我国地方国企调整改革取向的比较研究

我国地方国企调整改革取向的比较研究

随着理论上的激烈辩论、巨大的政治压力和中国改革的艰难历程，以及实践中的重大困难，已经过去了30年。目前,国企改革的重点已从中小企业深入到大中型企业、从竞争性领域深入到垄断领域、从单个国企改革深入到国有经济整体布局与结构的调整。值改革开放30年之际,我们通过分析其间的理论纷争来探究国企进一步改革的取向,是非常有意义的,也是非常必要的。一、关于国企改革方向的争论从总体来说,我国国企改革30年可以划分为放权让利、制度创新、整体搞活三个大的阶段。第一阶段:1978-1993年,国企改革的重点是放权让利,先后采取了扩大企业自主权、经济责任制、两步“利改税”、承包经营责任制、资产经营责任制、租赁制、股份制试点等改革措施。在这一阶段,国家与国企之间的利益分配关系一直存在着争论,包括利润与税收是否应当分开、国企缴税后是否还应当上交利润、国企投资是继续由财政拨款还是到银行贷款等等。争论的焦点是对国企创造的收益国家和企业间应如何分配、依据什么来确定分配比例。从理论上厘清利润和税收两个范畴、国企拨改贷的必要性等问题,大大促进了国企改革的实践。第二阶段:1993-2003年,国企改革的主要内容是抓大放小、制度创新。20世纪90年代初,从四川宜宾、山东诸城等地开始了国有小型企业的改革,采取改组、兼并、租赁、承包、股份合作、产权转让、破产关闭等方式,实现国有小型企业的非国有化改革,即“放小”。从大中型国企的改革来看,由于上世纪80年代到90年代初实行的各种承包制暴露出企业行为短期化、包盈不包亏等诸多弊端,迫切需要深化改革、探索新的改革方向。在此过程中,理论界争论的焦点是大量中小型国企退出国有、大中型国企股份制改革是否会动摇公有制的主体地位。特别是上世纪80年代末,在前苏联解体、社会主义实践出现巨大曲折的背景下,理论界对我国国企改革应当如何完善承包制和创新责任制、是否需要制度创新、是否需要进行产权制度改革、是否应当实行股份制等等问题开展了激烈的争论。面对理论纷争,1993年,党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题决定》虽然首次提出了建立现代企业制度的国企改革目标,但是并没有正面肯定股份制,只是讲“公司制股份制是建立现代企业制度的有益探索”。此后,国企是否能够实行股份制、股份制“姓公”还是“姓私”、“姓资”还是“姓社”等焦点问题的争论持续了4年,国企改革仍然没有大的推动,尽管当时提出先搞试点也推不下去。直到1997年,党的十五大才明确指出“国有经济起主导作用,主要体现在控制力上。”“要全面认识公有制经济的含义。公有制经济不仅包括国有经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。”“公有制实现形式可以而且应当多样化。……股份制是现代企业的一种资本组织形式,……资本主义可以用,社会主义也可以用。不能笼统地说股份制是公有还是私有,关键看控股权掌握在谁手中。国家和集体控股,具有明显的公有性……。”这些突破性论断大大地推进了中小型国企的非国有化改革和大型国企的股份制改革。第三阶段:2003年以后,国企改革在新的国资管理体制下逐步转向布局与结构的战略性调整。从党的十六届三中全会以后,伴随着“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”的新的国有资产管理体制的逐步建立,国企微观改革也逐步深入到以中央(垄断)企业和地方大企业为主体,以建立现代产权制度为重点,“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。”同时,国企整体改革的方向是“完善国有资本有进有退、合理流动的机制,进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,增强国有经济的控制力”,从总体上调整国有经济布局。