街头官僚理论

街头官僚理论:“街头官僚”一词，最早见于美国行政学者李普斯基1977年发表的《走向街头官僚理论》一文。按李氏的解释，街头官僚是指处在低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，涉及警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。比照西方街头官僚的性质与特点，根据我国《公务员法》有关公务员职位类别的规定，大致能够将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。行政官僚特别是街头官僚的自由裁量权始终是公共行政学研究的中心问题。但是学者们长久以来始终仅从普通意义上探讨自由裁量权。在行政学发展过程中出现的官僚制理论、政策执行理论、职业化途径、政治学理论等都未能对街头官僚的自由裁量权及其相对应的责任问题进行全方面的解释。本文认为，能够运用领导理论来分析街头官僚的自由裁量权和责任。文章构建了一种街头领导模型。根据模型，能够把街头官僚的自由裁量行为分为过程型自由裁量和成果型自由裁量两个维度，进而分辨出自由裁量权的四种不同类型，清晰的划分为控权思路的提出提供了可能。一、问题的提出自从公共行政学诞生以来，行政官僚的自由裁量权与公共责任始终是其研究的重要内容。正如萨伊(Sayre)所指出的：“随着行政机关自由裁量权力的日益增大，其责任与回应……是一种至关重要的问题。”[1](P102-105)自从李普斯基(Lipsky)以来，学者们又开始关注街头官僚及其自由裁量权，但是我们检索国内外有关的文献后发现，国内的研究非常少，仅仅流于介绍西方学者的理论。而在西方国家，二十几年来也始终未能发展出一种能对街头官僚角色、自由裁量权和责任提供完善解释的理论框架。从公共行政的实践来看，新公共管理运动兴起后来，政府被规定更加及时和灵活地对民众关注的问题进行回应，官僚自由裁量行为的制度环境已经发生了很大的变化。全部这些对于处在基层一线的街头官僚来说提出了新的挑战：在当代治理中，他们的角色应当如何定位？他们手中的自由裁量权应当如何行使？他们在提供公共服务的时候应当如何进行决策？这些问题是公共行政学者必须认真面对的。随着经济社会的发展，现在中国相对处在社会矛盾的凸显期，政府面临着一系列亟待解决的突出社会矛盾和问题，妥善协调统筹各方面的利益难度加大，行政官员特别是基层公务员(街头官僚)在进行行政活动时其自由裁量行为不当极易成为社会不稳定的隐患，对街头官僚的自由裁量权如何进行控制关系到政策目的的实现和社会和谐。而控权思路必须建立在对自由裁量权充足认识的基础上。本文在对传统的街头官僚角色理论进行分析，尝试运用领导理论，从新的角度来理解街头官僚及其自由裁量权，并在此基础上提出街头领导模型——一种新的解释框架。二、概念界定与文献评定(一)街头官僚从概念上来说，“街头官僚”是指处在基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府公共服务人员中直接和公民打交道的公务员。根据李普斯基的观点，典型的街头官僚涉及警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。他们被形象地理解为是在政府机构的“门口”或“窗口”执行公务的政府公务员。为简化分析对象，本文所探讨的街头官僚特指政府机关中直接与公民打交道的基层政府公务员，而不涉及如公立学校的教师、社会工作者等一类街头官僚。