ppp项目实施建议方案

PPP（公私合作关系）项目实施建议方案

一、什么是PPP（一）基本概念、核心理念PPP，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长久合作关系。这种关系用商业合同来确立，公共部门将融资、建设、运行风险转嫁给私营部门，并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。在这样的框架下，PPP的体现形式有多个，如BOT（建设-运行-转让）和BOOT（建设-运行-拥有-转让）等。普通而言，按照私人部门的参加程度和公共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多个PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。PPP的核心理念是追求资金最佳使用价值,通过引进社会资本，发挥公私双方各自优势，紧密合作，风险共担，利益共享，得到最优的投资回报及社会公共效益，实现公共财政或者公共资源的价值最大化。（二）PPP的比较优势相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP有下列比较优势：1、提高公共财政使用效率PPP项目普通由社会私人资本或者联合体融资建设及运行，提供公共服务。共用财政投入极少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的状况下加紧新型城乡化建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分派和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大减少，避免了公共资源的浪费。2、保障项目和公共服务质量评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体普通是由建设方、融资方、运行方构成的利益共同体，它比传统开发模式含有更加好的内部协调能力。另外，诸多PPP项目通过引进国际出名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有助于提高公共服务的质量。3、实现合作双方互利共赢合理的PPP模式能够平衡公私双方的权责利。在风险分派上遵照“最优承当”原则，即将风险分派给最有能力承当的一方。同时，全寿命周期特点使得合同含有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大程度满足私人资本的诉求。（三）PPP实施背景十八大以来，稳增加、促改革、调构造、惠民生逐步成为政策根本。在现在宏观经济环境下，发展是重中之重，稳增加的任务特别艰巨。在此背景下，新型城乡化进程加紧。财政部预计城乡化率达成60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币，每年需要资金约7万亿。然而作为城乡化建设主力的地方政府财政压力巨大，各级政府直接债务约11万亿，或有负债约7万亿。在现在土地收入成为地方债务重要还款来源的状况下，房地产市场的正常波动都足以影响地方财政，进而影响新型城乡化建设进程。要变化这种困境，最核心的是创新投融资体制，变化传统政府投资模式。PPP模式主动引入社会私人资本，参加城乡化建设，在保障资金来源、引入先进的建设和管理经验、确保项目和公共服务质量上有较大优势。（四）PPP法律根据PPP模式在本质上是激励社会非公有资本参加社会基础设施建设和基础服务提供，我国早在就出台《国务院激励支持非公有制经济发展的若干意见》，即“非公36条”，放宽非公有制经济市场准入，其中就有“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”条款。，国务院下发《国务院有关激励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“新36条”，进一步拓宽民间投资的领域和范畴，明确激励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事业领域。在党的十八届三中全会上，“允许社会资本通过特许经营等方式参加都市基础设施投资和运行”成为进一步深化改革，推动新型城乡化建设的重要方法。