到2004年底,全国安排政策性关闭破产项目3484个……。在“做不到行业前三名就将被国资委强制重组”的重压之下,许多央企不仅积极进行央企之间的重组,而且加大了对地方同行业国企的吸纳整合力度,如中钢集团三年就并购重组了7家大的地方国企。截至2006年12月,通过重组整合,国务院国资委履行出资人职责的企业(央企)由2003年初的196家已减少为159家,到2008年6月底进一步减少至149家。在这一阶段,理论界争论的焦点是国企要不要完全退出竞争性领域、垄断领域国企究竟如何改革?对此,国办发97号文件《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》明确提出国有资本调整和国有企业改革的主要目标是:使国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中;加快形成一批国际竞争力较强的优势企业;……到2010年,央企调整和重组至80～100家。其最终目标是培育30～50家具有国际竞争力的大公司大企业集团。2007年,党的十七大进一步要求“深化国有企业公司制股份制改革,健全现代企业制度……。深化垄断行业改革,引入竞争机制……”。二、竞争产业领域2006年4月,国务院国资委颁布了《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》,要求各地国资委根据国务院国资委的文件和规定,制定具体的执行法规和准则。2007年9月,国务院国资委进一步发出消息,称将建设统一的国资监管网络系统,与全国各省市国资委监管系统实现实时链接。并且,对央企将以财务和产权监测为核心;对地方国资委,将以财务与产权交易为重点。这实质上就要求各地国资委更加严格地按照国务院国资委的文件行事,而不能“随意性”地理解和执行。从实践来看,最近几年,地方国资委遵照国务院国资委的文件要求,地企改革调整“仿效”央企,加之地方国资委担心自身地位的稳定问题,强调国企做大做强,对国企特别是优势大型企业抓住不放,包括调整改革的具体方式也“仿效”央企,如注重国企之间持股、“内部”重组等等。这些改革调整取向,是很让人怀疑的,甚至是让人担心的。实际上,地企与央企的战略地位、自身情况以及实际功能等都有很大的差异。首先,从战略地位来看,央企与地企差异很大。央企肩负着国家的民生、安全和战略发展重任,因此,央企理应向关系国计民生、安全和战略发展等重要的、关键性的产业领域集中。现阶段,在我国非国有经济尚不发达,非国企很难与国际巨头抗衡的情况下,央企还必须在国与国之间的经济竞争中扮演重要角色,因此,一部分央企还必须分布在一些关键性的竞争产业领域。地企一般情况下则不担负国家的安全和战略发展重任,特别是不承担国与国之间的战略性竞争重任,而只是为当地居民生活、地方经济发展提供服务和支撑,因此,无需滞留于竞争性产业领域,应当向水煤电气热、邮政、通讯、交通、水利、金融、必要的粮油和药品储备等地方基础性、公用性、民生性产业领域集中。再进一步看,央企的服务功能和支撑作用实际上已经广泛延伸到各地方,央企在许多省(市、区)的国有经济中都占据了十分重要的地位,对地方的“保障”作用比较明显,勿需地企再过多“支撑”。这一点从国企的属地统计情况可以看出。以某省为例,央企的作用十分突出(见下表)。从上表看出,央企在该省的资产总额、净资产、主营业务收入、利润都占了该省国企的一半以上。在这种情况下,地企进一步退出不会对当地居民生活和经济社会发展造成很大的影响。当然,央企如何能够高质高效而价廉地为所在地服务是一个很值得深入研究的问题。但是,目前,各省(市、区)还有大量国企国资分布于一般竞争性领域,甚至不少还分布于风险大、回报高的房地产等非主业领域。仍以某省为例,2005年,在该省地企资产中,垄断行业占22.26%,竞争性行业占58.62%,公益性及其他行业占19.12%。其中,市县国企资产中,垄断行业占11.97%,竞争性行业占64.47%。