英国首相卡梅伦政府能否退欧

英国首相卡梅伦政府能否退欧

作为欧盟的重要成员之一，英国在欧盟中发挥了与欧洲大陆上的不同作用。英国不仅在理念上反对大陆欧洲国家建立“欧洲合众国”的思想,而且在行动上坚决抵制一切与之相关的动向,因而被称作欧盟“牡蛎中的沙砾”、欧洲一体化列车的“制动阀”。欧债危机爆发以来,随着一体化进程的加速推进,英国对欧政策面临新考验:卷入危机,既怕惹火上身,又怕丧失立场;冷眼旁观,又势必滑向边缘。两难之下,以卡梅伦为首的英国联合政府推出了更为激进的对欧政策:先是高调反对欧盟从制度层面深化一体化,随后开出“英国药方”,促欧变革以应对危机,继而提出要“重新谈判”英欧关系,并将启动全民公投决定英国在欧盟的去留问题。英国的做法在欧盟内外激起强烈反响,招致各方的批评,也给英国在欧盟内的地位、英欧关系、乃至欧洲一体化的前景带来更大的不确定性。一英国对欧政策的调整欧债危机爆发不久,2010年5月以卡梅伦为首的英国保守党-自民党联合政府上台。两年多来,欧债危机经历了从持续发酵到走向好转的复杂过程,其间英国扮演了颇为独特的角色。英国不是债务国,但也没有积极参与欧盟的危机应对行动,而是采取了特立独行的对欧政策:从“否决”欧盟的财政契约到抵制欧盟的银行业联盟;从推出英国是否留在欧盟的全民“公投”时间表到提出“重新谈判”英欧关系,卡梅伦政府的一系列做法引发了外界对英或将“退欧”的各种猜测。纵观英联合政府执政两年来的对欧言行,可以看出,其对欧政策更加立体,更趋复杂,不是一种“离开”或“留下”的简单选择,也很难用“疑欧”还是“亲欧”来界定,而是一场因应欧债危机后欧盟的变化,绑定各方诉求,争取英国利益最大化的战略与战术互动。在战略层面,英国的对欧政策可分为“三个反对”和“一个主张”。“三个反对”是:反对欧元区“集欧盟之力”解决债务危机;反对欧元区国家“一统欧盟”,从制度上深化一体化,加速向“欧洲合众国”目标迈进;(1)反对欧盟只为适应欧元区需要而变革,忽视非欧元区国家的权益。(2)所谓“一个主张”,是指英国政府提出“21世纪新欧盟观”,主张欧盟向更具竞争力、多样性、灵活性以及更加民主与公正发展,而非加速政治上的联合。(1)在战术上,英国政府采取了更积极主动的姿态,一方面高调说“不”,甚至甘愿冒“公投”的风险,以显示其对欧洲战略诉求的严肃性;另一方面提出“重新谈判”英欧关系,为继续博弈与妥协预留空间。如卡梅伦所言,“最有风险的是什么事都不做,被动消极等待欧盟去采取行动”。英国政府“应该尽量从国家利益的角度出发,推动事态的发展”。(2)欧债危机爆发初期,英国政府的第一个反应是“不参与”,主要表现为对救助欧元区“问题国家”态度冷淡,“隔岸观火”,置身事外。卡梅伦政府2013年1月17日发表的中期执政报告总结了英国这一立场,即为“捍卫英国利益,不参加新的欧元区救助机制”。(3)事实上,欧债危机爆发后,欧盟、国际货币基金组织、欧洲央行组成的“三驾马车”,先后向希腊、爱尔兰、葡萄牙提供了贷款援助,此类援助是通过2010年5月建立的临时性救助机制———欧洲金融稳定工具(EFSF)及之后建立的永久性救助机制———欧洲稳定机制(ESM)来实施的,而英国一直没有参加这两大机制。不仅如此,英国政府还反对国际货币基金组织设立单独的欧元区救助基金,英国财政大臣乔治·奥斯本甚至强调,“IMF的任务是保护国家而非货币,欧元区17国应该采取更加果断的行动来解决自己当前的危机”(4)。