普通而言，街头官僚含有五个方面的典型特性：(1)处在等级森严的政府“金字塔”的最底层，权力小，地位低，只有上级，没有下级，数量庞大，占政府机关人数的大部分；(2)与政府机关中从事内部行政的政府公务员不同，街头官僚工作的一种核心特性是直接与公民打交道，其工作普通直接构成政府机关的产出；(3)相对于坐在办公室发号施令或解决文献的公务员，特别是上级公务员而言，街头官僚是政府机关中做“苦工”的，他们处在政策过程的末端，在现场向公民执行法律法规、规章制度和上级命令等等；(4)街头官僚含有一定的自由裁量权，能够对公民进行赏罚决断；(5)在国家与社会之间、国家权力与公民权利之间的交界面执行工作任务，其工作质量和绩效体现直接决定着行政能力、政府形象和官民关系等，主导着公众对政府的评价。[2]从以上特性能够看出，街头官僚处在等级森严的政府官僚体系的最底层，工作在基层一线，直接与公众打交道，与公众进行互动，这是一种非常特别的位置。对于官僚体系而言，街头官僚是政府政策过程的末端，承当着公共政策执行的重任，政府颁布的法律法规、规章制度和上级命令都要通过他们才干得以顺利执行；对于公众而言，政府机构体系的中高层次距他们非常遥远，与他们直接接触的是街头官僚。由于街头官僚特殊的工作环境和工作性质，使他们含有一定的自由裁量权，能够对公民进行赏罚决断，他们自由裁量权的运用以及其经验、技能、特长及价值观直接影响政府的行政能力。随着着当代福利国家的建立，他们还控制和管理着许多公共资金，他们的决策直接影响许多公民的生活福利。一言之，街头官僚直接地决定着对于公民的处罚(如警察的决定)和奖励(如福利机构接受福利申请的决策)，他们在当代社会中占有非常重要的地位。[3](P5-9)(二)街头官僚自由裁量权正如洛克所说：“有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的规定来解决。”[4](P102)随着当代社会经济和科学技术的快速发展，政府组织和调节社会生活的功效和权限范畴不停扩大，公共事务的复杂性与不拟定性不停提高，行政机关享有的自由裁量权也随之增加。从一定意义上说，当代公共行政重要体现为“自由裁量”行政，自由裁量已成为当代公共行政的“灵魂”与“活血”，成为当代公共行政发展的明显特性和重要趋势。威尔逊认为，行政是“摆脱政治的混乱和争斗产生出来的”，行政自由裁量权的存在是客观的。“由于行政官员在为了完毕其任务而选择手段时，应当有并且也确实有他自己的意志，他不是并且也不应当是一种纯正被动的工具。”[5](P17)尼格罗认为，行政与政治并没有明显的分界限，“行使自由处置权，进行价值选择，这是行政管理者和官僚的特有的、日益增强的职能”。[6](P9)即使自由裁量问题得到充足的讨论，但是在李普斯基以前，极少有学者专门关注街头官僚的自由裁量权问题。直到1977年，李普斯基发表《建立一种街头官僚理论》一文，“街头官僚”的自由裁量权问题才开始得到重视；第二年，普罗塔斯(Prottas)也发表《公共服务官僚机构的街头官僚的权力》一文。紧接着在1980年，李普斯基正式出版了《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书，标志着街头官僚理论正式建立。在该书中，李普斯基认为，由于街头官僚经常在非常复杂的环境中工作，诸多状况下他们独立地工作，需要立刻做出判断，为了减少程序化的安排，必须赋予街头官僚足够的自由裁量权。[7]正是由于李普斯基的研究，街头官僚及其自由裁量权问题逐步受到越来越多的理论家的关注。在当代政府治理中，街头官僚的自由裁量权的范畴和幅度出现了较大的增加。重要因素有二：(1)随着新公共管理运动的兴起，越来越多的国家在政府改革中从讲究投入转向讲究产出，主张全方面质量管理，强调顾客满意至上，这样权力被一步步下放，街头官僚被赋予更大的权力和责任；(2)民众对政府的多个需求不停增加并规定政府必须及时地予以回应，能及时解决社区内随时可能发生的多个问题，这规定街头官僚能在多个复杂的情形下立刻做出决定。这两个因素直接造成了街头官僚自由裁量权的范畴和幅度大幅增加。三、街头官僚角色的传统分析视角及其评价(一)官僚制的视角早在20世纪初，威尔逊和古德诺就尝试运用正式组织理论和政治—行政二分法对行政官僚进行角色定位。