工商登记制度改革后对市场实行严管的思考

工商登记制度改革后对市场实行严管的思考

根据国务院机构改革和职能转变计划，国务院在十二届全国人民代表大会上通过了《关于机构改革和职能转变的建议》，明确了“先颁发后颁发”的方式，将注册资本登记制度改为确认制度，以放宽工商登记的其他条件。改革后,各有关部门要大力推进商务诚信建设,加强对市场主体、市场活动监督管理,切实做到“宽进严管”。各地工商部门对工商登记制度改革后如何加强对市场主体的监管进行了不同程度的探索,本文对市场主体“宽进”后,工商部门为什么要“严管”,管什么,怎么管,如何管到位等问题进行研究,提出市场主体监管模式改革的建议。一、“严格管理”的必然性和必要性(一)工商登记制度改革的目标定位工商登记制度改革是实现职能转变的一项重要内容,指导原则之一是“宽进严管”,即“宽准入严监管”。“宽进”和“严管”是本次工商登记制度改革的两个重点,目标一致,相辅相成。“宽进”有利于推动职能转变,优化营商环境,激发市场活力,为市场主体营造更好的政策环境。“严管”有助于弥补“宽进”的内在缺陷,建立公平有序的市场主体准入秩序。没有“严管”的“宽进”是盲目的,无法真正实现改革的宗旨和目的。(二)工商登记制度改革中的监管矛盾工商登记制度改革“宽进”容易“严管”难,“宽进”后如何加强对市场主体、市场活动的监督管理,落实监管责任,切实维护市场秩序,是工商登记制度改革的重点和难点。“改革工商登记制度,对工商行政管理部门而言不是监管职责的弱化,而是对监管工作提出了更高更严的要求。”(1)工商登记制度改革客观上要求工商部门实现从注重事前审批为主向事中和事后监管为主转变,但面对“宽进”后市场主体数量的大量增加,必然产生工商部门有限的监管力量与无限监管任务之间的矛盾,这个矛盾不解决,改革就无法成功。要实现“严管”的目标,工商部门应加快实现监管理念的转变,逐步树立有限监管、协同监管、开放性监管、数字化监管、精细化监管等理念,建立科学高效的监管新模式。(三)没有完善的后续监管市场主体准入实行“先照后证”等政策后,“有照无证”等类型的违法行为将大量增加。如果没有完善的后续监管作为保障,市场违法行为将层出不穷,任何向社会放权、向市场放权的“宽进”改革最终都将以失败告终,转变政府职能也无从谈起。(2)因此,实现科学高效地“严管”是工商登记制度改革成功的保障。二、现有监管手段无法适应“严管”要求工商登记制度改革后,市场主体大量增加,监管任务大大加重,迫切要求建立科学高效的监管新模式,但现有监管方式、方法、手段无法适应“严管”要求,具体表现如下:(一)监督领域广泛，监督重点不突出1.注册资本的监管工商登记制度改革后,日常监管管什么,即“严管”的内容是什么,理论上对此尚未明确,这必将导致今后日常监管中仍是面面俱到、没有重点。如在对注册资本由实缴登记制改为认缴登记制后,对市场主体的“三虚一逃”行为是否还要进行监管;实行“先照后证”后,对未取得前置审批从事经营活动的市场主体是否应当撤销登记或吊销营业执照等问题都有待进一步研究明确。实践中,正是由于对市场主体的监管内容、重点不明确,再加上地方政府行政权力的干预,导致工商部门在监管中经常出现职能越位、缺位和错位现象,对“三虚一逃”等违法行为不告不理,监管缺位,导致“三虚一逃”现象泛滥。2.要坚持重点突破与监管相结合原则工商部门对市场主体的监管内容具有广泛性,但实际监管中不可能面面俱到,只有突出重点,以点带面,监管才可能到位。准入与监管信息的真实、集成、开放是数据挖掘和分析的基础,也是工商部门实现科学化、信息化管理的前提。但现行准入与监管信息存在的孤岛化等问题,已经不适应信息化科学监管的需要。(二)监控方法广泛，日常监控效率低1.巡检的重要性。据《反检查》第4条一是巡查量、巡查人数及监管成效三者之间比例失衡。以南平市工商系统相关数据为例,全市实有各类市场主体10.53万户,基层参与市场巡查工作人数417人,按每次执法活动不少于两人要求,人均监管数量508户,根据日常监管的要求和企业信用分类监管原则,对部分市场主体开展多次检查,年人均巡查次数远远高于508次。