英国接下来的态度是“不同意”,即反对欧盟要求成员国进一步向布鲁塞尔上交权力,尽可能阻止欧元区国家进一步的一体化行动。这正是当前英国对欧政策的核心要点。欧债危机的持续发酵使欧盟越来越认识到,只有欧元区实行统一的财政政策,甚至在一定程度上实行统一的社会政策,欧元才能继续生存下去。这被广泛地认为是弥补欧元先天不足、消除危机根源的长久之计。在这一理念推动下,大陆欧洲国家要求加强欧洲政治联盟的呼声增强。德国总理默克尔多次表示,解决危机的首要办法在于各国上交财政主权,建立一个具有强大执行力的政治联盟。对此,英国持一贯的反对立场。卡梅伦直言,“如果你们一定要欧洲在政治上联盟,组成一个名为‘欧洲’的国家,那我会不同意”,并宣称把欧洲国家“纳入一个中央集权的国家和联盟,是一个错误的选择,我们不会参加”。(5)英国高度关注欧元区危机的外溢效应,尤其警惕由此而导致一体化深化的相关动向。最为明显的例证是:2011年12月9日,由于英国的否决,欧盟峰会未能就法德提出的修改欧盟条约、建立欧盟层面的“财政稳定联盟”设想达成一致。欧盟转而采取成员国政府间达成“新财政协定”的变通方式启动改革,但同样遭到英国的拒绝。2012年3月2日,欧盟25个成员国在布鲁塞尔正式签署“财政契约”,朝着建立财政联盟方向迈出重要一步,只有英国和捷克没有参加。尽管“财政契约”目前只对缔约的欧元区国家有约束力,但其未来目标是在契约生效后5年内,把契约的相关条款融入欧盟的法律体系中(6),这引发了英国之后更强硬的表态。对于欧盟势在必行的新政,英国在谈判过程中采取了强势抗争、“不妥协”的态度,争取自身利益最大化。比如,在欧盟“银行业联盟”谈判中,英国不想加入银行业联盟,但要力保伦敦唯我独尊的金融中心地位。由于担心欧洲央行利用其监管权限损害英国的金融服务业,英国在这个问题上一直像刺猬一样警惕。英财政大臣奥斯本表示,“英国要求确保有关防护措施到位,以便在欧元区向建立银行业联盟迈进时,保护其金融业”。(7)为争取到特殊保护,英国再次发出了“不满意就投否决票”的警告。2012年12月13日,欧盟财长会议经过近14个小时的讨论,就欧盟银行业单一监管机制达成协议。该协议弥合了各方分歧,满足了法德等主要大国的诉求,也接受了以英国为首的非欧元区国家要求的“双重多数投票”原则,即所谓任何欧洲银行管理局(EBA)的决议都要被未加入银行业联盟的国家以多数票批准的原则。路透社专栏作家奥拉夫·施托贝克认为,“英国人利用外交手腕实现了其承诺:尽管它仍然在银行联盟之外,它的声音仍可以被听到”。(1)2013年1月24日,卡梅伦首相在伦敦发表有关英国的欧洲政策演说。从内容看,英国政府的对欧政策正从单纯说“不”转向“重新谈判”英欧关系。卡梅伦在演讲中指出,欧盟当前面临三大挑战,欧元区正驱动欧洲发生根本转变,欧洲正面临竞争性危机,欧盟与其公民之间的鸿沟在迅速扩大,如果欧盟不能正确应对这些挑战,欧洲将会失败,英国人会选择离开。