在他们看来，行政官僚应当是中立的、有效率的公共意志的执行者。威尔逊在他的著作中这样写道：“政策不应当被官僚习气污染，不应当由行政官僚，而是由对公众意愿直接负责的政治官员来发明”。[8](P22)与此相似的是，古德诺也在他的《政治与行政》一书中把政治定义为“国家意志的体现”，而行政是“执行国家意志的附属角色”。很显然，在政治与行政被严格二分的状况下，没有行政官员自由裁量的存在空间：政治家做出决策，官僚执行它们。这种定位与韦伯的官僚制一脉相承。韦伯把官僚制描绘成一种通过等级命令、选择合格雇员、严格的规则和程序、工作统计等方式来进行控制的组织，这种组织能够达成预期的目的。韦伯强调，官僚制组织能够快速、高效、中立、持续地执行法律。后来学者们把威尔逊和韦伯的理论放在一起称之为“威尔逊—韦伯范式”。必须指出，在当代社会，如果不运用官僚制，我们很难理解行政官员的角色，由于事实上全部的公共组织都带有官僚制特性。但问题是，官僚制模式在理解中立和效率的同时，不大适应街头官僚拥有自由裁量权的现实，由于他强调下级对上级的忠实和服从。如果严格按照官僚制模式，涉及街头官僚在内的各级官员都必须严格按照制度和规则执行上级的命令。很显然，“威尔逊—韦伯范式”即使能够有效避免街头官僚个人为了一己之私滥用权力，但是，面对街头官僚拥有自由裁量权这个现实，在解决如何使街头官僚合理运用自由裁量权方面它并无用处。严格约束街头官僚的自由裁量权并不能完全解决问题。(二)政策执行的视角另一种理解街头官僚角色的视角是政策执行理论。早在1973年，A·维尔达夫斯基(A.Wildavsky)和J·普瑞斯曼(J.L.Pressman)就合作发表了《执行：联邦政府的盼望在奥克兰市是如何落空的》一文，通过案例分析力证政策执行之于政策效果的重要性，指出必须重视政策执行问题，认为应当在政策执行与政策制订之间建立起亲密的联系。他们的观点立刻引发了强烈的反响。很快，政策执行问题成为了公共政策研究的一种热点问题，进而发展出了一系列的研究范畴。政策执行理论的发展经历了不同的时期。早期的政策执行研究者如A·维尔达夫斯基(A.Wildavsky)和J·普瑞斯曼(J.L.Pressman)假定政策过程是一种从上到下的直线过程。在这个过程中，制订出来的政策应当尽量不被歪曲地转变为具体的执行活动。因此，政策制订者只做重要的决策，行政官员仅仅是执行对的的政策或通过变化来阻挠不对的的政策。后期的政策执行学者提出从下到上的模式，更多地强调执行的复杂性。如李普斯基认为街头官僚在诸多状况下能够再决策。持相似观点的尚有某些其它学者，例如林德(Linder)和彼得(Peters)也认为成功的执行需要具体的执行设计，必须考虑到执行者的需要。[9](P459-475)总体上讲，从下而上的模式假定执行者团体的存在，他们的目的和行动必须被考虑。在这个模式中，对执行负责的人经常需要按照现实来重新定义和调节政策。后来又有学者试图融合前两者之长，提出混合模式。例如纳卡穆拉(Nakamura)提出，政策过程并非直线模式，而是一种精确的、合乎逻辑的互动整体，政策执行被视为整个政策循环过程的一部分。[10](P142-154)从这个视角看，政策执行中对政策的适宜变化和自由裁量被当做必要的和可取的。从政策执行理论的视角来考察街头官僚，能够合理解释街头官僚在执行政策时自由裁量的必要性以及这种自由裁量对政策成果的重要作用，因此，从一定意义上说，它克服了官僚制模式的缺点。但是，这种分析视角也有缺点，它不能给出一种如何评定自由裁量权的指导原则。由于，自由裁量既不能当做是一种失败(如从上而下模式认为的)，也不能当做一种成功(如从下而上模式认为的)，也不能仅仅是无奈地承认它是一种现实(如混合模式认为的)，而应当对它进行更加精确的评定。(三)职业化的途径职业化的分析途径强调职业化在控制和影响街头官僚自由裁量权中的重要作用。莫舍(Mosher)认为，公共服务的职业化在控制民主政治过程和行政官僚之间的张力方面有非常重要的作用。