根据笔者在工作中不完全统计,基层工商所通过巡查在不正当竞争等隐蔽性强、执法难度大的执法领域中发现的案源约为22%。巡查量、实际巡查人数之间比例失衡易导致相关细化工作标准和要求难以全面贯彻到位,相关的数据汇总也出现一定程度的失真;(3)人力物力的大量投入与从巡查发现的问题不成正比,粗放、低效的普遍式拉网式巡查浪费了有限的工商人力资源。二是巡查时段和区域相对固定。由于执法资源有限,日常巡查时段一般与巡查人员上班时段一致,且交通不便的偏远地区往往是巡查盲区。巡查对象利用监管盲时和盲区从事违法活动或逃避监管,从而导致执法人员发现问题难、取证难、清除违法痼疾难。三是巡查结果不公开。巡查结果未与市场主体的信用信息链接,未向社会公示,减弱了巡查的意义。2.干监管方式的不足一是网格监管泛而不精,监管效能低。县级工商部门业务科室各自为政,对上级布置任务未予消化整合、未突出监管重点,导致一线监管人员疲于应付,且“责任田”式的包干监管方式要求单枪匹马的监管人员必须具备一专多能的综合能力才能解决监管中遇到的复杂问题,这样的要求显然超越现阶段基层队伍的监管能力,结果只能是应付了事、泛泛而管。二是网格间协调联动欠缺。网格监管人员各自为政,监管区间相对固定,网格间协调联动少,监管人员缺少对不同网格区间市场主体动态特点的全面了解,监管的定势思维不利于问题的发现。总之,网格监管过程中条块壁垒未打破,通过网格传导的市场主体监管信息不够灵敏,未形成区域平面“格”与业务纵向“网”有机结合、互动的监管格局。(三)创新协同监管机制的困境工商登记制度改革后,如何凝聚执法力量,推进监管社会化,创新协同监管机制,从而形成执法合力,是“严管”的客观需要,也是全国统一的大市场呼唤社会化大监管的必然要求,但在监管实践中,协同监管还存在以下问题。1.条块分离、权限分散形成常态化工作机制在现行行政管理体制下,政府行政执法职能实行部门分权、级别管辖、属地管辖,条块分离、权限分散产生监管资源的分散。各部门间执法协作未形成常态化工作机制;跨部门跨区域执法协作由于缺少顶层制度的支撑,执法协作尚未全方位铺开,导致协作难度大,协作触角延伸慢,协作辐射范围小,协作效果差。2.监管主体参与方面一是行业自律作用未充分体现。行政部门对行业协会缺乏引导和培育,而是直接参与行业协会的管理,行业协会“半官方”或“二政府”性质决定其没有独立自主的“人格”和管理地位。二是群众参与监管的热情未充分激发。村委会、居委会、社区在监管中的作用未有效挖掘;群众参与市场监管的便利平台建设有待进一步加强,群众对各种有奖举报制度知晓程度低,对工商机关激励举措和保密措施不信任。三是舆论监督推进监管的作用未有效发挥。工商机关还不善于利用媒体,特别是微博、微信等新兴的媒体引导舆论,并从舆论中发现案源线索,强化监管。(四)监控手段滞后，智能监控水平低拉网式现场巡查等传统监管手段科技化、智能化、信息化程度低,难以适应登记制度改革后监管的需要。1.现场巡检的效能低在基层工商所虽然配备了笔记本电脑,但由于没有智能移动监管系统,仍无法对市场主体信息实现无线实时查询,无法实现可视化监管,现场巡查的效能低。2.主要途径工作起步阶段提高工商部门对大数据的处理能力,是工商部门推进智能化监管的主要途径,但该项工作尚处于起步阶段。在海量数据的基础上,分析挖掘出规律性、指导性、系统性信息的能力不足,对市场主体违法行为的趋势和变化无法进行预判分析,数据辅助决策的功能不足。三、完善监督管理体制的具体措施(一)虚假信息支持,以公开的方式申报社会信用随着工商部门实现职能转变,及时、准确地公开市场主体准入与监管信息,既是工商部门为社会提供的公共服务之一,也是工商部门推动社会信用建设的重要方式。公开的信息要发挥作用,信息质量是前提和保证,工商登记制度改革后,在“宽进”的背景下,市场主体申报虚假信息的可能性倍增。工商部门以市场主体准入与监管信息的质量监管为抓手,实现对市场主体的有效监管,是工商部门实现职能转变的重要方式。1.为合格信息建立一个随机评估系统首先,工商部门应建立对内部登记与监管产生信息的定期抽查制度。其次,工商部门应建立对企业申报信息的真实性进行抽查的制度。2.