卡梅伦进而开出了与大陆欧洲国家加速政治一体化所不同的“英国药方”,即英国所希望的21世纪欧盟发展的五大原则:(1)提高欧盟竞争力,强调欧盟的核心必须是单一市场,英国则是单一市场的核心,将在完善单一市场、推动欧美、欧日自贸区建设以及微型企业免税方面发挥作用;(2)打造一个灵活的联盟,在合作意愿而非政治联盟的推动下,共同传播欧洲文明,共同开拓市场,合作实现能源安全和供给多样性,共同应对气候变化以及贫困问题,支持欧盟继续扩大;(3)推动权力在成员国与欧盟之间双向流动,而不是成员国单方面向欧盟上交;英国正在系统评估欧盟现有立法,谋求从欧盟收回在环境、社会事务和司法等领域的权力;(4)推进欧盟民主化进程,强调成员国议会应扮演更重要角色;(5)维护公正,“欧盟为欧元区设计的新机制必须对非欧元区国家一视同仁,这对英国尤其重要”。卡梅伦强调,英国将在这五项原则基础上与欧盟谈判新的条约,然后,英国将就是否留在新条约内举行全民公决。(2)二“旁观”政策的出台欧债危机充分显露了英国人对欧洲的真实情感,因此,当前英国政府的对欧政策在很大程度上延续了英国对欧外交的一贯传统,同时它也是卡梅伦在内外压力下被迫做出的一种政策选择。首先,从国家特质与国民情感而言,英国很难将欧盟置于其国家发展战略的中心位置,对欧盟很难有归属感。(3)这是英国与其他欧洲国家最大的不同点。大多数英国选民从不热衷于欧洲建设,不相信英国作为一个全球角色的命运是与欧洲设想的成功绑定在一起的;英国的欧盟成员国身份是一种“利益权衡”,“而非发自内心”。(4)这是英国对欧政策的先天基因。用卡梅伦的话说,地缘决定了英式思维与岛国特性,“就算能把英吉利海峡的海水吸干,也无法改变‘热衷于捍卫主权’的英国特性”。(5)其次,“特立独行”是英国对欧外交的一贯传统。在英国外交政策中,始终存在着强烈的“孤立主义”倾向,英在和平时期从不与欧陆列强缔结有约束力的条约或协定,以求保持行动自由。(6)而在近代英国对欧外交中,维持欧洲大陆均势原则被奉为圭臬。(7)以上二者,即“孤立主义”倾向和“大陆均势原则”,是英国近代以来对欧洲政策的两个基本原则,它极大地影响了英国参与欧洲一体化的态度和立场。二战后初期,对于欧洲一体化,丘吉尔、艾登等时任英国领导人采取了既不支持、亦不反对的“旁观”政策。他们承认英国是一个欧洲国家,与欧洲有割不断的联系,但更加强调英国作为一个世界大国,不能为西欧超国家性质的联合体所束缚。(1)欧共体成立后,英国经过近4年的时间才决定申请加入,等待了12年才最终被接纳为正式成员。在加入欧共体后,英国又犹豫两年之久才决定留在欧共体内。也就是说,对于欧洲一体化建设,英国从不介入到参与经历了一个漫长的历史过程。但一旦参与其中,英国政府就迅速转变角色,进入到了角逐利益与争取影响力的阶段。这在撒切尔夫人执政时期表现得最为突出。20世纪80年代,撒切尔夫人是欧共体成员国政府首脑中著名的“Mrs.No”。通过说“不”和强势谈判,英国当时减少了对欧共体预算和共同农业政策的分摊额。同为保守党领导人,卡梅伦今天的做法颇具历史的相似性:基于欧债危机这一新背景,面对欧洲一体化加速的老问题,英国人出于历史惯性,做出了必然的反应。此外,这种反应还建立在权衡现实利益的基础上———实用主义是保守党外交的固有传统。英国对欧盟“唱反调”不仅是“联邦”或是“邦联”的理念之争,更关乎到英国未来在欧盟内的地位问题。英国是欧盟成员国,却不是欧元区成员国。在德法等国谋求欧盟政治与经济一体化的当下,英国的存在就像个意外。(2)换言之,欧元区危机已使英国与大陆欧洲国家之间的利益分歧公开化。