[11](P48)他还进一步提出，应当让教育制度在向从事专业工作的行政官僚传递民主价值和伦理良心方面扮演重要的角色。在一段时期内，公共服务的职业化被表述成民主的“最大的但愿”，公共服务要由掌握专业知识的专职人员担任。科涅(Kearney)和森哈(Sinha)认为，在民主社会中，职业化是科学与民主政治之间核心的桥梁。[12](P571-579)学者们普遍认为，最少在公共服务的某些方面，职业化途径的意义远胜于官僚制和政策执行模式。不可否认，街头官僚基于自己的专业技术行使自由裁量权是确实可行的，但是如果片面地依靠职业化作为衡量自由裁量权的原则，难免会碰到某些问题。(1)如何拟定街头官僚属于哪个具体的职业。街头官僚即使都是政府公职人员，但是他们附属不同的专业，有各自不同的专业技术原则，而这难免使得特殊的服务区域和公共雇员的公共性之间产生某种含糊。换句话说，作为专业技术人员和公共服务人员，在行使自由裁量权时完全可能有不同的考量。(2)就算我们把全部的街头官僚都当作普通意义上的公共服务人员，他们在行使自由裁量权时该强调何种价值方面也无法获得一致意见。例如，纽兰德(Newland)认为，公共行政者的行为应当以民主的抱负和宪法价值作为伦理基础。[13](P10-21)而与此相反的是，李普斯基则认为应当强调抱负主义、顾客自治和对社会变革的承诺。格林(Green)、科勒(Keller)、瓦姆斯雷(Wamsley)等人则从另一种角度提出，公共行政的职业精神应当基于政治基础并需要规范的合乎宪法的能力。[14](P516-524)(3)对于控制复杂而丰富的人类行为而言，职业化途径并不见得能完全胜任。有人可能有高度的公共服务精神，但更多的人却不可避免地根据理性原则服务于本身的利益和需要。一句话，当职业化被当做影响自由裁量权的一种重要推力的时候，这是一种不完全的模式，在当代民主治理的语境中，它不能较好地解释街头官僚的自由裁量权、责任和回应。(四)政治的视角某些学者建议行政官僚应当被当作正当的、主动的政治活动家，应当主动地介入政治过程。特别是过去来，公共行政越来越被当做是“政府治理过程的一部分，它决定应当做什么和谁应当来承当”。[15](P28)学者们认为，这个领域“已经回归主流，公共行政最后必须被当做政府治理过程的一部分。”例如，斯皮塞(Spicer)和特瑞(Terry)认为，行政官僚的自由裁量权有益于限制政治官员的权力。[16](P239-246)格勒姆威斯基认为，行政官僚能够被定位为一种组织化的公民。[17](P200-227)从这个视角能够看出，行政官僚与民众同样保存公民的权利和责任，参加政策规划和政策执行。与这类似的是新公共行政理论的主张：行政人员必须故意识地体现社会公平等民主和宪政价值。即使政治的分析视角指出了行政官僚在政治过程中扩张的角色定位，但它也存在缺点，例如不能解释街头官僚的责任确认的问题，不能较好地解释行政官僚与政治家如何分工和融合，也未能较好地提出能够对行政官僚的自由裁量行为进行评价的原则。四、理解街头官僚角色：领导理论的视角从总体上讲，前边分析的几个模式有较为明显的优点。例如官僚制模式描述了行政官僚在科层构造中的功效，揭示了他们的中立和效率；政策执行模式解释了街头官僚决策和自由裁量权的必要性和重要性；职业化的研究途径阐明了街头官僚在组织行为方面的行为规范的影响；政治模式则以全新的方式解释了在社会大众需求和难对付的社会问题增多以及相对含糊的立法授权背景下，行政官僚不停增加的责任和公共服务面临的挑战。但是这些模式并不能较好地提供一种可行的框架来评定街头官僚在组织的、政治的以及社会价值语境下的自由裁量权。它们要么认为街头官僚的自由裁量权是不可避免的，应当予以接受，自由裁量权应当被控制，不用考虑其如何运作；要么认为自由裁量权应当被评定和回报而不用考虑民主和政治控制。