企业和第三方企业的审计监督目前,对企业年报信息真实性的核查是通过强制审计实现,这种制度设计既增加了企业的负担,又效率低下,无法实现监管目的。受专业知识限制,仅凭工商部门自身力量无法对年报信息的真实性进行真正核查。通过购买专业审计服务,可将原来由企业承担的审计转变为工商部门的监管手段,既减轻企业负担,又提高监管效能。除特定行业外,免除非上市公司每年提交经审计的财务报表的义务,明确所有市场主体应对所提交报表的真实性负责。工商部门购买的专业审计服务分三种:一是购买全面的审计分析报告。工商部门委托会计师事务所对所有企业提交的年报进行抽查式审计,并根据审计分析报告揭示的普遍性问题,有针对性地加强监管。二是购买特定行业的审计分析报告。工商机关根据监管需要及现有的数据分析,委托会计师事务所对特定行业的年报材料进行抽查式审计,并根据审计分析报告揭示的普遍性问题有针对性地加强监管,提高信息的真实性。三是购买特定市场主体的审计报告。工商部门经初步审查,对涉嫌虚报信息的特定市场主体的年报提交审计,并根据审计报告作出处理决定。3.以信用促监管企业登记和监管信息分为主动公开和依申请公开的信息,为保护社会公众的知情权,提高市场的透明度,应尽可能扩大主动公开的信息范围,实现“以信用促监管”。首先,企业的登记事项应当属于主动公开的信息范围。其次,根据《行政许可法》第六十一条第二款的规定,工商机关对企业的监督检查情况应主动公开,重点是公开企业受处罚情况等涉及企业信用的重要信息。再次,企业每年度年报的主要数据应公开,包括年度营业收入、纳税额、净利润、股东及所有者权益等基本数据,使社会公众了解企业的基本经营情况,降低市场交易风险和交易成本。(二)监管主体和监管主体呈上升趋势随着人口老龄化和工商登记制度等行政管理体制改革的不断推进,工商机关的行政资源和执法人员总数将呈总体下降趋势,而监管的市场主体呈上升趋势,客观上要求工商部门的日常监管须实现“低成本”和“高效益”,以最小的成本实现监管目标。1.单兵作战,无法实现综合性监管网格监管具有纵向到底、横向到边、责任到人的优势,但也存在监管人员专业能力不足,只能开展形式监管;单兵作战,无法实现综合性监管;监管人员固化,缺少外部监督,易产生监管缺位等问题,有待进一步完善。应努力实现网格监管与专业监管的统一,以及网格监管与流动监管的统一。2.提升监管效能市场巡查制实现了工商部门由被动监管向主动监管的转变,但也存在“满街跑,到处转”等低效监管情况,应从以下几方面着手提升监管效能。一是依法确定市场巡查的内容,在职能范围内开展市场巡查。二是实现由形式检查到实质核查的转变。三是实现由工作时段巡查向全天候巡查的转变。四是实现拉网式巡查到定向式巡查的转变。3.建立常态化的监管机构,将其纳入日常巡检计划对历年开展的专项整治任务进行全面分析、清理,减少形式化的专项整治,对属于工商职能范围内的常规性工作,纳入日常巡查计划,实现常态化监管。4.建立违法行为排查率与处置率的考核指标监管执法是工商的第一责任,对片(段)长的绩效考核指标应体现工商第一职能,去繁就简,把市场主体违法行为排查率与处置率作为最主要指标,建立以违法行为查处为核心的考核指标体系。(三)在行政执法合作的基础上，改进监督方法1.全面落实合作行政机关制度全国统一的大市场呼唤统一的市场监管,工商机关急需建立上下联动、跨部门、跨地区的行政执法协作制度,实现对市场主体的有效监管。2.完善企业信息分类和质量保证体制走出企业信用分类监管的认识误区,建立企业信用修复制度,避免信用分类监管的形式化。3.中心监管模式实行案件线索分类分流制度,建立以案件办理为中心的日常监管模式。落实案件线索登记制度,重视案件线索分析工作,提高专项整治工作针对性。(四)以社会化为重点，实现现代化监督管理手段1.创新思路,实现社会化大监管工商登记制度改革后,工商部门监管力量的有限性和监管任务日益繁重的矛盾凸显,只有创新思路,实现社会化大监管才能解决这个矛盾。通过行业协会实现行业自律,降低监管成本。提高群众参与监管的积极性,借助舆论的力量强化监管。2.等移动终端监管技术正在成熟随着3G技术的普及,4G技术的推广,通过智能手机等移动终端实行移动监管的技术已经成熟。工商部门应将现行的各类监