因此,英国国内有相当一部分呼声,要求“卡梅伦首相抓住这一时机,为英国争取一份新的协议”。持这种观点的人认为,欧元区国家决意进一步推进政治一体化,以挽救欧元。为此,欧元区国家需要通过新的条约,将欧盟机构转变为欧元区的联邦式治理结构。由于英国必然被排除在外,因此它必须寻求与欧盟建立一种新型关系,要求欧盟接受并承认英国的特殊性。(3)如在单一市场、金融监管等重大问题的决策权上,英国不能完全由欧盟及德、法等大陆国家说了算。这正是卡梅伦提出“重新谈判”英欧关系的主要出发点。再次,卡梅伦政府提出“重新谈判”英欧关系,是在国内“疑欧”与“亲欧”两派之争压力下的折衷方案。欧元区债务危机极大地激发了英国国内的“疑欧”情绪。欧债危机加上英国在欧盟内被边缘化趋势使英国选民对政府欧洲政策的合法性提出质疑:英国为什么要加入欧盟?英国继续留在欧盟又有何意义?如果说英国“疑欧”派以前的主要论点是“欧盟的超国家联邦化会践踏英国传统的自由”,那么现在则认为欧洲大陆已是一个僵化的、经济增长缓慢的地区,未来世界经济将由中国、印度及其他新兴经济体所主导,英国应该认清形势,不要把自己“拴在一具僵尸上”(4)。2012年7月,数百名保守党议员联名致信英国首相卡梅伦,要求他同意在2015年举行公投,让人民决定英国是否留在欧盟。(5)一直主张英国“脱欧”的英国独立党民意支持率近期骤升,因为它吸引了大量对政府欧洲政策不满的保守党选民。与此同时,英国“亲欧”派,包括执政联盟内的自民党、反对党工党,以及商界精英等,也加大了对政府的批评力度,认为“公投”有损国家利益。保守党内的务实派认为,英国留在欧盟更符合国家利益。经济上,单一市场对英商业发展及就业至关重要,欧盟是英第一大出口市场,对欧盟出口占英出口总量40%以上,而伦敦金融城占据地缘优势,是联系欧洲与世界市场的枢纽;外交上,欧洲是战后英国“三环”外交的重要一环,在全球权力格局日益分散的今天,欧盟成员国身份对英国维持自身国际影响力十分重要,特别是在“英美特殊关系”难有新作为、英国与新兴大国关系难有新突破的背景下,英欧关系更是不容有失。(6)在“疑欧”和“亲欧”的双重压力下,卡梅伦政府选择了折衷方案,一方面同意“公投”,另一方面又将“公投”时间表推迟至下届大选之后,并提出了“重新谈判”英欧关系的主张。这一方案似乎能为国内各方所接受,同时也有助于英国政府将国内分歧转化为向欧盟提高要价的重要砝码。最后,影响英国政府对欧政策的重要外因是美国因素。英国联合政府上台后即表示,“美国仍是英国最为重要的战略盟友”。(1)事实上,从冷战结束到“9·11”之后的反恐战争,再到伊拉克战争,英国为绑定“英美特殊关系”付出了巨大代价。在欧洲问题上,美国的态度是明确的,希望英国在跨大西洋联盟中发挥独特作用,正如罗伯特·库伯所言,“美国是英国保持其(欧盟)成员国地位的最坚定的支持者,也可能是最担心英国疑欧倾向的国家之一”。(2)在卡梅伦发表欧洲政策演讲之前,美国负责欧洲事务的助理国务卿菲利普·戈登公开表态称,“英国能在外向型的欧盟中发挥强大的影响力符合美国的利益”。(3)美国的态度对英国政府的决策无疑会产生重要影响。特别是在奥巴马提名约翰·克里和查克·哈格尔分别担任其第二任期的国务卿和国防部长、美欧自由贸易区进程重启在即的大背景下,有英国分析家已经做出了“奥巴马再度倚重美欧联盟”的战略预判。