为详细:“凡是撰写或出版各种威胁国家内外安全和国家的领土与民族不可分割的完整性,或蓄意煽动骚乱或暴动,或泄露国家机密的消息或文章的人,凡是出于上述目的的刊印或传递这类消息或文章的人,都要依照有关这些罪行的法律规定受到追究。作为防范措施,得根据法官的决定予以查封,或认为迟延会造成危害时,得由法定主管当局下令查封,但至迟须在二十四小时内将此事通知主管法官。如主管法官在随后四十八小时内对查封未予批准,则查封即被视为业已取消而完全无效。除为确保司法机关职能得以正常行使而由法官下令禁止者外,在法律规定的范围内,不得对新闻报道实施禁令。”针对查封报纸这一现象,正当的法律程序是:当权力机关对报纸进行查封时,必须向法院申请禁止该言论或新闻的发表或出版,而将整个程序转到法院以司法决定。法院在接收权力机关的申请后,也必须在“最短的时间内”决定是否要准许主管机关的申请而颁给禁止令,禁止该言论或新闻的发表或出版,或驳回其申请。如果法院决定发给禁止令,而受禁止发表或出版的当事人不服,可依诉讼程序提起上诉。这时,如果上诉救济程序不能迅速进行决定时,则应暂时停止禁止令的效力。以上10国在查封报纸时的法律程序不尽相同,但在非经司法判决,不得对报纸进行查封这一规定上是一致的,这就保证了出版报纸的自由免于法律以外的任何行政、集团等力量的干预,使创办报纸在法律许可的范围内享有尽可能高的自由度。惟有通过法院(或法官)的判决才可以对报纸进行查封,这样规定有力地防止了政府行政权力的扩张而损害报纸的权利。四、保障客观自由的基本权公民办报、注册登记制的创办制度是基于言论出版自由的观念。言论出版自由指公民有通过书面等途径表达自己的思想和意见,并不因发表的议论、意见的内容而受非法干涉、约束或惩罚的自由。《布莱克法律辞典》解释自由为:“免于外来的控制,免于所有除由法律正当施加以外的约束”。英国学者伊塞亚·伯林(I.Berlin)在《两种自由的概念》一文中,进一步将社会政治自由区分为“消极的自由”(negativeliberty”)与“积极的自由”(positiveliberty)两种。所谓消极的自由,是指不受他人干预和限制,即“免于……的自由”(freedomfrom……),即伯林所谓“不让别人妨碍我的选择为要旨的自由”,这类自由主要是保护社会中的弱势群体的权利免受强势群体、特别是统治者、国家政治权力的侵犯。长期以来,西方社会强调言论出版自由不受他人干涉、约束或惩罚,肯定这种消极自由的价值。美国宪法第一修正案确规定了非经国会批准政府不得做的事情,以达到保护美国公民的权利与自由的目的,法律要求政府以消极不作为的方式来保障言论出版自由。德国联邦宪法法院长期所持的见解是,“毫无疑问,基本权首先是在保障个人自由范围不受公权力侵害,因此基本权正是国民对抗国家之防卫权利。”这里的基本权包括公民的言论出版自由权。实行注册登记制、个人创办报纸的出版制度正是在这种理念下创设的,其目的是保障公民可以不受非法干涉而自由发表意见、在法律许可范围内拥有表达的自由,从而形成思想的自由市场,维护多元的意识形态。如果对报纸的创办主体进行限制、对创办程序进行约束,那么这种管制会造成一种危险,即破坏民主程序,从而导致政府权力扩张。五、采取灵活多样的措施进行代言出版从历史上看,言论出版自由的提出及其出版制度的创立,是针对发放出版许可证、滥用书报检查制度和惩罚政治言论的专横恣意行为的,所以强调政府对其不应加以干涉,将报业视为独立的企业。但在市场竞争下形成了集中化、独占化的大众传媒业,这使公众通过出版报纸来表达自己意见的初衷被侵蚀,报纸更多地成为创办者意见表达的途径。消极意义的言论出版自由固然是言论出版自由的原态、核心、基础,但现代民主社会的要求却不止于此。在不突破消极自由这一底线的前提下,在保持公民办报、注册登记制的前提下,对这种出版制度进行一定程度的变革确有必要。比如,政府采取积极的立场和措施,促进言论出版的多样与差异;又如,以法律的形式规定国家或公民个人不得对大众传媒实行垄断、建立公共广播电视,还有,帮助弱势群体获得通过报纸表达的机会。以俄罗斯为例,《俄联邦大众传媒法》规定“少于1000份(册)的定期印刷出版物不需要注册”,这为一些非主流媒体的创办提供了条件。此外,一些国家的公民个人和公民组织采取了多种措施以应对媒体的集中垄断。在美国,20世纪80年代中期开始,一些媒介活动家、学者、律师、国会议员、消费者组织和公民权利组织等发起了全国性的公民媒介改革运动(mediareformmovement),反对政府继续放松媒介所有权管理,反对媒介的集中垄断,并试图在商业化的媒介系统之外建立替代性的媒介系统。特别是在2003年,媒介改革运动发动公众向各选区的国会议员或者联邦通信委员会表达对媒介问题的意见,鼓励民众直接创办社区媒介,通过法律诉讼以及直接向政策决策和管理部门提出意见来制约媒介政策的制定,阻止媒体的进一步集中。美、德、法、俄等国的一些媒介行动主义者主张通过自主创办媒体来实现传媒的公民控制,从而使媒体可以