职业化的研究途径原来是一种研究自由裁量权和责任的重要视角，但是具体在专业价值如何指导行动方面却又非常含糊。更为重要的是，正如莫舍所指出的，在任何状况下，职业化途径强调的职业行为规范往往与被政治化地定义了的公共利益产生冲突。那么，有无一种能够完整地解释街头官僚的自由裁量权、对街头官僚行为进行合理评定的理论呢？本文认为，领导理论能够提供这样一种集解释街头官僚的自由裁量权、正当性以及责任于一体的分析框架。有人可能质疑，街头官僚并不见得从事领导活动。在笔者看来，街头官僚并非普通意义上的领导，他们可能缺少领导的头衔和组织中相对较高的位置，但是由于他们拥有法律、政策、道德、组织等多个资源，因此有足够实现公共目的的能力。他们运用权力的能力、技巧、决策恰当与否直接关系公众的利益，他们的能量聚集起来，能够深刻影响社会。街头官僚运用自由裁量权，参加政府治理，解决各项事务，从事的是实质性的领导活动，因此，运用领导理论来对他们的角色和行为进行评定应当是可行的。运用领导理论分析街头官僚角色，我们能够把街头官僚的自由裁量分成两种：过程型自由裁量和成果型自由裁量。尽管两种裁量之间的分辨是一种人为的东西，但正如巴斯(Barth)指出的：“在民主社会提供公共服务既需要关注做什么，又要关注如何做。”[18](P289-300)街头官僚在行使自由裁量时需要考虑选择过程、选择成果，还是两者同时选择。过程型自由裁量存在于街头官僚决定如何最佳地达成目的的任何时候。例如警察在决定如何驱散一场斗殴，福利机构的员工在决定如何排除受到歧视的孩子心头的阴影的时候他们运用到的自由裁量权就是一种典型的过程型自由裁量。与此相对应的是成果型自由裁量，它存在于当街头官僚决定与否要采用行动或要采用什么样的行动的时候。警察在决定与否逮捕犯人，福利机构的员工在决定与否把孩子从有潜在暴力危险的家中转移出来的时候，运用到的就是成果型自由裁量权。必须指出，在法律、社会规范和组织规章许可的状况下，这种自由裁量有不同的成果是能够被接受的，但这种自由裁量权本身不能不行使。(一)过程型自由裁量：情境领导模式在过程型自由裁量活动中，赫塞(Hersey)和布兰查德(Blanchard)提出的情境领导理论能够较好地描述当街头官僚在乎图达成某一目的时需要做什么，也能较好地提供一种其行为恰当与否的判断原则。赫塞一生致力于领导力研究，1969年他同布兰查德合著《组织行为学》一书，在此书中初次提出情境领导模式。这本书在学术界反响较大，因此人们也把情境领导模型称为“赫塞—布兰查德模型”。它的基本原理是，领导必须基于不同的情境调节自己的领导行为。这一模型的运用分三步：(1)是识别对员工的任务和规定；(2)理解并判断员工的准备度(国内也有学者称之为成熟度)；(3)选择适宜的领导风格。最重要的是第二步，即诊疗被领导者的准备度。准备度是指被领导者完毕某项特定工作所体现出来的能力和意愿水平。根据员工能力与意愿的高低程度不同组合，能够形成四种不同的准备度水平：无能力，无意愿；无能力，故意愿；有能力，无意愿；有能力，故意愿。如果下属对工作并无爱好，缺少必要的训练和技能，从心理上也没有去做好工作的爱好与动机，这时候领导者需要明确地告诉他们做什么，怎么做；如果下属对工作故意愿和信心，但在技能和训练上局限性，领导要进行较多的工作指导；如果下属工作知识和技能含有，但缺少信心和动机，这就需要领导者在心理和氛围上予以支持和激励，通过激励员工参加决策，与下属一起设定目的，以激发其工作意愿，建立信心；如果下属经验丰富、技术精湛，并且渴望大显身手，领导应授予他工作，并且基本上能够放手让他去做。情境领导模式提供了一种能够判断领导行为恰当与否的原则。我们运用该模式来分析街头官僚的角色定位：街头官僚作为领导者提供指导和支持，授权下属去完毕任务，固然这里的下属并非普通意义的下属，他(她)能够是社区群众、申请者、犯罪嫌疑人等任何与街头官僚进行互动的个人或组织。街头官僚的领导风格应当取决于这些下属的准备度(能力、意愿、自信等)。