其次,从国企自身的发展情况来看,央企与地企差异较大。国务院国资委监管的央企户数表面上看不多(150户),但是,其所属的分公司、子公司、孙公司户数却很多。而且,央企的行业门类很多,同类合并、重组整合的空间很大,甚至还有许多地企可以吸纳。加之,央企发展的总体情况较好,做强做大、改制上市的基础较好。而地企除山东、江苏、上海、浙江等少数省市(区)发展状况相对较好外,其他许多省市(区)特别是西部地区的省市(区)大多呈现国企发展困难、国资整体质量较差的状况。以工业为例,2006年,全国规模以上工业国企还有14555户,但其亏损面达到37.58%,大大高于全国规模以上工业企业15.61%的亏损面。其中,国企亏损面达到50%以上的省(市、区)有6个(西部就有4个,另有天津、海南);亏损面达到40%-50%的省(市、区)有7个(西部有3个,另有北京、广东等)。另据财政部统计,2006年,全国国企实现利润1.1万亿元,上缴税金1.2万亿元。其中,央企实现利润0.77万亿元,上缴税金0.83万亿元,占全部国企利税的70%。显然,这些亏损的国企主要是地企。其三,从国企的产权改革情况来看,央企公司制、股份制改革进展远远慢于地企。但是,这在总体上是合理的、应该的,因为部分央企不宜改制,许多央企由于规模大、情况复杂等原因也不宜过快进行股份制改造。当然,分布于普通竞争性领域的大量央企特别是其二三级企业应当引进非国有投资者、加快产权多元化改革。同时,地企特别是中西部地区的地企需要加快产权多元化改革。总体来看,以工业为例,2006年,全国尚有14555户国企未改制,占到国有及国有控股企业总数(24961户)的58.3%。从产权结构来看,在全部规模以上工业企业的实收资本中,国家资本占了23.75%。西部地区除重庆外,都在30%以上,其中40%以上的有4个省(市、区)。全国最低的浙江为5.73%,江苏为6.69%,上海、福建、广东、山东、重庆都在18%以下。在规模以上国企的实收资本中,国家资本占了64.28%(许多大中型国企的子公司和孙公司已经产权多元化),最低的青海16.49%,广东为21.44%,上海为30.62%,但有10个省(市、区)在70%以上,其中7个省(市,区)在85%以上,除北京、海南外,5个都在中西部地区)。其四,从国企实际的功能作用来看,央企对全国的民生、安全、经济支撑和公共服务作用是勿容置疑的。但是,地企在当地的功能作用除少数发展较好的省市(区)外,总体上则较弱。我国改革开放以来的实践也表明,国有经济的比重高低与当地经济的发展成负相关关系。由于许多地企亏损,特别是地市州县属国企亏损面较大,甚至已经成为地方政府的沉重负担,比较明显的是西部地区,国有经济比重过高、国有及国有控股企业中国有产权的比重过高(产权多元化程度低)、非国有经济发展缓慢,经济活力差,是西部地区经济落后、经济运行效果不佳的重要原因之一。最后,从国企的发展趋势看,地企与央企不可相提并论。央企由于总规模大、实力雄厚、所处产业领域重要特别是许多领域具有垄断性、国家政策支持、国务院国资委的经营管理水平较高等诸多因素的作用,其总体发展趋势较好。即使一些央企亏损或陷入困境,国务院国资委也比较容易利用丰富的“资源”及其强大的经营能力,让其“脱困”。因此,央企调整改革总体上趋于稳妥,例如先“内部”重组整合、改制上市等,甚至缓慢是可以理解的、合理的。而地企则不同,由于其大多规模较小、实力较弱、多属竞争性领域、地方政府由于可用资源少、地方国资委的经营管理水平相对较低等诸多因素,地企的总体发展趋势是很不乐观的。勿须赘述,我们应当看到,地企与央企的差异是很大的,其调整改革取向也应当与央企有很大区别。这就决定了地方国资委决不能机械地“遵照”国务院国资委的文件,地企调整改革更不能盲目“仿效”央企调整改革的具体做法。三、地企调整改革的理性取向根据国家有关国企调整改革的文件,特别是国办发(2006)97号等有关文件的精神,我们能够清楚地看到央企调整改革的政策取向是国资向重点行业、关键领域和优势企业集中。