中国央企境外资产监管问题研究

中国央企境外资产监管问题研究

2011年6月，国资委发布了《中央企业外国主权管理办法》和《中央企业外国主权管理办法》，这是近年来我国中央企业外国资产监督管理的又一进步。新颁布的两个管理办法和以往出台的相关法规和政策组合在一起,构成了一个有机的整体,对央企境外投资风险控制以及境外资产监管形成了有力的约束。从央企境外资产监管存在的问题出发,我们认为,目前的法律、法规和政策体系已经搭建了一个有效的监管框架,在这一框架之下,境外投资过程中的多种风险都可以置于监管部门的控制之下。但仅有法规层面的约束是不够的,要想从根本上杜绝中央企业境外资产受损的风险,还须在深化国有企业改革、健全海外投资和境外资产监管的机制上多下工夫。对外投资存在瓶颈在我国境外直接投资中,央企占据了绝对的主导作用,占到了中国对外直接投资存量和流量的80%以上。因此,央企境外资产监管问题是中国海外投资风险管理中最为重要的内容。从央企海外投资出现风险的情况来看,造成央企境外投资风险的原因非常复杂,涉及以下多个方面的问题:首先,投资对象国潜在风险大。近几年发生风险的地方,如尼日利亚、利比亚等,都是投资环境较差、投资风险较高的地区,中国在这些地区的投资规模相对较大。除了亚洲地区之外,中国大量的对外投资都流向了非洲、拉丁美洲等地区,这些地区普遍存在政局不稳、法制不健全、腐败滋生等问题,加大了央企对外投资的风险。导致中国对外投资独特去向的原因也是多方面的:一是由全球投资的梯度性决定的。中国是新兴市场国家,以中国企业的技术优势和国际竞争力水平,在亚非拉发展中国家更容易获得市场认可。而在欧美等发达市场,由于竞争水平较高、市场也较为饱和,中国企业难以获得一席之地。二是由中国的外交关系决定的。由于历史原因,中国和非洲、拉丁美洲国家外交关系更为紧密,中国在这些地区的驻外机构在和当地政府沟通、提供辅助等方面也更为有力。三是由我国的投资产业结构决定的。中国对外投资(尤其是央企)中有相当一部分是以获得能源、资源为目的的,由于欧美日等发达国家对主流能源产地、资源产地的控制,中国企业在对外投资中,只能在边缘地带寻找切入点。其次,投资主体缺乏国际经验。在上世纪60年代末,中国就有对外投资,但中国企业真正意义上的“走出去”,是近十几年才开始的事情,央企开始大规模对外投资,则是2003年以后的事情。所以,央企总体上仍然是非常缺乏国际经验的,这表现在以下几个方面:一是缺乏对国际资产定价的能力。这一点在中铝入股力拓、中石化收购Addax等交易中都可以看出来,央企的对外并购,往往发生在被并购资产的历史性高价上。二是对国际社会缺乏深入了解,体现在对投资对象国的法律制度、社会文化等方方面面。这导致央企在投资或事后经营过程中,沿用国内的管理办法,造成与当地社区的冲突,给对外投资以及后续的经营带来巨大的风险。三是缺乏跨文化的管理人才。中国企业国际化才刚刚起步,国内普遍缺乏可以进行跨文化管理的人才,而国际人才又存在语言、报酬等多个方面的障碍。四是缺乏融入当地社区的意愿和能力。在许多国家,除了中央和地方政府之外,媒体、社区、民众都是构成企业经营环境的重要因素,甚至是决定性因素,这一点和中国国内是完全不同的。所以许多跨国公司在对外投资的过程中,都会通过参与媒体、提供公益事业等形式参与当地社区,而我国央企对这些活动不够重视,甚至造成企业与当地社区格格不入。再者,央企经营管理机制上的问题。央企今天的经营机制是国有企业改革后形成的,在央企改革过程中,从经营活动市场化、创造竞争环境等方面进行了一系列的改革。但是,在人事任免(这里主要指管理层)的市场化上则进展较缓慢。当前的人事任免存在两个问题:一是总经理并不是由市场决定,还存在政企互通的情况,而且非常普遍。这样就不能保证是最具市场经营能力的人来经营央企,也不能保证央企管理中央企业对外投资过程中存在的普遍现象,使得中央企业在对外投资时付出了巨额的“学费”。而在全球投资与并购业务中,这些都是非常基本和关键的环节,是降低投资风险的重要途径。二是海外腐败问题。由于之前缺乏对境外资产监管的相应办法,使得央企境外投资行为几乎不受任何约束,一些央企的驻外机构成为了“驻外接待站”。三是央企对外投资时多抱急功近利的心态。对于短期能见效、规模大的并购项目非常有兴趣,但这类投资往往政治和经济风险都比较大。而对于长期见效的绿地投资(不管是独资还是合资)则兴趣不大,而事实上,由于风险小、容易获得当地政府支持等原因,绿地投资恰恰是央企对外投资的最佳方式。央企境外资产监管缺乏有效的监督机制在上世纪90年代初期,中国曾经对境外国有资产保值增值、监管等方面有过系统的规定,由于此后国有企业陷入困境以及进行改革,加上国有资产监管部门机构调整,这些法规已经少有人问津。