总之，“赫塞—布兰查德模型”能够较好地阐明过程型自由裁量的领导行为。街头官僚基于情境的判断，做出能达成目的的行为选择。在本模式中，街头官僚行为的正当性和合理性能够得到较好的评定。如果街头官僚错误地判断了情境，他的行为选择就可能造成低效甚至不含有正当性。例如，警察在情境并不需要的时候滥用权威。情境领导模式能够协助我们判断这种滥用行为的正当性和正当性。(二)成果型自由裁量：变革型领导模式尽管情境模式能够有效地评定过程型自由裁量行为，但不能解释街头官僚在提供公共产品和服务时如何规划目的和在竞争性的价值中进行选择的问题。情境领导模式在价值上是中立的。因此，这一模式在建构自由裁量行为的正当性方面还不够。为了理解街头官僚如何选择目的和做出选择，我们引入一种基于价值的领导模式：变革型领导理论。政治社会学家伯恩斯(Burns)1978年在他的典型著作《领导学》一书中提出了变革型领导理论。根据他的观点，传统的领导是交换式领导，这种领导仅仅和被领导者进行着不停的交换，领导者以资源奖励换取被领导者的服从。而真正的领导者是变革型领导，应当能够激发追随者的主动性，从而更加好地实现领导者和追随者的目的。他将变革型领导定义为领导者通过让员工意识到所承当任务的重要意义和责任，激发下属的高层次需要或扩展下属的需要和愿望，使下属为团体、组织和更大的政治利益超越个人利益。变革型领导的真正角色是管理组织的价值观。因此，全部变革型领导都是价值引导，这种领导强调公平、公正、人道、和谐、理解等正向价值观，并主张通过努力主动消解忌妒、仇恨、恐惧等负向价值情感。伯恩斯认为，领导者通过发明主动的环境，建立良好的关系，营造一种信任的氛围，协助组员清晰地体现目的并采用行动协助实现。因此这些行动的正当性和正当性要通过参考这些基本的目的、价值和抱负来评定。当领导者的行动提高这些基本目的和价值的时候，它就含有正当性和正当性，反之则不含有。例如，拦住轻微醉酒司机的警察，他就面临一种选择和平衡的问题，考虑到公共交通安全和规章制度，他应当扣留司机，不让对方继续驾驶。但这样一来他对巡逻区域内的其它需求可能就不能及时回应。在衡量扣留与否的时候他可能对形势发生误判，例如释放这个司机，成果却造成后来发生严重车祸；或者把司机带回警局，却未能回应其它的交通事故。街头官僚在事关公共服务的竞争性的价值中进行选择，他们的决策影响到广大民众的利益，也关系到政府在民众心目中的形象。因此，我们能够合理地运用变革型领导模式来分析问题。总之，变革型领导模式与街头官僚的成果型自由裁量紧密有关。街头官僚在竞争性的目的、抱负、价值等压力背景下决定做什么。当他们这样做的时候他们的决策能够用变革型领导模式来衡量。五、街头领导模型通过以上分析，能够得出两个基本的结论：(1)从实践的层面看，拥有自由裁量权的街头官僚，他执行任务时的行为是情境领导行为或变革型领导行为。(2)这些行为能够并且应当按照领导模式来进行评定。因此，我们能够尝试构建一种街头领导模型，如图1：图1街头领导模型在第Ⅰ象限，街头官僚几乎没有自由裁量权，现行行政规则事实上完全限制了其行政行为。街头官僚只能按照规则行事。常见的代表性例子如警察给符合条件的居民办理有关手续，福利机构员工给符合低保的家庭办理低保等。在这种状况下，政策制订者盼望并且能够制订有关规则对街头官僚进行限制。在第Ⅱ象限，街头官僚拥有如何解决问题的自由裁量权，但要达成什么样的目的相对来说是拟定的。例如福利机构的员工接受法院的命令对一种小孩提供监护，他们懂得最后要达成什么样的成果，但他们有权选择如何去做。按照我们这里提出的街头领导模型，他们采用的行动能够按照情境领导模式来进行评定：如果客体(指街头官僚提供服务的对象)准备度低(例如不合作)，较多的自由裁量权是适宜的，相反，如果客体准备度高(例如很合作和依从)，较多的自由裁量权就含有较少的正当性和低效。在第Ⅲ象限，街头官僚拥有较大的成果方面的自由裁量权，而对于如何解决问题达成目的