这种取向对央企来说在总体上是合理的、正确的。但是,具体央企的调整改革取向和具体方式仍然是值得深入研究的。例如,央企应当有较大部分分布于基础性、民生性、公共性产业领域,而这些领域的企业是不能以盈利为主要目标的,这类企业就不应当推崇改制上市;对于普通竞争性领域的央企,哪怕是发展状况很好的“优势企业”,也应当采取包括转让国有产权在内的多种方式实现产权多元化,“靓女先嫁”,退出国资,向关键领域集中,将宝贵的国资用在“刀刃”上,将国资该控制的领域真正控制好;对大量处于非重点行业、非关键领域、非核心产业环节的央企,应当大胆引进非国有战略投资者,而不是过分注重国企之间“内部”持股、重组,否则,“近亲结婚”往往会导致许多国企大而不强、大而不活、大而不优,离“国际竞争力”更是相去甚远;不宜过分强调改制上市方式,虽然改制上市可以在许多方面改善央企的状况,但是,上市后的央企由于仍然存在显著的国有股“一股独大”产权结构,其他流通股东甚至机构投资者也只是“小不点儿”,因此,很难真正从企业制度和治理机制层面实现根本性改善,这对央企的长远发展是很不利的。地企调整改革的理性取向总体上应当是:退出一般竞争性领域,向地方基础性、公共性领域集中。当然,不同省市(区)、不同地企应当根据其不同情况选择具体调整改革的取向。总体来说,应当分为以下两大类情况进行调整改革:第一类:对处于低层级(地市州县属)的地企来说,原则上应当尽快完全退出竞争性领域。对极个别发展状况好、发展潜力大的竞争性地企,要通过改制上市、引进非国有战略投资者、转让国有产权等方式,尽快实现产权多元化,切实降低国有股比重,国家最多相对控股,以建立规范的现代产权制度和现代企业制度、充满内在活力的经营机制,来保证其持续、健康、稳定地发展。第二类:对处于中层级(省市区属)的国企来说,应当分类进行调整改革。对发展状况差、发展潜力小的地企,应当尽快退出竞争性领域,将国资向地方基础性、公共性、民生性领域集中;对地方经济支柱作用明显、发展潜力大的竞争性地企,要通过改制上市、引进非国有战略投资者等方式,尽快实现产权多元化,切实降低国有股比重,国资宜相对控股;对发展较好、有一定发展潜力、但达不到上市条件的地企,要通过引进非国有战略投资者,包括转让国有产权等方式,加快股份制改造,国资参股即可、最多相对控股。笔者想强调的是,对竞争性地企,不论其多么优秀,都不宜国资绝对控股。因为国资“一股独大”非常容易使这些企业的行为行政化如,目标政绩化、经营管理行为短期化等,虽然“保障”了地方国资委的“小利益”,却很可能导致好企业拖差、差企业拖垮。要使国企能够按照上述理性取向进行调整改革,应当相应地采取以下对策措施:1.正确认识和调整国务院国资委的定位。关于国务院国资委的定位问题,虽然国家有关政策和文件已经说得很明确了:国资出资人。但是,实际上,理论界对此问题仍然争论不休,实践中国资委的确兼有国资出资人和行政管理者双重角色,而且是具有一定内在冲突的双重角色。为此,笔者建议将国资委的两种角色分开,将国资出资及经营职能交给国资经营公司承担,国务院国资委只承担行政管理职能。为此,对国资委的考核标准也应改变——看其对国资、国企的管理水平,是否国资真正向民生性、安全性、公共性、关键性领域集中了,而不是主要看国资是否保值、是否增值了。这样,国资国企就会沿着合理的取向加快改革,而不会为了获得高额利润而滞留于普通竞争性领域,进而推动这些领域国企的产权多元化甚至非国有化改革,增强其经济活力和市场竞争力。当然,这应当是一个循序渐进的较长过程。2.合理确定地方国资委的地位。地方国资委的地位是否稳固关系到地企的稳定发展。对此,笔者认为,应当分层分类处理。对地市州级国资委,笔者有两种思路。一种思路是:根据各地市州国资国企的具体情况来确定其国资委的地位。对那些国资国企的确很少,没有必要专门设立国资委的地市州,其国资委可以撤消或合并到财政等部门,以免国资委人员“