（五）PPP合用领域PPP项目的实施过程是引入社会私人资本组建联合体，授予特许经营期，由其自主融资建设和经营该项目，通过项目本身收费或政府对服务的付费收回投资成本，实现投资收益。特许期满，项目移交政府或续约经营。原则上，全部能满足这个特点的政府投资项目都含有采用PPP模式的可能。在经济基础设施中，有公路、桥梁、铁路、电信等设施，不实施收费的交通设施（如海南地区）能够通过政府对流量付费的方式实现收益。在社会基础设施方面，有体育场、医院、学校、政府办公楼、会议中心、供水、排污、监狱、歌剧院、保障房、旅游设施等，这些项目大多能够通过消费者付费形成闭环，局限性部分亦可由政府根据流量付费进行补充。在具体实施中，对应PPP项目普通由上述各领域政府专业主管部门联合政府投融资平台构成招商主体，成为项目发起方。由专业主管部门代表公共部门负责对服务质量进行监督审查，维护公共利益。二、PPP实施途径（一）项目发起1、明确需求拟建项目对应级别的行业主管部门，如市级项目由交通局、环卫局、教育局等根据行业需求分析报政府及发改委申请投资立项。需求应量化，特别对于拟用PPP模式开发的项目，量化的需求是在支付环节提供绩效原则的重要根据，例如，每年需新增垃圾解决多少吨。需求分析是拟定投资规模、投资方式的前提。也可由有关专业国有公司、政府投融资平台公司会同行业主管部门提出上述需求，并报政府立项。2、评定方案在需求分析基础上，上述部门进一步对备选方案进行评定。重要是开发方式的选择。由于PPP开发模式前期工作较长、过程复杂、专业性强、总投资大，因此不是全部的项目都合用PPP模式。有些可能更适合传统采购方式，如BT或代建。对于确需进行PPP模式开发的，也要为该项目确立一种参考原则，即如果按照传统政府采购模式（PSC）开发，需要的总投资和产生的效益，方便为引入PPP模式提供充足的根据。3、可行性研究项目可行性研究应由以上有关部门组织专家独立进行，或通过权威中介机构提供分析报告。在可行性研究中，商业预测较为核心，它能够使政府在大量耗费资源开发项目之前就能够对合作伙伴关系的合用性有所认识，且对于分析招商过程中私人部门与否胜任、拟定合理底标故意义。PPP项目涉及私人资本的引入。较为严肃的项目可行性研究对于量化项目风险和成本，拟定净利润，形成有吸引力的商业预测，从而减少招商难度有协助。同时也是政府选择开发模式的参考根据。国际上某些失败的PPP案例大多源于对市场风险预测局限性，造成收支难以平衡，最后破产，由政府接管提供公共服务,无形中也增加了公共资源的浪费。4、咨询意见就拟建PPP项目咨询监管方、专家、终端顾客等的意见有助于发现潜在问题，并在完善后公布切实可行的招商文献。5、拟定决策文献在项目发起的最后阶段，通过分析需求及初步的可行性研究之后，应形成有关拟定性文献，例如绩效原则，风险管理方式，项目公司运行模式，招商程序，融资安排以及监管方案等。这是开展项目招商工作的前提，也是政府在PPP项目中需要做的基础工作。（二）项目招商1、成立招商小组招商主体普通由项目所在行业专业主管部门及政府投融资平台公司构成。招商主体能够进一步委托专业的资产管理公司或资产运行公司为招商代理，并与其构成招商工作小组。为完毕招商工作，招商工作小组应聘任对应的财务顾问、法律顾问和技术顾问等。在成功招商后，顾问团体能够进入项目公司继续提供咨询服务，顾问费用由项目公司支付。2、公布招商文献招商前期准备工作涉及与潜在对象初步接触，向政府有关部门和融资机构进行咨询等，并在此基础上拟定招商边界条件。如，合同构造，特许经营合同，费用结算方式，项目公司的组织形式，招商的范畴等。这些内容构成完整的招商方案。在获得政府同意后，由招商工作小组正式公布招商文献。3、拟定短名单招商文献公布后，招商工作小组负责接待意向投资者，在提供必要的文献和信息后，与意向投资者进行充足的沟通，并接受投资建议书。招商工作小组应从大量的投标方筛选优质的对象拟定短名单进入谈判环节。过低的门槛即使能够使得竞标过程比较激烈，但也容易增加谈判工作难度。由于PPP项目的特殊性和长久性，单一的指标，如利润率、成本收益等无法拟定最适宜的合作伙伴。以往某些PPP案例中不乏为中标而故意压低条件，但最后却无法维持，转而由政府接手的现象。4、谈判及评审专家和顾问团体应根据项目的特点，从成本效益、技术创新、管理经验等各方面予以分析比对，尽量以推荐而非打分的方式出具意见。现在PPP项目的行业经验局限性以用过于精细的方式进行评比。评审工作应充足考虑PPP项目的全寿命周期这个特点。