(4)对于英国来说,尽管布莱尔政府提出的充当美欧桥梁的“枢纽外交”未能实现,但卡梅伦政府一定不会做一个“新美欧联盟”的“旁观者”。“脱欧”会让英国陷入被动孤立的战略困境,不符合其整体利益。三英欧关系进入“不确定性阶段”:后欧债危机爆发后,英国面临如何应对?难以退出而又有可能滑向边缘,这是欧债危机爆发至今,英国在欧盟内的现实困境。卡梅伦政府的应对之策,如《金融时报》2013年1月24日的社评所言,“战术上精明,战略上却并非如此”。(5)鉴此,未来的英欧关系发展前景可能具有以下三个特点。其一,中短期内,英国不会退出欧盟。虽然英国对欧盟频繁说“不”,并提出要搞“公投”和“重新谈判”英欧关系等,但中短期内,英国“脱欧”的可能性并不大。按照卡梅伦推出的“公投”时间表,英即便真的举行“公投”,也要到英国下届议会过半之时,即最快在2017年底之前。也就是说,由英国民众决定英国是否继续留在欧盟的情形在近几年内不会出现。更何况,卡梅伦的“公投”是在假定保守党赢得下届大选、他能继续任首相的情况下才可能发生。保守党执政两年多来,由于经济增长乏力,加之紧缩政策导致社会福利削减,选民支持率呈下滑趋势,目前已经低于工党,2015年大选鹿死谁手殊难逆料。此外,除保守党外的英国另两大主流政党工党和自民党,在2012年秋季的政党年会中,均表示不会将“公投”写入下届大选的竞选纲领中。(6)目前英国政府已经启动一项系统评估英欧关系的工程———“管理权限平衡评估”(TheBalanceofCompetenceReview),该“评估”工程涉及内容极为广泛,计划从2012年秋到2014年秋出台数十个报告,从单一市场、税收、外交、医疗到食品安全等各个领域,全面“评估欧盟成员国身份对英国的影响”。(7)这表明,从英国政府的角度看,英欧关系尚处于再评估阶段,还不到最后决断之时。其二,英欧关系将步入不稳定期。英国知名智库查塔姆大厦所长尼布莱特认为,卡梅伦演讲中提出的欧盟改革原则如能实现,将符合英国的利益,但即便如此,那也将是英欧关系步入不确定性阶段的开始。(1)库伯指出,从1972年英国加入欧盟至今40年来,欧洲大陆国家与英国已经走过了一条漫长的路,未来的40年也将如此。(2)在未来较长时期内,欧盟的主要精力将放在建立和完善欧元区主权债务危机所催生的新机制方面,加强欧元区的整合,以及尽可能改变欧盟现行条约。(3)因此,卡梅伦欲“重新谈判”英欧关系的实际进程将相当复杂和艰难。(4)未来数年的英欧关系可能会一直处于一种讨价还价状态。德国总理默克尔曾表示:“德国在未来将加大与英国单独磋商的力度,但英国应在有关欧盟前途的讨论中做好妥协准备。”法国总统奥朗德的态度更是直接和强硬,他称“英国可以就是否继续留在欧盟进行全民公决,但不能因此而对欧盟的一些基本条约进行重新谈判”。(5)当前,欧盟尚未走出债务危机困境,紧缩财政已导致许多成员国的经济和社会压力备增,这些国家对修改欧盟条约的愿望普遍很低。根据欧盟《里斯本条约》第48章规定,任何“修约”都需要获得成员国一致同意。(6)在一些成员国如爱尔兰等,“修约”还需要得到国内全民公投的支持。在这种情况下,就欧盟条约进行重新谈判无疑是给折腾不起的各成员国政府出难题。其三,在欧债危机过程中以及“后欧债”时代,欧元区主导欧盟一体化进程的态势将难以逆转,同