我国现在的境外资产监管法规,是在2008年前后才开始建立的。2008年之前,国资委就将“三重一大”制度在中央企业试点。到2010年,中办、国办印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》,进一步将这一制度推广到所有国有企业。“三重一大”的主要目的,是确立了国有企业(包括中央企业)集体决策的问题,根据“三重一大”的有关规定,境外投资属于需要集体决策的事项之一。然后,是国资委2008年颁发的《中央企业资产损失责任追究暂行办法》,对导致中央企业资产损失的各种违规行为进行了明确,这一办法可以说是确立了境外资产监管的基础,可以说让中央企业境外资产监管做到了“有法可依”。根据《中央企业资产损失责任追究暂行办法》的规定,中央企业要“合层是以企业发展为主要目标。以目前中央企业的规模,要管理好实非易事,这种情况下,更需要通过市场甄选来找到最有市场经营能力的人才。二是总经理任期对长期投资行为形成了较大的束缚。中央企业由于经营领域的原因,多数对外投资都属于长期投资,长期投资要想在三年内见效是很难的。在这种情况下,要么企业不愿意进行对外投资,要么选择容易见效的项目进行投资,会表现出急功近利的心态。最后,投资过程中的不规范因素较多。除了上述两个方面的客观原因,在主观上,中央企业对外投资存在着诸多不规范的因素,这也是导致中央企业境外资产高风险的原因:一是中央企业对外投资缺乏科学性。在投资前,对于投资是否符合企业的发展战略,少有深入的分析;在投资过程中,对投资国的投资环境(尤其是对环境规制、工会等方面的法律)缺乏了解;在项目投资后,缺乏对项目的长期规划。这些都是目前法合规”,不合规、不合法行为导致了资产损失,将追究相关人员的责任。最新颁布的《中央企业境外国有产权管理暂行办法》和《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》,主要有两个方面的内容:一是将以往的规定进行了汇总,形成统一的法规。二是建立了紧急事件“实时报告”制度,为中央企业境外投资风险应急机制打下了一个很好的基础。可以说,到目前为止,央企境外资产监管的法规是相对完善、健全的,可以对央企境外投资过程中的许多不规范行为进行约束,搭建了一个很好的监管框架,为循序渐进解决央企境外投资风险问题迈出了第一步。当然,仅仅有目前的法律框架是不够的,如果没有一个完善的机制来鼓励对外投资,那么现有的法律框架很有可能成为一种束缚,不利于央企境外投资的健康发展。在现行法律框架的基础上,还需要在以下几个方面有所改观:一是要建立境外资产监管的物质基础,那就是需要有境外机构的单独报表。二是要增加外部参与,如果境外机构单独报表,那么公众参与程度会上升。同时,要建立外部专家参与的投资决策和风险控制体系。三是要进一步改革央企管理层甄选机制。四是要增加国际协调。以市场为导向,加强央企资产管理要彻底杜绝或减少央企境外投资风险,必须在机制建设上下工夫:首先,要建立境内外分表报表的信息披露机制。和普通企业不同,中央企业具有资产规模大、境外投资活动多的特点,而且又是国有资产。所以,中央企业的信息披露不能参照一般的标准,而应该实行更严格的规定。中央企业可以参照国有商业银行的做法,对境内资产和境外资产进行分别报表。如果缺乏境内外分别报表的制度,一则会导致中央企业监管缺乏物质基础,二则会使中央企业监管缺乏公众参与,事倍功半。其次,要建立央企管理层的市场化甄选机制。这是我国国有企业改革过程中所留下的一个较为突出的问题。从国有资产管理角度看,政府部门代表出资方选派董事长,这是非常合理的。但是,根据公司治理的基本原则,总经理和相关管理层应当由董事会通过市场化原则选定,而不是国有资产监管部门委任。目前的委任制已经表现出了诸多的弊端,对于中央企业的长期投资行为造成了严重的制约,也增加了投资过程中的短视现象和急功近利,已经成为了境外投资风险上升的主要原因。要彻底解决这一问题,必须建立市场化的管理层甄选机制,通过市场化招聘的形式寻找最有经营能力的人才来对中央企业境内外资产进行管理,并为有利于国家产业发展和全球战略布局的长期投资行为创造条件。从目前中央企业的报酬水平来看,这是完全可以实现的。再者,要建立有外部参与的决策和风险控制体系。中央企业受“三重一大”制度的约束,可以说境外投资已经属于集体决策了。但是考虑到中央企业的规模,单是集体决策是不够的,而且,受中央企业董事会和管理层知识结构的限制,集体决策并不能代表理性决策。在这一点上