对投资者的经验、技术、实力以及创新能力应予以重视，前者甚至比价格更为重要。5、签约最后由招商主体的行业有关主管部门与胜出的投资者或联合体进行签约，授予PPP项目一定年限的特许经营权，并订立合同，由其负责投资、设计、建设、运行和维护；如有外资参加，还需要由拟参股项目的国有公司或政府投融资平台公司与其订立合资合同等其它合同。成功的招商工作是PPP项目达成预期的前提，必须审慎、周全，普通历时约六个月至一年。（三）组建项目公司1、股东构成由获得特许经营权的投资者或联合体出资组建特殊目的项目公司（SPV）。普通代表政府公共利益的国有公司或政府投融资平台公司应进入项目公司，参加董事会及日常经营管理。2、融资来源项目公司的资金来源涉及股本和债务。股本由股东出资，债务资金则由银行或非银行金融机构提供。为丰富融资构造，满足融资规定，也能够吸取某些次级债和优先股。国际上项目公司的股本在资金来源中占比较小，普通局限性20%。国内某些PPP案例中，这一比例稍高，但普通不超出1/3，大部分开发资金应通过项目本身的融资能力实现。3、管理层由股东方、融资方构成的管理团体负责日常经营工作，通过董事会、总经理办公会等解决项目公司在开发建设和运行中的问题，并在统一招标、公开信息方面提供保障。4、协调委员会由股东方、政府代表、专家顾问等构成协调委员会，对于项目公司内外部利益冲突，进行协调解决，也能够致力于与政府有关部门的协调沟通。对于冲突的解决，普通先由协调委员会进行协调，然后是协调委员会下设的专家委员会进行专业性评判，最后才是选择仲裁诉讼等，这有助于保障合作伙伴关系及各方利益。（四）风险管控1、风险分派PPP项目的风险类型重要有技术风险、建设风险、运行风险、收入风险、财务风险、法规/政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上多个风险组合所造成的项目失败风险。各类风险分派遵照“最优承当”原则，即由最有能力解决的一方来承当。这能减少风险的边际成本，达成PPP项目资金的最佳使用价值。技术风险、建设风险、运行风险、收入风险、财务风险等由项目公司承当，但其中也有属于政府责任部分，例如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府规定变化、支付违约等，需在合同及特许经营合同中明确。法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，普通政府公共部门承当较多这类风险。另外，还应引入商业保险，用于转移不拟定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件造成的项目重大损失。风险分派在签约性谈判阶段已经完毕，并体现在合同及特许经营合同中。在建设经营阶段，重要是充足发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解对应风险。2、多级监管项目公司应设立多级监管体系，以保障项目进度、服务质量及公共利益。常见的监督体系分三级。政府行业主管部门不定时检查，协调委员会根据需要能够定时也能够随机抽查，项目公司内部审计监察团体需定时对项目的建设、服务等进行常规检查。3、收益分享、风险共担PPP项目是全寿命周期合作。在较长的特许经营期内，全寿命周期的特点是双方无法在一开始就预见全部可能的状况。这就需要公私双方本着合作伙伴的精神，对项目将来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。如果项目实际收益过高，意味着项目中公共利益被低估，在达成预设阀值后，双方应启动谈判，就合理分派超额收益进行协商。在实际操作中，能够通过缩短特许期或者减少支付原则实现。反之，如果项目自投入运行后，因非主观因素长久陷入亏损，经营困难，在达成预设阀值后，同样应启动谈判机制。能够通过延长特许经营期或予以补贴等方式予以调节。如出名PPP项目英法海底隧道因市场因素，客流受影响，经营恶化，政府遂将特许经营期延长至99年，但因财务状况恶化，最后破产。如能更早地对风险进行分担，可能这个项目成果会更乐观。（五）项目移交1、完整移交特许经营期到期后，项目公司应根据合同和特许经营合同将对应资产和服务免费完整移交给政府指定部门或公司。完整移交指的是项目资产在移交后完整可用。为保障完整性，项目公司应缴纳一定的维修保障资金或者订立附加合同，在一定周期内，例如一年，资产运作和服务提供基本不受移交带来的负面影响。2、后续管理政府部门作为PPP项目的最后接受方，在特许经营合同到期后，普通有三种后续管理思路。一是与原资产经营团体续约，根据实际状况，订立新的特许经营合同。二是由政府行业主管部门或其指定国有公司接管，提供公共服务。三是对该项目重新进行招投标，聘任更为优秀的经营管理团体。三种方式各有利弊，应根据资金价值最大化、维护共用利益的原则进行选择。三、国内外PPP实施案例（一）成功案例1、《上海老港垃圾解决厂四期项目（PPP）》（1）项目实施过程：由市容环卫局和上海城投构成招商主体，计划通过国际招商，引进拥有一流垃圾解决技术和丰富运行管理经验的国际投资者。市容环卫局、城投委托上海国际集团资产经营有限公司和上海申信进出口有限公司构成的联合体为招商代理，并提供财务顾问服务。12月开始招商前期准备，由市容环卫局、城投及招商代理构成招商工作小组，并聘任天达律师事务所为法律顾问、都市建设研究院为技术顾问。4月9日～4月30日，招商代剪公布招商文献。8月12日，ONYX联合体和惠记联营两家投资竞争人向招商代理递交了投资建议书。8月通过投资建议书的评审、竞争性谈判、拟定候选投资人和签约性谈判，最后ONIX与中信泰富构成的联合体胜出。

12月23日，市容环卫局和项目公司股东代表草签了特许权合同及有关附件，环卫局、城投和项目公司订立了垃圾供应与结算合同。ONIX与中信泰富构成的联合体与上海市城投环境构成合资公司，负责老港生活垃圾卫生填埋场四期的投资、设计、建设、运行和维护，特许期，是我国首个垃圾解决特许经营项目。特许经营期满后项目公司资产免费移交给政府。市容环卫局、上海城投与项目公司订立垃圾供应与结算合同，并委托上海城投在垃圾收费机制尚未建立之前支付有关垃圾解决费用。（2）项目成果及评价上海老港生活垃圾填埋场四期项目于2月21日进入试运行，主体工程于12月12日正式投入运行。施工建设进度比较快，工程质量明显高于老港三期。该项目总体较为成功，有下列几点能够借鉴：招商目的清晰，招商程序合理，有明确的项目小组工作模式，合理的风险分担机制，建立了有效的沟通协调和争端解决机制，同时政府监管也到位。唯一局限性的是政府层面缺少一种统一调度的部门。作为行业主管部门，市容环卫局显然无法使项目在各部门协调上更为顺畅。如优惠政策的贯彻，有关部门的批复等。（二）不成功案例1、国家体育场（鸟巢）PPP项目国家体育场工程总占地面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，项目12月24日开工建设，6月28正式竣工。国家体育场有限责任公司负责国家体育场的融资和建设工作，北京中信联合体体育场运行有限公司负责30年特许经营期内的国家体育场赛后运行维护工作。8月9日，中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司订立了《特许权合同》、《国家体育场合同》和《合作经营合同》三个合同合同。之后，联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司——国家体育场有限责任公司。项目总投资为313900万元，北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资58%，中信联合体出资42%。在中信集团联合体42%的投资中，中信集团所占比例为65%、北京城建集团所占比例为30%、美国金州公司所占比例为5%。项目成果：奥运会过后，由于缺少足够的商业效益支撑，鸟巢运行陷入困境，并与8月29日，通过订立《有关进一步加强国家体育场运行维护管理合同》，对鸟巢进行股份制改革，由政府接手运行。问题总结：由于项目的特殊性，政府在项目中干涉较多，无论从设计、施工还是运行，使得项目公司非常被动，最后因商业预期无法实现，而被迫由政府接手。2、墨西哥收费公路工程项目为弥补政府交通投资的局限性，墨西哥政府在1989-1994年间实施“收费公路工程”，累计授予私营部门55条收费路的特许经营权，吸引私营资本超出100亿美元，将该国收费高速公路网由1989年的4500公里延长到1994年的9900公里。但由于项目特许经营方案设计不合理、建设成本增加、交通流量估算失实以及1994年12月暴发的墨西哥“龙舌兰危机”引发的比索大幅贬值，造成私营项目公司运行困难，纷纷倒闭。墨政府被迫成立专门的政府信托基金来接受23条收费路烂摊子，与此同时，墨政府将仍由私营部门营运的32条收费路的特许经营期限延长至以上，以增强项